VARIOS NÚMERO 670/2006-PL. MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN, ENTONCES PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL.

"...

"4.4. La fracción IV es de reformarse, atentos (sic) a las motivaciones expresadas en las iniciativas en estudio.

"En efecto, el segundo párrafo debe ser modificado en relación a la prohibición para exentar u otorgar subsidio respecto de las contribuciones municipales a las que dicho párrafo se refiere, para dejar el término amplio de ‘personas’ con lo cual se entiende que se trata de personas físicas o morales indistintamente, lo mismo que la denominación genérica ‘institución’, ya que nos referimos a ‘instituciones públicas o privadas’.

"Por tal razón, los bienes del dominio público de los tres órdenes del gobierno, que utilicen las entidades paraestatales o cualquier forma de concesión, contrato o autorización mediante los cuales particulares hagan uso de dichos bienes para actividades accesorias al objeto público.

"Lo anterior responde al hecho de que dichos bienes e instituciones o personas que los utilizan demandan los mismos servicios municipales que otros bienes que no tienen la calidad de bienes del dominio público y que sin embargo, sí tributan impuesto predial.

"Además del principio de equidad, se busca fortalecer el ámbito municipal en lo que se refiere a sus ingresos propios, por lo que a partir de la presente reforma, debe verificarse en contrapartida un esfuerzo recaudatorio municipal en donde la tasa y los valores que le sirvan de base sean justos, y no se concedan subsidios (como ya lo previene la Constitución en el párrafo que se reforma en su parte subsistente) y las tasas sean la pauta de los principios de proporcionalidad y equidad para los causantes. ..."

Lo que se buscó con esta reforma fue evitar que la Federación y sus organismos descentralizados tuvieran que pagar impuestos sobre la propiedad inmobiliaria por las grandes obras, presas, refinerías y puertos, entre otras, pero no dejar de pagar por el servicio público de agua potable.

Así, el hecho de que en las discusiones sostenidas en torno a las reformas al artículo 115 de la Constitución Federal en mil novecientos noventa y nueve respecto del tema de las exenciones a las contribuciones municipales, éstas se refieren al impuesto predial, supuesto en que la calidad de bien del dominio público sí es determinante para el surgimiento de la figura tributaria y, por el contrario, no se refiere a la exención de pago de contribuciones por la prestación de servicios públicos, por lo que es claro que respecto de éstos no puede entenderse la exención.

De lo anterior se sigue que la exención constitucional no se da en atención al sujeto, y tampoco se otorga en atención a la función u objeto público, salvo que se trate de las entidades paraestatales y de los particulares.

En este orden de ideas, la exención se otorga atendiendo a la calidad de bien de dominio público y, en este sentido, aunque la Federación sea el sujeto pasivo de la obligación tributaria y el bien inmueble esté afecto a un objeto público, no se puede hacer extensiva la exención, si no se trata de un bien de dominio público.

En este tenor, si la calidad de bien de dominio público es la que hace surgir la exención, entonces, dicho elemento objetivo deberá ser determinante para la configuración de la figura tributaria.

Con el objeto de advertir cuándo es determinante y cuándo no lo es, es conveniente hacer una comparación entre las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria (entre otras, impuesto predial) y las contribuciones derivadas de la prestación de servicios públicos.

Así tenemos que, en el caso del impuesto sobre bienes raíces, el aspecto objetivo del hecho imponible consiste en la propiedad o posesión de un bien inmueble, la cual resulta necesaria en este supuesto para el nacimiento de la obligación tributaria.

En cambio, en los derechos, el hecho imponible consiste en la recepción del servicio público de agua potable y, por tal motivo, la calidad de un bien inmueble, ya sea de dominio público o no, es indiferente para la configuración del tributo; lo anterior se explica a través del distinto papel que juega el bien de dominio público en cada tipo de contribución. En el primer caso, la propiedad o posesión de dicho bien inmueble es el elemento necesario de la figura tributaria que hace nacer la obligación, por lo que, si es de dominio público, impedirá que ésta nazca, ya que goza de la exención constitucional; en cambio, en el segundo caso, el bien inmueble no es parte de la figura tributaria, y en nada le afecta si tiene la calidad de bien de dominio público, por lo que nace la obligación tributaria y no opera la exención; por tanto, las exenciones sólo proceden si para el surgimiento de la figura tributaria es determinante un acto o un hecho jurídico relacionado con un bien inmueble de dominio público, como es la propiedad o posesión.

Sin que sea obstáculo a la conclusión arribada, el hecho de que sea un organismo descentralizado quien preste el servicio público que originalmente corresponde al Municipio, porque la norma constitucional de que se trata prohíbe exentar a los bienes del dominio público que requieran de tales servicios municipales.

Por todo lo anterior, es válido interpretar que las exenciones sólo operan respecto del inciso a) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, es decir, respecto de las contribuciones establecidas sobre la propiedad inmobiliaria, por ser éste el único caso en el que la calidad de bien de dominio público es determinante para el surgimiento de la obligación, pues sólo aquí un acto o un hecho jurídico relacionado con la propiedad inmobiliaria, influirá en el nacimiento de la obligación tributaria, impidiendo que ésta nazca, y haciendo procedente la exención.

Ahora, las consideraciones expuestas en cuanto a la amplitud que debe atribuirse a la exención contenida en el artículo 115, fracción IV, segundo párrafo (tercer enunciado), de la Constitución Federal, en el sentido de que no puede hacerse extensiva al pago de los derechos por la prestación del servicio público de agua potable, por el simple hecho de que el usuario de esos servicios ocupe un inmueble de dominio público, sea de la Federación, de un Estado o de un Municipio, habida cuenta que sólo opera respecto de contribuciones establecidas sobre la propiedad inmobiliaria, son plenamente aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en tanto resulta compatible con su naturaleza y régimen orgánico de gobierno, de acuerdo con el puente normativo previsto por el diverso artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), último párrafo, del citado Ordenamiento Fundamental.

De ahí que, aplicados al caso concreto los razonamientos anteriores, sea posible concluir que en el Distrito Federal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (quien detenta bienes inmuebles sujetos al dominio público de la Federación) no goza de la exención en el pago de derechos por el servicio público de agua potable, en donde si el hecho imponible consiste en la recepción del servicio, como se ha expuesto, éste queda fuera de la determinación estructural de la figura tributaria y, por tanto, la exención no comprende la recepción de dicho servicio público.

IV. Aspectos relacionados con los recursos públicos presupuestados a favor de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para el pago de los derechos generados por la prestación del servicio público de agua potable en el Distrito Federal.

Resulta conveniente destacar que, en cumplimiento a la normatividad existente en materia de presupuesto público, la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe prever y contar con los recursos económicos suficientes para cubrir los derechos generados por los servicios públicos que recibe por parte del Distrito Federal.

Para abundar sobre ese aspecto, en primer término, se estima necesario exponer un breve panorama sobre las cuestiones básicas que enmarcan la materia presupuestaria y, por tanto, relativas al presupuesto de egresos de la Federación.

Las bases conceptuales del "presupuesto público" se contemplan en el artículo 74, fracción IV, primer párrafo, de la Constitución Federal,(8) el cual establece que la Cámara de Diputados aprobará anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previa discusión sobre las contribuciones que deben decretarse para cubrirlo. Por su parte, el artículo 73, fracción VIII, del Ordenamiento Fundamental(9) prevé la situación de que los gastos superen a los ingresos y se produzca un déficit; en tal caso, la norma constitucional prevé que el Congreso de la Unión determinará las bases sobre las que el Ejecutivo Federal podrá celebrar empréstitos, con lo cual dicha situación deficitaria podrá cubrirse con deuda pública, debiendo destinarse a sufragar la inversión pública para incrementar los ingresos, salvo los casos en que se utilice con propósitos de regulación monetaria, en operaciones de conversión y con motivo de alguna emergencia declarada por el presidente de la República en términos del artículo 29 de la Constitución Federal.

Por ende, el término "presupuesto público" en el sentido amplio que lo contempla el Ordenamiento Fundamental, implica una unidad compuesta por ingresos, gastos y endeudamiento.

El marco legal en que se inscribe el presupuesto público involucra diversos ordenamientos como son la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley General de Deuda Pública, la Ley General de Educación y la Ley General de Desarrollo Social, entre otras; sin embargo, la que por su materia específica regula el presupuesto público es la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Ese último ordenamiento, en términos generales, desarrolla las bases constitucionales para la programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos, así como los principios y reglas a que deben sujetarse las funciones de ingreso y gasto del sector público, los requisitos que deben satisfacerse para su cumplimiento y lo que implica la normatividad a que se halla sujeta la elaboración, ejercicio y registro del presupuesto federal, las atribuciones y funciones de los responsables de la operación de la política fiscal (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Congreso de la Unión, particularmente la Cámara de Diputados, y sus órganos de apoyo técnico y asesoría), así como las reglas que deberán observar los ejecutores de gasto, los límites y alcances de la operación de las finanzas públicas, la autonomía presupuestaria, entre otros aspectos.

Adicionalmente, en torno a las facultades de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en materia de presupuesto público, existe un conjunto de documentos oficiales que regulan y establecen los criterios de distribución del gasto público, a partir de los cuales se elabora el propio documento del presupuesto de egresos de la Federación. Por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Ejecutivo Federal conforma anualmente el "paquete económico" respectivo, integrado en esencia por los siguientes instrumentos: Los criterios generales de política económica, la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación, el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación con el correspondiente proyecto de decreto y otros documentos relacionados con la política fiscal, tales como la miscelánea fiscal.

Una vez aprobada la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación por el Congreso de la Unión, así como el proyecto de decreto y el propio proyecto de presupuesto de egresos de la Federación por parte de la Cámara de Diputados, adquieren el grado de ley y decreto en vigor, así como de presupuesto de egresos de la Federación aprobado, respectivamente, para tener vigencia en el año correspondiente.

El presupuesto de egresos de la Federación que emite la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, es un instrumento jurídico a través del cual se norma el ejercicio del gasto público y el cumplimiento de diversas políticas financieras; por ende, no se trata de un simple listado o catálogo que asigna recursos, sino que consiste en un mandato normativo con reglas en materia de política financiera para el ejercicio del gasto que ordena a los ejecutores del gasto público. De este modo, el presupuesto se formula anualmente con base en programas que señalan objetivos y metas directamente relacionados con la planeación del desarrollo nacional.

El gasto público previsto conforme al presupuesto de egresos de la Federación, es la cantidad de recursos públicos que el Gobierno Federal decide erogar entre el primero de enero y el treinta y uno de diciembre de cada año para cumplir con sus funciones y ejercer sus atribuciones; por tanto, se distribuye entre las diferentes instituciones y organismos encargados de llevar a cabo esas tareas, las cuales se desarrollan, por lo general, con apego a los planes y programas gubernamentales correspondientes con determinadas políticas públicas; de esta manera, el ejercicio del gasto público cierra el circuito de ingresos-gasto que el Estado debe realizar.