SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0018/2005

    SENTENCIA CONSTITUCIONAL   0018/2005

   Sucre,  8 de marzo  de 2005

Expediente:                2004-10408-21-RII

Distrito:              La Paz

Magistrado Relator:    Dr. Artemio Arias Romano

En el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad promovido por Roberto Moscoso Valderrama, Alcalde Municipal de La Paz, a instancia de Adalid Rivera Antezana, demandando la inconstitucionalidad de la parte in fine del art. 141 de la Ley de Municipalidades (LM), relativo a la frase: “Si vencido dicho plazo no se dictara resolución, ésta se la tendrá por denegada, pudiendo el interesado acudir a la vía judicial” por ser presuntamente contraria al art. 7 inc. h)  de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES DE RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Relación sintética del recurso

Mediante escrito de fs. 11 y 12 de 25 de octubre de 2004, Adalid Rivera Antezana solicita que se promueva el recurso con los siguientes fundamentos:

El derecho de formular peticiones consiste en que toda autoridad tiene un plazo oportuno o razonable en sentido positivo o negativo para responder en tiempo y en forma motivada conforme con lo establecido en la jurisprudencia constitucional cuando indica que se tendrá por vulnerado este derecho cuando no exista una respuesta a una petición en la que no concurran los elementos señalados precedentemente (SSCC 189/2001-R y 0692/2003-R, entre otras).

La frase de la disposición legal cuya inconstitucionalidad se pide, tiene incidencia absoluta con el resultado del trámite administrativo por él iniciado, puesto que dentro del recurso jerárquico planteado se hizo referencia a que el silencio negativo en la administración pública, para resolver un pedido dentro del plazo que la ley exige, no debe entenderse como denegatoria del recurso sino como una decisión positiva para el administrado conforme a la Ley especial que regula el procedimiento administrativo.

Por eso, el texto que se impugna, es contrario a la interpretación teleológica del derecho a la petición que apuesta a que la norma logre una finalidad justa en su aplicación social, por cuanto considerar negado un recurso jerárquico por el incumplimiento de la administración para resolver dentro del plazo legal, vulnera el derecho a la petición, al no existir, además, una decisión de fondo que explique con pertinencia y en forma motivada las razones que hacen inadmisible atender positiva o negativamente en sede administrativa los argumentos del recurso.

I.1.2. Trámite procesal del incidente y Resolución de la autoridad administrativa

Mediante Resolución Municipal 403/2004 de 15 de noviembre, el Alcalde de La Paz rechaza la solicitud de promover el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad por ser manifiestamente infundado, basándose en los siguientes argumentos: 1) en el marco de la garantía constitucional consagrada en el art. 7 inc. h) de la CPE, inherente al derecho de petición, la Ley de Municipalidades ha previsto los recursos administrativos a través de los cuales los administrados pueden objetar los actos constitutivos del proceso administrativo con la interposición de los recursos previstos en la citada Ley, y el administrado ha hecho uso de los recursos de revocatoria y jerárquico dentro del proceso técnico administrativo sustanciado en su contra; 2) el art. 143 de la LM prevé que el administrado, de vencerse el término previsto para pronunciar la resolución del recurso jerárquico interpuesto, teniéndoselo por denegado, podrá ocurrir a la vía correspondiente; 3) la frase: “Si vencido dicho plazo no se dictara resolución, ésta se la tendrá por denegada, pudiendo el interesado acudir a la vía judicial” del texto del art. 141 de la LM, no altera, ni se contrapone a los derechos definidos por la Constitución, ni por las leyes que lo rigen; 4) el recurso interpuesto por el administrado ha sido concedido para ante el Ejecutivo municipal, encontrándose para su radicatoria, con cuya notificación se computará el plazo para la emisión de la respectiva resolución, siendo que la vía administrativa aún no ha quedado agotada, y más aún, la denegatoria por silencio administrativo determinada por la Ley, en el presente caso no ha sucedido.

I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

En revisión de la Resolución Municipal 403/2004 de 15 de noviembre que rechaza promover el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, la Comisión de Admisión por AC 646/2004-CA, de 30 de noviembre de fs. 164 a 166 dispone revocarla, y admitir el recurso, por cuanto ésta ha verificado que la solicitud impetrada cumple con los requisitos de admisión y las condiciones de procedencia establecidos por las normas previstas en la Ley del Tribunal Constitucional, porque, además, la norma impugnada será aplicada en la resolución del recurso jerárquico, teniendo en cuenta que en la resolución remitida en consulta, concedido el recurso jerárquico, el mismo se encuentra para su radicatoria y la denegatoria por silencio administrativo no ha sucedido; en consecuencia, constituye una norma de la que dependerá el pronunciamiento del referido recurso jerárquico o la denegatoria por silencio administrativo.

 

Por Acuerdo Jurisdiccional 009/2005, de 17 de enero (fs. 172 a 173), el Pleno del Tribunal Constitucional amplió el plazo procesal en la mitad de término, al amparo del art. 2 de la Ley 1979 de 24 de mayo de 1999, hasta  el 9 de febrero de 2005.

Por AC 026/2005-CA, de 18 de enero (176 a 177), a fin de regularizar procedimiento, se dispuso poner el presente recurso en conocimiento del Presidente del Congreso Nacional, Hormando Vaca Diez Vaca Diez como personero del Órgano que generó la Ley de Municipalidades a efecto de que se apersone y formule alegatos en el plazo de quince días, disponiéndose para el efecto la suspensión del plazo establecido por el art. 64.II de la Ley del Tribunal (LTC), hasta la formulación de alegatos o el cumplimiento del plazo para hacerlo.

Asimismo por 054/2005-CA, de 2 de febrero (fs. 189 a 190), se solicitó documentación complementaria al Presidente del Congreso Nacional, manteniéndose la suspensión del plazo para emitir Resolución; documentación que no pudo ser remitida al informarse que es inexistente, por lo cual mediante decreto de 2 de marzo de 2005, se reanudó el término para emitir la presente Sentencia, la que es pronunciada dentro del plazo de ley.

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Hormando Vaca Diez Vaca Diez, Presidente del Congreso Nacional, en el escrito de 23 de febrero de 2004 (fs. 207 a 209) expresa: 1) el recurrente afirma que el derecho de petición se ve vulnerado mientras no exista una decisión de la administración sobre el fondo de lo solicitado, sin embargo la ley debe ofrecer a las personas los mecanismos idóneos para que pese al incumplimiento del deber de las autoridades se pueda obtener respuesta positiva o negativa a lo solicitado; 2) la consecuencia positiva o negativa del silencio depende del sentido que el legislador le hubiera dado dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales, siendo que en el caso del art. 141 de la LM el silencio administrativo tiene efecto negativo, lo cual no se opone a la Constitución, en cuanto no anula ni disminuye el núcleo esencial del derecho de petición y da lugar a los recursos y acciones pertinentes, lo que lejos de perjudicar al peticionario busca hacer efectivo su derecho a obtener pronta contestación respecto de sus solicitudes, procurando que mediante una definición hecha por la propia ley, a la falta de respuesta administrativa, sepa con certeza si sus pretensiones han sido concedidas o negadas, para que pueda obrar de conformidad en defensa de sus intereses; 3) el legislador ha previsto en resguardo de los derechos de los peticionarios un límite de tiempo, el cual permite, si el silencio es negativo, acudir a los tribunales en su defensa. Finaliza solicitando se declare la constitucionalidad del art. 141 de la LM.

II. CONCLUSIONES

II.1.  El 14 de mayo de 2004, el Sub Alcalde del Distrito 5, Zona Sur del Gobierno Municipal de La Paz, mediante RA 72/2004, de 14 de mayo dispone la demolición de las construcciones realizadas por Julio Gonzalo Patiño Zuazo en propiedad municipal, ubicada en la calle 25 de Calacoto, colindante con la urbanización Los Pinos (fs. 130 a 132); contra la cual, Adalid Rivera Antezana por escrito de 25 de mayo de 2004, interpone recurso de revocatoria (fs. 122 y 123).

II.2.  El 26 de mayo de “2003” (2004) el Sub Alcalde a.i., mediante RA 85/2004, confirma la Resolución impugnada y rechaza el recurso de revocatoria interpuesto (fs. 114 a 118). Por escrito de 16 de junio de 2004, Adalid Rivera interpone recurso jerárquico contra la citada Resolución (fs. 108 y vta.).  Admitido  el  recurso  por  Auto de 18 de junio y dispuesta la remisión de obrados a conocimiento de la autoridad jerárquica superior (fs. 107) el 21 de julio de 2004, el Alcalde de la Paz anula obrados por Resolución 269/2004 y dispone que el Sub Alcalde emita nueva Resolución (fs. 94 y 95).

II.3.  El 23 de agosto de 2004, el Sub Alcalde del Distrito 5, mediante RA 142/2004 dispone la demolición de las construcciones realizadas en la calle 25 de Calacoto colindante con la urbanización Los Pinos, y que se haga conocer la Resolución pronunciada a Julio Gonzalo Patiño Zuazo y a Adalid Rivera Antezana (fs. 88 a 90), quien por escrito de 15 de septiembre de 2004, interpone recurso de revocatoria contra esa Resolución (fs. 51 a 53).

II.4.  El Sub Alcalde del Distrito 5 a.i., mediante RA 206/2004 de 29 de septiembre de “2003” confirma la Resolución y rechaza el recurso de revocatoria interpuesto (fs. 47 a 49). Por escrito de 30 de septiembre de 2004, Adalid Rivera Antezana interpone recurso jerárquico, petición que se reitera sea tramitada por escrito de 15 de octubre (fs. 23 y vta.) Por Auto de 19 de octubre se admite el recurso y se ordena la remisión de obrados ante el superior en grado (fs. 15).

II.5.  Adalid Rivera Antezana por escrito de 25 de octubre de 2004 solicita se promueva recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad (fs. 11 y 12) y reitera el 10 de noviembre (fs. 9) que se lo sustancie, siendo rechazado mediante Resolución Municipal 403/2004, de 15 de noviembre (fs. 6 a 8), Resolución que fue revocada por AC 646/2004-CA  (fs. 164 a 166).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

III.1. En el caso que se examina, dentro del trámite administrativo municipal en el que el administrado interpuso un recurso jerárquico, y ante la eventualidad de que la autoridad respectiva no emita resolución dentro del plazo que establece la ley, el solicitante plantea que el silencio administrativo que podría operarse en su causa, no debe entenderse como una denegatoria del recurso, sino como una decisión positiva de acuerdo con lo regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo, por cuanto, además, basado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional -con referencia al derecho de petición- el texto impugnado sería contrario a la interpretación teleológica de este derecho, y lo vulnera, al no existir una decisión de fondo que la explique en forma motivada. En ese contexto, el administrado denuncia la inconstitucionalidad de la parte in fine del art. 141 de la LM por ser presuntamente contraria al sentido del art. 7 inc. h) de la CPE.

III.2. El recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, tiene por finalidad que este Tribunal verifique la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada con los principios, valores y normas de la Constitución, recurso que conforme a lo establecido por el art. 59 de la LTC procede también en los procesos administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos.

 .

En ese orden, el art. 141 de la LM que es impugnado establece:

“El Recurso Jerárquico se interpondrá ante la autoridad administrativa que resolvió el Recurso de Revocatoria, dentro del plazo de los (5) cinco días hábiles siguientes a su notificación. El Recurso deberá elevarse, en el plazo de tres (3) días hábiles de haber sido interpuesto ante la autoridad jerárquica superior, la misma que tendrá un plazo de quince (15) días hábiles para su resolución confirmatoria o revocatoria. Si vencido dicho plazo no se dictara resolución, ésta se la tendrá por denegada, pudiendo el interesado acudir a la vía judicial”. (Las negrillas son nuestras y corresponde a la parte del texto que se impugna de inconstitucional).

III.3. A los efectos de compulsar la presente problemática, cabe señalar que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional con relación al derecho de petición consagrado por el art. 7 inc. h) de la CPE, en las SSCC 189/2001-R, 1148/2002-R y 1477/2004- R, entre otras, ha establecido que:

         ”debe  entenderse el mismo como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa”.

En ese mismo sentido,  la SC 692/2003-R, de 22 de mayo determina que se tendrá por lesionado el derecho de petición cuando “la autoridad no la responde en un tiempo razonable ya sea en sentido positivo o negativo, vale decir, que en los casos en que no hubiese una respuesta oportuna y motivada se tiene el derecho como lesionado pero no cuando existe la respuesta negativa, pues el derecho no exige la concesión de lo solicitado”; razonamiento que sigue la línea jurisprudencial trazada por este Tribunal que establece que el núcleo esencial de este derecho “comprende la respuesta pronta y oportuna, resolviendo en lo posible la petición en sí misma, es decir resolviendo el asunto objeto de la petición" (SSCC 218/2001-R y 1494/2004-R, entre otras).

III.4. A esta altura del análisis, no se puede omitir la mención de que el silencio administrativo como instituto del derecho administrativo tiene como presupuesto básico para dar cabida a su concepción, el establecimiento de un plazo para que la Administración resuelva la petición o recurso planteado, y es la consecuencia prevista por el ordenamiento jurídico legal administrativo cuando transcurrido ese plazo, el administrado o interesado podrá entender por aceptada o negada su solicitud. Para su análisis, cabe citar una parte de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina que en una acción de nulidad dentro del proceso AN-97, de 9 de marzo de 1998, con relación al acto administrativo y el silencio administrativo, señaló:

 

La esencia del acto es su efecto jurídico, es decir la expresión de la autoridad, que crea, extingue o modifica una situación jurídica o establece deberes con respecto al administrado. Para que ese efecto jurídico se produzca es obligatorio que la administración se pronuncie sobre la cuestión planteada para su resolución. El silencio de la administración puede interpretarse, según las legislaciones de cada País Miembro, como un silencio negativo o positivo. El primero en el entendido de que la administración al guardar silencio sobre el reclamo Administrativo, deja expedita la vía contenciosa administrativa para que el administrado plantee su acción. El silencio positivo, significa que transcurrido el plazo legal para que la administración se pronuncie, al no hacerlo, está aceptando la petición formulada.

El silencio administrativo, según la doctrina, es tan sólo una 'conducta inexpresiva de la administración, inapta por lo tanto para ser considerada como una manifestación de voluntad en un determinado Estado' (Gordillo, Obra citada, tomo 3, pág. X-19). Para que el silencio negativo o positivo pueda considerarse como acto administrativo, debe estar expresamente dispuesto por el orden jurídico”.

III.5. El silencio administrativo, en consecuencia, es una presunción legal que le asigna un efecto positivo o negativo a la inactividad de la administración que no se pronuncia oportunamente con referencia a una petición del administrado, cuya finalidad se afinca en el interés de proteger al administrado contra la morosidad administrativa cuando requiere de un pronunciamiento expreso de la administración, de tal suerte que el legislador -debe entenderse así- privilegió el interés público, específicamente del administrado, al poner límite a la dilación del pronunciamiento de una resolución, y a cuya consecuencia, éste, o bien puede consentir con sus efectos siéndole favorable o no, o por el contrario, quedará habilitado para impugnar la determinación en pie.

En otro orden, en el ámbito de la jurisprudencia comparada, cabe mencionar un precedente inserto en la Sentencia C-304/99 pronunciada por la Corte Constitucional de Colombia, que señala lo siguiente:

 “(…) sin perjuicio de lo que deba seguirse en lo que al derecho fundamental alude, el legislador tenía que ofrecer a las personas los mecanismos idóneos para que, pese al incumplimiento del deber de las autoridades, pudieran encontrar respuesta positiva o negativa en torno a lo pedido. Y, por supuesto, bien podía la Ley, sin violentar la Constitución, señalar efectos jurídicamente valiosos al silencio administrativo, en relación con el contenido de lo que el peticionario pretendió al formular la petición. Por eso la consecuencia positiva o negativa del silencio depende de la libre evaluación del legislador, dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales. Que haya acudido a instituir  la figura del `acto presunto´, negativo en unos casos para dar lugar a los recursos y acciones pertinentes, y positivos en otros, para fundar directamente la certeza del peticionario acerca de aquello que reclamaba, no se opone a la Carta política, en cuanto ni anula ni disminuye el núcleo esencial del derecho de petición”.

III.6. Como es bien sabido, y conforme al desarrollo jurisprudencial y doctrinal referido ut supra, al derecho de petición le es inherente una resolución pronta y oportuna que absuelva la solicitud, reclamo o queja presentada ante el funcionario o la autoridad, positiva o negativamente. En ese sentido, la interposición de los recursos de impugnación administrativa, en contra de resoluciones emitidas por una autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal, sea por la vía de un recurso de revocatoria o recurso jerárquico, previstos por los arts. 140 y 141 de la LM, constituyen para el ciudadano el ejercicio de su derecho de petición, lo que entonces para la administración municipal presupone el deber de resolverlos dentro de los términos establecidos; empero, cuando ello no ocurre, el art. 141 de la indicada Ley, referido al recurso jerárquico, en su parte in fine, cuya constitucionalidad se cuestiona, prevé que se opera el silencio administrativo, al que el legislador le ha atribuido efectos negativos, sin que por ello se haya apartado de los principios, valores y normas de la Constitución, por cuanto el indicado precepto no es contrario al derecho de petición reconocido por el art. 7 inc. h) de la CPE, puesto que no lo anula ni disminuye, ya que como se vio, el núcleo esencial de este derecho, cual es la respuesta rápida y oportuna, no se ve mayormente afectado, ya que ante la falta de pronunciamiento por parte de la administración municipal dentro del término establecido, está previsto que de inmediato se opere la presunción de la denegación del recurso, salvando así la omisión y asumiendo una respuesta negativa al recurso planteado, con lo que el derecho de petición ha quedado satisfecho por voluntad legal, aunque en un sentido negativo.

         Corresponde señalar además que dicha situación (efecto negativo del silencio administrativo) se traduce en un beneficio para el propio interesado, en cuanto le habilita para acceder a la vía judicial y evita dejarlo en indefensión, ya que no debe esperar se dicte la resolución administrativa, haciendo así efectivo su derecho a la tutela judicial efectiva, siendo inadmisible la pretensión del incidentista en el sentido de que dicha negativa sea entendida como una decisión positiva para el administrado, pues ello significaría dar curso a pretensiones inclusive descabelladas por la sola inacción de la administración, ya que el silencio positivo constituye un verdadero acto administrativo que confiere derechos, lo cual ocasionaría un estado de inconstitucionalidad mayor al que se pretende evitar, al afectarse fundamentalmente a la seguridad jurídica, por ello, para que se opere el silencio administrativo positivo, es necesaria una disposición legal expresa.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.1ª de la CPE y 7 inc. 2), 59 y siguientes Ley del Tribunal Constitucional, resuelve declarar INFUNDADO el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad planteado. 

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

 Dr. Willman Ruperto Durán Ribera PRESIDENTE

 Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas DECANA   

 Dr. José Antonio Rivera Santivañez MAGISTRADO

  Dra. Martha Rojas Álvarez MAGISTRADA

Dr. Artemio Arias RomanoMAGISTRADO