VARIOS NÚMERO 670/2006-PL. MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN, ENTONCES PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL.

"ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL. EL EMPLEO DE LOS VOCABLOS EXPEDIR, LEGISLAR Y NORMAR EN EL ARTÍCULO 122, APARTADO C, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SE REFIEREN A SU FACULTAD DE EXPEDIR LEYES."(4)

"FACULTADES EXPRESAS DE LA ASAMBLEA DE REPRESENTANTES DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES REQUISITO INDISPENSABLE QUE SE ESTABLEZCAN LITERALMENTE EN LA CONSTITUCIÓN."(5)

Por otra parte, en términos del artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), primer párrafo, de la Constitución Federal, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tendrá facultades para examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto -entre las cuales pueden ubicarse los derechos por la prestación del servicio público de agua potable-; en relación con ese ámbito competencial tributario, señala el citado inciso b) en su último párrafo, que "serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución".

Sobre ese punto en particular, atinente a la compatibilidad o incompatibilidad entre las normas relativas del régimen municipal contenidas en el citado artículo 115 y las que integran el régimen interno de gobierno y naturaleza del Distrito Federal regulado por el artículo 122, ambos de la Constitución Federal, se estima conveniente atender a las consideraciones expuestas por la Segunda Sala de este Alto Tribunal al resolver, por unanimidad de cuatro votos en sesión del diecinueve de mayo de dos mil seis, la contradicción de tesis 81/2006-SS, que en la parte conducente señala:

"SÉPTIMO. Para informar el sentido de la presente resolución, resulta necesario tener presente el texto del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente entre el veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y tres y el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, que en la parte que interesa al presente estudio prevé:

"‘...

"De la norma reproducida se advierte que ya con anterioridad se establecía la prohibición para que las leyes federales no limitaran la facultad de la entonces Asamblea de Representantes del Distrito Federal, para fijar contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, en cualquiera de las modalidades que mencionaba dicho precepto, ni sobre los servicios públicos que tuviera a su cargo este último.

"Pero la misma disposición añadía una prohibición más para el legislador federal, consistente en que tampoco considerarían a personas como no sujetos de las mismas contribuciones, ni fijarían exenciones, subsidios o regímenes fiscales especiales a favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas en relación con tales tributos.

"Al margen de estas limitaciones dictadas en relación con el contenido que debían observar las leyes federales, el mismo artículo 122 preveía una prohibición adicional, pero esta vez para que la acataran las leyes del Distrito Federal, consistente en que esos ordenamientos de carácter local no establecerían exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones a favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas.

"Recapitulando, la Constitución Federal prohibía claramente que en el Distrito Federal, en ningún caso, se exentara a persona alguna tratándose del pago de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; al menos, esto fue hasta el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, en que se publicó el decreto de reformas al artículo 122 constitucional.

"En consonancia con el texto de este precepto de la Norma Fundamental, en aquella época la fracción IV del artículo 115 del mismo ordenamiento, entre el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres y el veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y nueve en que fue reformado para mantener su redacción actual, contempló las siguientes restricciones para el legislador federal en relación con la recaudación de contribuciones derivadas de la propiedad inmobiliaria municipal, en los términos siguientes:

"...

"De toda esta preceptiva legal se deduce que los regímenes recaudatorios tanto del Distrito Federal como de los Municipios, mantenían semejanza en cuanto a la exclusividad para beneficiarse de gravámenes a la propiedad inmobiliaria; el origen de los hechos imponibles respecto de dicha propiedad, así como en lo relativo a la prohibición para que las leyes federales establecieran exenciones a favor de cualquier persona respecto de tales contribuciones; pero lo que más llama la atención, es que ya desde entonces se acotaba con precisión, tanto en el artículo 122 como en el 115 constitucional, la exención en favor de los bienes del dominio público de la Federación, a fin de que no se le cobraran a ésta dichos impuestos sobre la propiedad de sus inmuebles, ni sobre las operaciones vinculadas con ellos.

"Cada disposición reglamentaba también otra exención para la autoridad local, de manera que en la capital del país también la propiedad raíz del propio Gobierno del Distrito Federal gozaría de ese beneficio fiscal, y en el caso de los Municipios, éstos al igual que los Estados, se verían favorecidos tratándose de sus bienes inmuebles de dominio público.

"Ahora bien, esta remisión al pasado resulta importante no únicamente por la simetría que guardaban los artículos 115 y 122 constitucionales en la parte que se analiza, sino porque el Poder Reformador de la Constitución Federal decidió modificar el segundo de los preceptos citados para establecer, sobre el mismo tema, una liga hacia el primero, que es precisamente la que motivó esta denuncia de contradicción de tesis.

"En efecto, el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se publicó el decreto que reformó el artículo 122 constitucional, en el que se observa la supresión a la descripción que se hacía anteriormente, que explicaba la facultad que tenía el órgano legislativo del Distrito Federal para establecer contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria bajo diversas modalidades; pero en cambio, sí se reiteró la atribución genérica de la Asamblea Legislativa para aprobar las cargas fiscales necesarias para cubrir el presupuesto, así como la de discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos del Distrito Federal.

"Esto no significaba que dicha asamblea, por virtud de la reforma, careciera ahora de base constitucional para gravar los inmuebles de la capital y las transacciones realizadas con ella, pues lejos de eso, la modificación a la Constitución se tradujo en que a partir de ese momento, tal órgano tendría toda la capacidad jurídica para legislar sobre las contribuciones que no fuesen de la competencia exclusiva del Congreso de la Unión, de modo tal que ya no hacía falta pormenorizar en la Constitución Federal todos aquellos hechos imponibles relativos a las edificaciones y terrenos que anteriormente se detallaban, ya que éstas quedaron implícitamente previstas en una facultad mucho más amplia que se sintetiza como la atribución para ‘establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto’, según finaliza el primer párrafo del inciso b) de la fracción V, de la base primera, del apartado C del artículo 122 de ese ordenamiento jurídico.

"En la misma reforma constitucional que se analiza, el Poder Reformador también tuvo el cuidado de prevenirle al legislador federal de la prohibición que antes y ahora sigue teniendo para que no pretendiera limitar la facultad de la Asamblea Legislativa para establecer contribuciones, pero con la novedad de que no únicamente debería considerar ese mandato en relación con los impuestos relacionados con la propiedad raíz y las construcciones a ella adheridas, como en el pasado inmediato casuísticamente la Constitución lo hacía, sino que tal restricción debería observarse ahora por la Federación, respecto de toda la hacienda pública del Distrito Federal.

"El método que eligió el autor de la reforma constitucional, en esta ocasión, no fue el de señalar esa norma de manera expresa en el propio artículo 122 constitucional, sino que en obvio de repeticiones como antaño se hizo, estimó adecuado enviar al lector a lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, estableciendo en este aspecto un puente normativo, que si bien evita una reiteración de conceptos, puede generar, por otro lado como ocurre en el caso, que uno y otro de los contextos legales de las disposiciones jurídicas relacionadas, den lugar a dificultades en su interpretación.

"Así las cosas, el nuevo texto del artículo 122 en la parte que para el caso importa, quedó redactado de la siguiente manera:

"‘Serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución;’

"Vale la pena insistir, que no se mencionaba exclusivamente a la propiedad inmobiliaria como la generadora de las contribuciones a las que antes se aludía, ya que en esta norma se aprecia que se utilizó un concepto de mayor espectro como es la hacienda pública del Distrito Federal, en la cual caben aquellas cargas tributarias y cualesquiera otras de la competencia de su Asamblea Legislativa, de acuerdo con los límites constitucionales a favor del Poder Legislativo Federal.

"Precisado esto, y como se explicaba anteriormente, este vínculo expreso del artículo 122 hacia el 115, ambos constitucionales, ha dado lugar a dos interpretaciones diversas dadas las características propias tanto del Distrito Federal como de los Municipios, y esta diferencia de decisiones ha ocurrido pese a que el primero de los preceptos explícitamente dispuso que la aplicación de la norma prevista en el segundo, en la parte relativa, se haría ‘... en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno ...’, por lo que toca ahora desentrañar cuál es esa incompatibilidad que haría que en algunos casos las previsiones del precepto constitucional al cual remite no fueran atendibles.

"Se ha hecho mención en párrafos precedentes, que cuando se hizo esta conexión entre esas disposiciones, el artículo 115 constitucional tenía otra redacción, y aunque la de ese entonces y la vigente esencialmente son coincidentes, la nueva tuvo adiciones relevantes, como se aprecia de la siguiente comparación:

"Este contraste revela que ahora los Municipios deberían considerar que las exenciones relacionadas con la propiedad raíz que se concedían a la Federación, a los Estados y a los Municipios, no eran ilimitadas, sino que estos entes públicos serían relevados del pago relativo, excepto en el supuesto en que tales bienes fueran utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Pero lo más notable para decidir el presente asunto, fue que la hacienda pública del Distrito Federal, en primer lugar, quedó protegida también con las restricciones que impone la autoridad federal en el párrafo segundo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución, las cuales permitirían, al igual que como ocurre con los Municipios, que el gobierno de la ciudad captara sus propios recursos sin la posibilidad legal de que algunos contribuyentes gozaran de exenciones establecidas por la Federación, salvo que se tratara de gravámenes que pesaran sobre los bienes de dominio público de esta última, y siempre que se destinaran a su objeto público.

"En segundo orden, la propia norma remitente reconoció que la disposición cuyo mandato en principio acogería, tendría la condición de que esto lo haría el Distrito Federal -se entiende que su legislador- ‘... en lo que no sea incompatible con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno ...’, salvedad que de suyo implica que habrá casos (pues así lo anticipó el artículo 122 constitucional) en que las peculiaridades de ambos niveles de gobierno impedirían conciliar el contenido de los preceptos constitucionales, de tal suerte que las exenciones sí serían jurídicamente factibles, por no proceder el vínculo que como principio general preconiza el artículo 122 constitucional.

"Pero habrá necesariamente otros tantos supuestos en los que la remisión sí sea posible, pues de otra manera se entendería ilógicamente que la norma remitente resultó ociosa en sí misma al no existir casos en los que no se presente la salvedad anotada, porque es obvio que el Distrito Federal y los Municipios tienen una naturaleza y un régimen orgánico de gobierno muy distinto, que si se observa únicamente el problema desde esta simple perspectiva, entonces nunca tendría efectos el envío de una norma a otra.

"A este respecto, se estima necesario conocer el contenido de la exposición de motivos de la reforma publicada el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, que con relación al artículo 122 constitucional, explicó lo siguiente:

"‘...

De esta manera, se encuentra que la referencia para que la primera proposición del segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, consistente en que las leyes federales no limitarían la facultad de los Estados para establecer las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria o con motivo de la prestación de sus servicios, ni concederían exenciones en relación con éstas, constituye una garantía perfectamente compatible con la naturaleza y régimen jurídico de Gobierno del Distrito Federal, toda vez que si conforme a los artículos 44 y 122, párrafo primero, de la Constitución Federal, la Ciudad de México es la sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos, y su gobierno está a cargo tanto de los Poderes Federales, como de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, es lógica la necesidad de una norma que delimite el marco de actuación en materia tributaria del primero de esos dos órdenes de gobierno coexistentes, a fin de que no traspase las barreras señaladas en perjuicio de la captación de recursos de los habitantes del lugar en los que eligieron su residencia los referidos poderes.

"Por las mismas razones, resulta necesaria y compatible con la naturaleza y régimen orgánico de Gobierno del Distrito Federal la referencia a la tercera y última frase del párrafo segundo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, en cuanto prevé que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público, en la medida que estas precisiones de la Constitución solamente complementan el régimen tributario al que se encuentran sometidos los bienes del Gobierno Federal ubicados en la sede de los Poderes de la Unión, esto es, en la Ciudad de México, de forma tal que en esta norma se explicitan salvedades en torno a la prohibición de eximir del pago de impuestos al primer orden de gobierno.

"Pero aun sobre esta tercera proposición del segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, queda pendiente desentrañar cómo debe entenderse la exención que la misma norma permite a favor de los bienes del dominio de los Estados y de los Municipios, las cuales, en el caso del Distrito Federal, no serían permisibles en esos términos literales, dado que habría que encontrarle racional acomodo en el contexto que regula la naturaleza jurídica y el régimen orgánico del gobierno de la capital del país, pues en ella no hay gobierno, en sentido estricto; y, menos aún Municipios.

"Con tal propósito debe tenerse en cuenta que la compatibilidad en estos casos sí es posible encontrarla si se admite, guardada proporción, una equiparación entre los bienes del dominio público de los Estados y los de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial del Distrito Federal, bajo cuyo gobierno viven los habitantes de esta ciudad, lo que conduciría a interpretar, con fundadas razones, que la exención para recaudar tributos respecto de tales personas de derecho público (poderes del Distrito Federal) tampoco es posible hacerla, dado que en las demás entidades federativas así ocurre por disposición constitucional, a fin de que dentro del territorio de cada uno de los Estados queden relevados del pago los gobiernos estatales respecto de contribuciones municipales sobre la propiedad inmobiliaria.

"La misma reflexión habría que hacer respecto de la exención otorgada a los Municipios, para aceptar que en el caso del Distrito Federal, los bienes del dominio público de los órganos político-administrativos -cuyos titulares son electos democráticamente- encargados de las demarcaciones territoriales en que se divide a la capital, igualmente gozarán de las exenciones señaladas, con las salvedades que se han mencionado.

"Precisado sin mayor dificultad la compatibilidad entre el quinto párrafo del inciso b) de la fracción V, de la base primera, del apartado C del artículo 122 de la Constitución Federal, y las frases primera y tercera contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 del mismo ordenamiento legal, queda sin resolver el problema que suscita la segunda proposición de este último precepto que actualmente dispone: ‘Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones.’

"A primera vista parecería que esta norma tendría que aceptarse automáticamente como una prohibición dirigida a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para que no legislara en el sentido señalado, es decir, para que no establezca exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de su hacienda pública; sin embargo, aquí si se encuentra una incompatibilidad derivada de la naturaleza jurídica y del régimen orgánico de Gobierno del Distrito Federal que impide tomar a la norma y llanamente trasladarla al sistema tributario de la Ciudad de México, pues ésta solamente cuenta con demarcaciones territoriales a cargo de órganos político-administrativos que no tienen, como los Municipios, la posibilidad de administrar libremente su hacienda, ni ésta se forma con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, y menos aún obtienen contribuciones u otros ingresos que particularmente establezca a su favor la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

"Esta marcada diferencia entre ambos regímenes de organización política interior, permite arribar a la conclusión de que tratándose de los Municipios, sí encuentra explicación que prudentemente la Constitución Federal haya prohibido que las Legislaturas Estatales establecieran exenciones respecto de bienes inmuebles ubicados dentro del territorio de esas células básicas de organización política y administrativa del país, pues al gozar éstas de las prerrogativas que les permiten gobernarse a sí mismas a través de un Ayuntamiento de elección popular, cuyos recursos son ejercidos en forma directa, era necesario asegurar que no hubiera posibilidad legal de que algunos de los bienes inmuebles ubicados en su territorio se excluyeran de la recaudación que les generarían tan sólo por la voluntad del legislador local, distorsionándose el concepto de libre administración municipal que implica la no intromisión de otros órdenes de gobierno es su régimen tributario interior, entre otras muchas garantías interinstitucionales.

"De esta falta de coincidencia entre los sistemas interiores de gobierno de los Estados y del Distrito Federal se deriva la incompatibilidad de la segunda proposición del párrafo segundo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, que dispone que las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de las contribuciones locales sobre la propiedad inmobiliaria, ya que no habría motivo para que la Asamblea Legislativa observara esa prohibición si se toma en cuenta que, a diferencia de los Estados, ella no aprueba leyes particularmente para cada una de las demarcaciones territoriales en que se divide el Distrito Federal, ni los órganos político-administrativos a cuyo cargo se encomiendan dichas demarcaciones tienen las garantías interinstitucionales de que gozan los Municipios, de forma tal que al establecer leyes únicas y generales para todas ellas, no hay razón para proteger su hacienda, pues ésta constitucionalmente es inexistente.