VARIOS NÚMERO 670/2006-PL. MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN, ENTONCES PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL.

"‘INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. AL FIJAR EL ALCANCE DE UN DETERMINADO PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DEBE ATENDERSE A LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN ELLA, ARRIBANDO A UNA CONCLUSIÓN CONGRUENTE Y SISTEMÁTICA. ...’

"En esta línea de pensamiento, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal puede válidamente introducir en sus leyes tributarias exenciones o reducciones a favor de ciertos contribuyentes, porque tal proceder no implica una violación al párrafo segundo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, en virtud de que las demarcaciones territoriales de la capital del país no tienen un régimen fiscal propio para cada una, sino que las leyes de esa materia se aplican por igual en todas; ni podría pensarse que la recaudación sería precaria, por tal razón, en perjuicio de alguna demarcación en concreto, pues el ingreso del Gobierno del Distrito Federal, en todo caso, es quien resentiría esa disminución en sus percepciones totales.

"Al adoptarse esta posición respecto de la interpretación del artículo 115, inciso c), párrafo segundo, constitucional, tampoco se estima que todas las exenciones o reducciones en cuestión guarden apego al Texto Fundamental, pues en cada caso habrá que examinar más bien si dichas exenciones o reducciones no trastocan el principio de equidad tributaria que protege la fracción IV del artículo 31 del mismo ordenamiento legal, o cualquiera otro de sus postulados.

"No es obstáculo para la conclusión anterior, la circunstancia de que el artículo 122, anteriormente haya establecido la prohibición de que la entonces Asamblea de Representantes del Distrito Federal estableciera exenciones a la propiedad inmobiliaria, salvo los bienes del dominio público de la Federación y del Distrito Federal, pues al reformarse este precepto, como ya se expuso al inicio de este considerando, se hizo una remisión sobre el particular a las regulaciones que para los Municipios se habían previsto por el Poder Reformador de la Constitución, pero con una expresa condición consistente en que se observarían para el Distrito Federal sólo en lo que fuera conducente tomando en cuenta sus características, lo cual se sintetizó bajo esta fórmula: ‘... en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno ...’; expresiones que denotan, sin duda, que no todo lo preceptuado para los Municipios podría conciliarse para efectos de su aplicación en el Distrito Federal; de donde se advierte que no hubo continuidad histórica entre el texto anterior del artículo 122 y su redacción actual, sino un punto de inflexión material en su contenido, por lo que en modo alguno podría acudirse al pasado para explicar el alcance del vínculo que se tendió entre esta disposición y el artículo 115 constitucional, ya que si se considerara que como antiguamente ya habían sido prohibidas las exenciones en la Ciudad de México con las salvedades conocidas, siguieran en pie; entonces carecería de sentido el requisito de compatibilidad que se instituyó en el referido artículo 122, pues prácticamente todo el régimen fiscal municipal de exenciones se transferiría al Distrito Federal, olvidando por completo que alguna parte de él le resulta necesariamente ajeno por así haberlo previsto categóricamente la Constitución Federal, lo que impediría enlazar los artículos que se comentan."

La jurisprudencia aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal que se apoyó en las anteriores consideraciones es la de rubro:

"EXENCIONES O SUBSIDIOS A FAVOR DE CONTRIBUYENTES, RESPECTO DE GRAVÁMENES RELATIVOS A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA. LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL PUEDE ESTABLECERLOS."(6)

De los razonamientos jurídicos previamente transcritos, en lo que interesa, se desprenden los siguientes aspectos:

a) En la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis al artículo 122 de la Constitución Federal, se estableció una prohibición para el legislador federal -ya antes existía- de no limitar la facultad de la Asamblea Legislativa para establecer contribuciones, pero con la novedad de que no únicamente debería considerar ese mandato en relación con los impuestos relacionados con la propiedad raíz y las construcciones a ella adheridas -como en el pasado inmediato casuísticamente se establecía-, sino que tal restricción deberá observarse ahora por la Federación, respecto de toda la hacienda pública del Distrito Federal (concepto de mayor espectro en el cual caben todas las cargas tributarias de la competencia de su Asamblea Legislativa).

b) El método que eligió el autor de la reforma constitucional, no fue el de señalar esa norma de manera expresa en el propio artículo 122 de la Constitución Federal, sino que en obvio de repeticiones, en su apartado C, base primera, fracción V, inciso c), último párrafo, estimó adecuado remitir a lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, párrafo segundo, de ese mismo ordenamiento, estableciendo en este aspecto un puente normativo "... en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno ...", que si bien evita una reiteración de conceptos, puede generar que uno y otro de los contextos de las disposiciones jurídicas relacionadas, den lugar a dificultades en su interpretación, lo cual implica que habrá casos en que las peculiaridades de ambos niveles de gobierno impedirán conciliar el contenido de los preceptos constitucionales en cita, pero habrá necesariamente otros tantos supuestos en los que la remisión sí sea posible.

c) La hacienda pública del Distrito Federal quedó protegida también con las restricciones que se imponen a la autoridad federal en el artículo 115, fracción IV, párrafo segundo, de la Constitución Federal, las cuales permitirían, al igual que como ocurre con los Municipios, que el gobierno de la Ciudad de México captara sus propios recursos sin la posibilidad legal de que algunos contribuyentes gozaran de exenciones establecidas por la Federación, salvo que se tratara de gravámenes que pesaran sobre los bienes de dominio público de esta última, y siempre que se destinaran a su objeto público.

d) Existe compatibilidad entre lo dispuesto por el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso c), último párrafo, de la Constitución Federal, y las frases primera y tercera contenidas en el artículo 115, fracción IV, segundo párrafo, de ese mismo Ordenamiento Fundamental, en los siguientes términos:

i) La primera frase contenida en el artículo 115, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal, que señala: "Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), [sobre la propiedad inmobiliaria o con motivo de la prestación de sus servicios] ni concederán exenciones en relación con las mismas", constituye una garantía perfectamente compatible con la naturaleza y régimen jurídico de gobierno del Distrito Federal, pues es lógica la necesidad de una norma que delimite el marco de actuación en materia tributaria de la Federación, a fin de que no traspase las barreras señaladas en perjuicio de la captación de recursos del Distrito Federal, porque en ese aspecto se encuentra en una situación similar a la de los Municipios, que tienen derecho a recibir, por regla general, los ingresos derivados de los impuestos a la propiedad raíz o los derechos por la prestación de los servicios públicos a su cargo, salvo las exenciones aceptadas constitucionalmente.

ii) La tercera frase contenida en el artículo 115, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal, que señala: "Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.", por las mismas razones, resulta necesaria y compatible con la naturaleza y régimen orgánico de gobierno del Distrito Federal, en la medida en que estas precisiones solamente complementan el régimen tributario al que se encuentran sometidos los bienes de la Federación ubicados en la Ciudad de México, de forma tal que en esta norma se explicitan salvedades en torno a la prohibición de eximir del pago de impuestos al primer orden de gobierno señalado.

En relación a cómo debe entenderse la exención que la misma norma permite a favor de los bienes del dominio de los Estados, la cual, en el caso del Distrito Federal, no sería permisible en esos términos literales, debe tenerse en cuenta que la compatibilidad en estos casos sí es posible al admitir, guardada proporción, una equiparación entre los bienes del dominio público de los Estados y los del Distrito Federal; por tanto, es viable la exención aludida respecto de tales personas de derecho público, dado que en las entidades federativas así ocurre por disposición constitucional, a fin de que dentro del territorio de cada uno de los Estados queden relevados del pago los Gobiernos Estatales, además de que en el caso del Distrito Federal coinciden en la misma persona las figuras del sujeto activo y pasivo, lo cual permite eliminar la posibilidad de tributación.

Cabe hacer la misma reflexión respecto de la exención otorgada a los Municipios, para aceptar que en el caso del Distrito Federal, los bienes del dominio público de los órganos político-administrativos -cuyos titulares son electos democráticamente- encargados de las demarcaciones territoriales en que se divide al Distrito Federal, igualmente gozarán de las exenciones señaladas, con las salvedades precisadas.

e) No hay compatibilidad entre lo dispuesto por el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso c), último párrafo, y la segunda frase contenida en el artículo 115, fracción IV, segundo párrafo, ambos de la Constitución Federal, en cuanto dispone que: "Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones.", por lo siguiente:

i) Derivado de la naturaleza jurídica y el régimen orgánico de gobierno del Distrito Federal, no puede tomarse la norma y llanamente trasladarla al sistema tributario de la Ciudad de México, pues ésta solamente cuenta con demarcaciones territoriales a cargo de órganos político-administrativos que no tienen, como los Municipios, la posibilidad de administrar libremente su hacienda, ni ésta se forma con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan y, menos aún, obtienen contribuciones u otros ingresos que particularmente establezca a su favor la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

ii) Tratándose de los Municipios sí encuentra explicación que la Constitución Federal haya prohibido que las Legislaturas Estatales establecieran exenciones respecto de bienes inmuebles ubicados dentro de su territorio, pues al gozar de la prerrogativa de gobernarse a sí mismos a través de un Ayuntamiento de elección popular, cuyos recursos son ejercidos en forma directa, era necesario asegurar que no hubiera posibilidad legal de que algunos de los bienes inmuebles ubicados en su territorio se excluyeran de la recaudación tan sólo por la voluntad del legislador local, distorsionándose el concepto de libre administración municipal.

iii) De la falta de coincidencia entre los sistemas interiores de gobierno de los Estados y del Distrito Federal se deriva la incompatibilidad anotada, en el sentido de que no habría motivo para que la Asamblea Legislativa observara esa prohibición si se toma en cuenta que, a diferencia de los Estados, dicho órgano legislativo no aprueba leyes en lo particular para cada una de las demarcaciones territoriales en que se divide el Distrito Federal, ni tales órganos político-administrativos tienen las garantías interinstitucionales de que gozan los Municipios, de forma tal que al establecer leyes únicas y generales para todas ellas, no hay razón para proteger su hacienda, pues ésta constitucionalmente es inexistente.

iv) En consecuencia, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal puede válidamente introducir en sus leyes tributarias exenciones o reducciones a favor de ciertos contribuyentes, porque tal proceder no implica una violación al artículo 115, fracción IV, párrafo segundo, de la Constitución Federal, en virtud de que las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México no tienen un régimen fiscal propio para cada una, sino que las leyes de esa materia se aplican por igual en todas; no podría asumirse que la recaudación fuese precaria y, por tanto, en perjuicio de alguna demarcación en concreto, pues en todo caso sería el ingreso del Gobierno del Distrito Federal, en general, el que resintiera esa disminución en sus percepciones totales. La conclusión anterior no presupone que todas las exenciones o reducciones establecidas guarden apego a la Constitución Federal, pues en cada caso habrá que examinar si no trastocan el principio de equidad tributaria previsto por el artículo 31, fracción IV, del mismo Ordenamiento Fundamental, o cualquiera otro de sus postulados.

Como se puede observar, los razonamientos contenidos en la ejecutoria pronunciada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en la contradicción de tesis 81/2006-SS, son de utilidad para efecto de dilucidar el tema analizado en el presente asunto pues, en lo que interesa, queda de manifiesto que hay compatibilidad entre lo preceptuado por el artículo 115, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal en su tercer enunciado que señala: "Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.", con la naturaleza y el régimen orgánico de gobierno del Distrito Federal en cuanto a su hacienda pública se refiere, por virtud del puente normativo establecido por el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), último párrafo, de dicho Ordenamiento Fundamental, en la medida en que tales precisiones solamente complementan el régimen tributario al que se encuentran sometidos los bienes de la Federación ubicados en la Ciudad de México; al admitir, guardada proporción, una equiparación entre los bienes del dominio público de los Estados y los del Distrito Federal, así como en relación con los Municipios para aceptar que en el caso del Distrito Federal, los bienes del dominio público de los órganos político-administrativos encargados de las demarcaciones territoriales en que se divide al Distrito Federal, para concluir que todos ellos gozarán de la exención señalada, con las respectivas salvedades.

III. Interpretación constitucional sobre la amplitud de la exención contenida en el artículo 115, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal, para dilucidar el planteamiento de fondo.

A fin de resolver el problema jurídico planteado en el presente caso, es necesario tener en cuenta que don Venustiano Carranza, al presentar el proyecto de Constitución ante el Congreso Constituyente, en relación con el Municipio, dijo:

"El Municipio Independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de la Revolución, como que es la base del gobierno libre, conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndose así a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores ..."

En la sesión del veinticuatro de enero de mil novecientos diecisiete, el diputado Heriberto Jara, señaló:

"No se concibe la libertad política cuando la libertad económica no está asegurada, tanto individual como colectivamente, tanto refiriéndose a pueblos como refiriéndose a entidades en lo general."

De lo anterior se ve que desde el origen de la actual Constitución Federal se puso de manifiesto la importancia de la autonomía económica como un medio para asegurar la autonomía política; pues, según se sustentó, sin libertad económica, el Municipio Libre, base de la organización política de México, es una ficción irrealizable.

Cabe precisar que la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal se incorporó al Texto Fundamental mediante reforma de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres,(7) estableciéndose un conjunto de reglas básicas tendientes a fortalecer y preservar al Municipio Libre y, específicamente, su hacienda municipal, a modo de garantizarle un mínimo de ingresos por diversos conceptos, según se explica en la iniciativa presidencial de la cual derivó el decreto de reformas que, en la parte conducente, dice:

"...

"Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva.

"Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo.

"Por último, en esta área hacendaria, se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones.

"Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona, física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, evitando de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector público, de estas contribuciones que son consustanciales para la vida de los Municipios.

"Sin embargo, por imperativas razones de orden público, que por sí solas se explican, se exceptuó de estas reglas a los bienes de dominio público de la Federación, Estados y Municipios.

"Además, como consecuencia lógica del principio de la libre administración de la hacienda municipal, se propone que los presupuestos de egresos de los Municipios deban ser aprobados sólo por los Ayuntamientos con base en los ingresos disponibles y evidentemente de acuerdo con los ingresos que se les hubiesen autorizado. ..."

La decisión de preservar la hacienda municipal frente a las decisiones de política fiscal de las Legislaturas Estatales, a fin de evitar que aquélla fuera gravemente afectada por cualquier género de exenciones en favor de sujetos determinados, provocó que en la iniciativa presidencial de que se trata y en los dictámenes elaborados por las comisiones respectivas de los órganos legislativos, se sentara con toda claridad que el propósito del órgano reformador fue disponer, como regla general, que no se autorizaban exenciones en el pago de contribuciones reservadas a la hacienda municipal y que sólo por excepción procedían aquellas referentes a los bienes de dominio público de la Federación, los Estados y los propios Municipios, como se corrobora con la lectura de los dictámenes formulados por las Cámaras de Diputados y Senadores sobre la iniciativa de reformas, de los cuales se transcriben las partes de interés, respectivamente:

"...

"En forma particularmente acuciosa fueron estudiados por las comisiones dictaminadoras, los términos en que la iniciativa redactó la fracción IV del artículo 115, sobre la que fue notable el número de aportaciones y comentarios de los ciudadanos senadores.

"Por principio, en esta fracción se orienta lo que por origen ha correspondido siempre a los Municipios, o sea, su facultad de administrar libremente la hacienda municipal, la que en los términos del proyecto se enriquece notablemente al conformarla con contribuciones y participaciones que el propio texto enumera, mereciendo particular relevancia las participaciones por contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria y su tasa adicional por todos los conceptos. Se establece así un sentido de territorialidad en materia fiscal, que hace que los ingresos por impuestos prediales se reviertan en favor de la localidad en la que los predios y toda propiedad inmobiliaria adquieran valor económico por su uso y circulación, lo cual ya no estará sujeto, una vez establecida la vigencia de esta fracción, a reversión de ningún tipo.

"Como un principio de congruencia y también de justicia, formarán parte de la hacienda municipal los ingresos que provengan por la prestación de los servicios públicos a cargo de los Municipios.

"Cabe destacar que, según el texto de la iniciativa, de su exposición de motivos y de las explicaciones escuchadas durante la comparecencia del ciudadano secretario de Gobernación, los ingresos municipales no quedan limitados a lo que expresamente consigna la fracción IV, sino que las Legislaturas Locales podrán agregar otros renglones importantes como aprovechamientos, productos, financiamientos, cooperaciones diversas, y otros rubros cuya terminología varía con la dinámica del propio desarrollo y no es por ello susceptible de quedar consignado en un precepto de rango constitucional.

"Quedó entendido asimismo que la distribución de las participaciones que la Federación entrega a los Municipios habrá de realizarse a través de las normas que expidan los Congresos Locales, los cuales adecuarán en forma equitativa lo que corresponda a cada uno de ellos, con lo que se eliminan arbitrariedades, caprichos y desórdenes. Novedad que fortalece al Municipio es la autorización para que con el gobierno de su Estado concerte convenios de coordinación y éste ejecute alguna de las funciones relacionadas con la administración impositiva, necesidad de organización compartida que no deba gravitar sobre los recursos municipales ni entenderse como forma obligatoriamente perpetua, sino susceptible de eliminarse en la medida en que la autosuficiencia municipal acceda al campo de su capacidad administrativa. ..."

"...

"La determinación de los impuestos cuya recaudación beneficiará al Municipio así como de ciertos derechos, no hace limitativos los renglones de ingresos y sí permite, inicialmente, conocer con certeza las fuentes primarias propias e intocables del haber municipal, estableciendo la posibilidad de convenir con el Estado que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la recaudación de esas contribuciones. Rasgo importante de su autonomía es que sus presupuestos de egresos serán aprobados internamente por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. ..."