SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1001/2006-R
Fecha: 09-Oct-2006
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1001/2006-R
Sucre, 9 de octubre de 2006
Expediente: 2005-12989-26-RAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Martha Rojas Álvarez
En revisión, la Resolución 41/05-SSA-I, de 30 de noviembre de 2005, cursante de fs. 102 a 103 vta., pronunciada por la Sala Social Administrativa Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Mario Jemio Málaga contra Lenny Tatiana Valdivia Bautista, Jueza Sumariante de la Aduana Nacional y Reynaldo Irigoyen Castro, Superintendente General a.i., de la Superintendencia del Servicio Civil, alegando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, de los principios de legalidad y tipicidad y de la garantía del debido proceso, previstos en los arts. 7 incs. a) y d) y 16.IV de la Constitución Política del Estado (CPE).
Señala que los recurridos al dictar las indicadas resoluciones han actuado con total arbitrio y con exceso de autoridad, debido a que llenaron los vacíos legales de la norma en cuanto a la sanción correspondiente, ya que la normativa en que se sustenta su destitución, concretamente el art. 9 inc. c) del EFP, establece la prohibición de utilizar bienes inmuebles, muebles o recursos públicos o de otra naturaleza, pero no determina ninguna sanción. Del mismo modo el art. 148 inc. c) del Reglamento tampoco impone ninguna sanción, por lo que existe un vacío legal que no puede ser llenado por “nadie”, sino sólo por la ley. De igual forma, ninguna de las disposiciones del art. 4 incs. a) y d) de las NBSABS sanciona al servidor público con la destitución en su cargo. En su situación, los argumentos son insuficientes para su destitución, debido a que la sanción de destitución no está prevista en las normas que habría infringido; sin embargo, las autoridades recurridas se atribuyeron la facultad de indicar que “el art. 29 de la Ley 1178 no determina de forma directa cuál es la sanción concreta aplicable a una determinada contravención. En todo caso, la elección de la sanción adecuada corresponde a la autoridad legal competente que conoce del sumario administrativo”; desconociendo que el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) establece de manera general que las sanciones van desde una multa, una suspensión de funciones hasta un máximo de 30 días y finalmente una destitución, que deben ser apreciados según la gravedad de la falta o contravención. Disposición que fue mal interpretada por los recurridos; por lo mismo, de acuerdo al Reglamento de Personal de la Aduana, le correspondería una amonestación, conforme prescribe el art. 177.I inc. e) del citado Reglamento que textualmente dice “e) por utilización de los bienes y equipos con fines ajenos al trabajo encomendado”, pero la Jueza recurrida no observó esa normativa imponiendo su propio criterio.
Finaliza señalando, que de acuerdo con el principio de legalidad y tipicidad cualquier delito, falta o contravención debe estar definido en una norma legal, asimismo, la sanción que debe aplicarse a cada tipo de infracción, debe estar prevista en la norma, lo que no ha ocurrido en su caso. En materia penal como administrativa sólo se imponen las penas o sanciones si éstas están establecidas expresamente en las leyes y disposiciones reglamentarias vigentes; en cuya virtud, la Ley de Administración y Control Gubernamentales es una ley marco, no tipifica las conductas, contravenciones y sanciones, por ello la gravedad del hecho debe estar determinada en la norma y nunca a criterio de ninguna autoridad, evidenciándose que la jueza recurrida llenó indebidamente el vacío de la ley. Al respecto el Tribunal Constitucional ha establecido en la SC “34/01” que los delitos y las sanciones deben estar determinados por una ley previa; por eso el art. 16.IV de la CPE que consagra el debido proceso establece que la condena penal debe fundarse en una ley anterior al proceso, de ahí que entre los presupuestos del debido proceso ésta precisamente la fundamentación y cita de la normativa que establece la sanción en la que se ampara la decisión, por lo que al carecer las resoluciones impugnadas de esa debida fundamentación se vulneró el debido proceso y por ende la seguridad jurídica, al constatarse que las Resoluciones pronunciadas por ellas obedecen al capricho y arbitrariedad en la que incurrieron los recurridos.
I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
El Superintendente del Servicio Civil, en el informe que cursa de fs. 96 a 97 vta. y en la audiencia, complementó el informe proporcionado por la Sumariante en los siguientes términos: i) el único acto administrativo sujeto de impugnación judicial está constituido por la RA SSC/IRJ 085/2005, que con carácter definitivo, resolvió la controversia planteada por Mario Jemio Málaga y de ningún modo son impugnables en sede judicial las decisiones adoptadas por la autoridad sumariante, toda vez que éstas ya fueron objeto de revisión por autoridad legal competente a través de los recursos de revocatoria y jerárquico; ii) el Tribunal Constitucional en la SC 0502/2004-R, de 7 de abril, ha establecido el carácter subsidiario del recurso y si bien en la SC 0355/2005-R, de 12 de abril determinó que la instancia administrativa concluye con la resolución del recurso jerárquico, mientras que el proceso contencioso administrativo, es una vía judicial, no administrativa, diferente a la primera, no siendo necesario agotar ésta para recién interponer el amparo constitucional, puesto que si se constata la infracción de derechos fundamentales una vez concluida la vía administrativa, se abre la tutela del amparo; sin embargo, para que el recurso de amparo sea procedente, necesariamente debe constatarse la infracción de los derechos fundamentales del recurrente únicamente en la emisión de la RA SSC/IRJ/85/2005, lo que no acontece ya que la Superintendencia veló por la aplicación de la garantía del debido proceso; iii) la facultad para que una autoridad sumariante establezca en base a la valoración de la prueba y la sana crítica la aplicación de uno de los tres tipos de sanciones establecidas por el art. 29 de la LACG, se encuentra definida en el art. 21 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública y que esa determinación debe producirse en el marco de un modelo de responsabilización abierto, que supone en el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamentales y del señalado Reglamento, que cualquier contravención, por acción u omisión al ordenamiento jurídico general o específico, es susceptible de ser sancionada por la autoridad legal competente luego de una adecuada valoración de la prueba; iv) el recurrente gozaba de la condición de funcionario de carrera, sujeto a las disposiciones del Estatuto del Funcionario Público, por ello tenía derecho a la estabilidad laboral basada en el mérito y en su desempeño, según prevé el inc. a) del art. 7.II inc. a) del EFP, es decir, su derecho al trabajo, estaba condicionado al mérito con el que se ejerce la función pública, a la responsabilidad, al eficaz y eficiente desempeño en servicio del interés colectivo; en efecto, el interés individual del servidor, cual es el derecho al trabajo, por mandato imperativo de las indicadas disposiciones se encuentra sometido al interés colectivo. Finalizó solicitando la improcedencia del amparo.
I.2.3. Resolución
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
A solicitud del Magistrado Relator por requerir de mayor análisis y amplio estudio, de conformidad a lo establecido en el art. 2 de la Ley 1979, de 24 de mayo de 1999, mediante Acuerdo Jurisdiccional 127/2006, de 12 de septiembre, (fs. 104) se amplió el plazo procesal en la mitad del término principal, siendo la fecha de nuevo vencimiento el 10 de octubre de 2006, por lo que la presente sentencia es pronunciada dentro del plazo legalmente establecido.
II. CONCLUSIONES
II.1. A raíz del informe ETIPC 198/2005, de 9 de junio, emitido por el Responsable de Diligencias Preliminares de la Oficina de Ética de la Aduana Nacional (fs. 61-66 Anexo), el 24 de junio de 2005, mediante Auto Administrativo AN-GEGPC-SM 188/2005, se dispuso el inicio de proceso administrativo contra Mario Jemio Málaga, Técnico Administrativo I dependiente de la Unidad Administrativa de la Gerencia Regional de la Aduana La Paz -ahora recurrente-, presuntamente por apropiación indebida de fondos fiscales de caja chica en la suma de Bs7658,80.-, asignados durante las gestiones 2003-2004 y por no haber proporcionado información oportuna, fidedigna, confiable y verificable respecto al adecuado manejo y disposición de los recursos económicos que le fueron confiados (fs. 62-63).
II.2. La autoridad sumariante de la Aduana, correcurrida, pronunció el 19 de julio de 2005 la RA AN-GEGPC-SM 39/2005, mediante la cual responsabilizó administrativamente al recurrente, imponiéndole la sanción de destitución de su cargo por haber incurrido en la prohibición prevista en el art. 9 inc. c) del EFP, concordante con el art. 148 inc. c) del Reglamento de Personal de la Aduana Nacional y por contravenir a los principios de transparencia, publicidad y licitud, previstos en el art. 4 incs. a) y d) de las NBSABS y por haber infringido el Manual de Procedimientos para el manejo de caja chica de la Aduana Nacional, al haberse apropiado indebidamente de la suma de Bs7658, 80.-, fondos fiscales de caja chica que le fueron asignados durante las gestiones 2003-2004 y por no haber proporcionado información oportuna, fidedigna, confiable y verificable respecto al adecuado manejo y disposición de dichos recursos económicos, utilizándolos en fines distintos a la actividad funcionaria. Asimismo, ordenó la remisión de antecedentes para que la Unidad de auditoría interna realice la evaluación del daño económico al Estado a efectos de la determinación de la responsabilidad civil (fs. 1-5).
II.3. Contra esa determinación el recurrente, utilizando los mismos argumentos expuestos en este amparo, interpuso el 29 de julio de 2005 recurso de revocatoria (fs. 64-65), el que fue resuelto mediante RA AN-GEGPC-SM 47/2005, de 10 de agosto, confirmando la RA, bajo el argumento de que si bien el art. 29 de la LACG establece que la autoridad competente aplicará según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta un 20% de la remuneración mensual; suspensión de funciones hasta un máximo de 30 días y destitución; en consecuencia, la citada disposición legal establece la necesaria relación entre la gravedad de la falta o contravención y la sanción a imponerse; empero, no determina de forma directa cuál es la sanción concreta aplicable a una determinada contravención. En todo caso, la elección de la sanción adecuada corresponde a la autoridad legal competente que conoce del sumario administrativo, en uso de la facultad que tiene jurídicamente atribuida en el art. 29 de la LACG y el art. 21 inc. f) del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, DS 23318-A y su DS 26237 modificatorio, cuya valoración respecto de la graduación de la falta o contravención, está en base a la valoración de las pruebas de cargo y de descargo. Finalmente, en virtud del art. 182 del Reglamento de Personal de la Aduana, que prevé la destitución por proceso interno conforme a normas de la Ley de Administración y Control Gubernamentales y el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública aprobado por DDSS 23318-A y 26237, modificatorio, no existe vacío alguno en las disposiciones reglamentarias (fs. 6-10).
II.4. Por memorial de 17 de agosto de 2005, el recurrente formuló recurso jerárquico (fs. 111-112 Anexo), dictando el Superintendente del Servicio Civil, el 4 de octubre de 2005 la RA SSC/IRJ/085/2005, mediante el cual confirmó las Resoluciones 39/2005 y 47/2005, pronunciadas por la Sumariante, que impusieron la sanción de destitución del recurrente ( fs. 11-17). En cumplimiento de esas Resoluciones, por memorando de 11 de octubre de 2005, el Gerente Regional de la Aduana La Paz dispuso su destitución (fs. 61).
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente alega la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, de los principios de legalidad y tipicidad y de la garantía del debido proceso, denunciando que dentro del proceso administrativo interno iniciado en su contra, las autoridades recurridas con exceso de autoridad, dispusieron su destitución como sanción, cuando los arts. 9 inc. c) del EFP, art. 148 inc. c) del Reglamento de Personal de la Aduana y 4 incs. a) y d) de las NBSABS y el Manual de Procedimientos para el Manejo de Caja Chica, normativa que habría infringido y por la cual se le siguió el proceso no establecen ninguna sanción, aplicando indebidamente el art. 29 de la LACG, norma de carácter general que no tipifica las conductas, contravenciones y sanciones, con lo que se demuestra que los recurridos al dictar sus resoluciones llenaron indebidamente los vacíos de la norma, no obstante que toda sanción debe estar previamente establecida por la ley y no al arbitrio y discrecionalidad del juzgador. En consecuencia, en revisión, corresponde determinar si los actos denunciados merecen la protección que brinda este recurso constitucional.
III.1. Naturaleza de la Ley de Administración y Control Gubernamentales
Teniendo en cuenta que la sanción impuesta al recurrente, se basó en lo previsto por el art. 29 de la LACG, y que a juicio del recurrente resulta indebida, por las razones que en forma posterior se analizarán, corresponde recordar con carácter previo, que la Ley de Administración y Control Gubernamentales es una Ley marco, cuyo art. 2 establece los sistemas de administración y de control que regulan en las entidades del sector público, figurando entre ellos el de Administración de Personal. Esta Ley fue reglamentada por el Poder Ejecutivo a través de las Normas Básicas referidas al Sistema de Administración de Personal (NBSAP), aprobadas mediante DS 26115, de 16 de marzo de 2001 para su aplicación en todas las entidades del sector público. El art. 6 inc. i) de estas Normas Básicas, señala las obligaciones y atribuciones de aquellas entidades públicas sometidas a su control, y el inc. i) determina claramente “Elaborar y actualizar el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal de su entidad (…)”; esta exigencia tiene por finalidad permitir que las mencionadas Normas Básicas queden a su vez debidamente reglamentadas por cada entidad pública sometida al control gubernamental, evitando que se presenten vacíos o imprevisiones normativas. Es en la respectiva Norma Específica en la que se deben desarrollar los diversos subsistemas y procesos que componen el SAP, entre ellos las causales de retiro, como la destitución del cargo, que de conformidad al art. 32 inc. f) de las NBSAP, se presenta “(…) como resultado de un proceso disciplinario por responsabilidad por la función pública, proceso administrativo o proceso judicial con sentencia condenatoria ejecutoriada”.
Consiguientemente, queda claro que es obligación de cada entidad pública redactar su propia Norma Específica del Sistema de Administración de Personal en el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamentales, así como de la NBSAP, y en lo referente a procesos disciplinarios, corresponde proceder a una reglamentación no sólo de las infracciones, faltas o prohibiciones según su gravedad, sino también de las sanciones correspondientes a las mismas, evitando que este extremo quede librado al criterio del sumariante, toda vez que de conformidad con el principio de legalidad no sólo es exigible la definición de los ilícitos (infracciones, prohibiciones) y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas.
III.2. Análisis de la problemática planteada
En el caso que se analiza, consta que el 24 de junio de 2005, se dictó el Auto Inicial de Proceso interno contra el hoy recurrente por haber incurrido “en la prohibición prevista en el art. 9 inc. c) del EFP, concordante con el art. 148 inc. c) del Reglamento de Personal de la Aduana Nacional y contravenido a los principios previstos en el art. 4 incs. a) y d) de las NBSABS, así como del Manual de Procedimientos para el manejo de caja chica de la Aduana Nacional, y a través de la Resolución AN-GEGPC-SM 39/2005, de 19 de julio, la Sumariante de la Aduana Nacional estableció responsabilidad administrativa contra el hoy recurrente, imponiéndole la sanción de destitución por haber incurrido en contravención calificada como muy grave al haberse apropiado indebidamente de la suma de Bs7658,80.-.
En la parte considerativa de esa Resolución, la autoridad sumariante indica lo siguiente: “Respecto a la aplicación de las sanciones, la citada disposición legal -art. 29 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales- señala que la autoridad competente aplicará según la gravedad de la falta, las sanciones de multa hasta un veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días, o destitución”, y concluye afirmando que “Por lo expuesto, existen suficientes elementos probatorios que hacen concluir que el sumariado Mario Jemio Málaga, Técnico Administrativo I de la Gerencia Regional de Aduana La Paz, incurrió en contravención calificada como muy grave, al haberse apropiado indebidamente de la suma de Bs. 7.658,80 …”. Resolución que fue confirmada por la SSC/IRJ/085/2005, de 4 de octubre, pronunciada por el Superintendente recurrido.
Por consiguiente, la determinación de calificar como muy grave la infracción atribuida al hoy recurrente y aplicar la sanción de destitución del cargo, fue asumida por la autoridad correcurrida sobre la base del precepto contenido en el art. 29 de la LACG, que señala lo siguiente: “La responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoría si la hubiere. La autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de multa hasta un veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días; o destitución” (las negrillas son nuestras).
En la problemática planteada el recurrente impugna el que las autoridades recurridas hubiesen aplicado al momento de imponerle la sanción de destitución lo previsto por el art. 29 de la LACG, y que a juicio suyo resulta ilegal, con el argumento de que dicha normativa establece de manera general que las sanciones van desde una multa, una suspensión de funciones hasta un máximo de 30 días y finalmente una destitución, que deben ser apreciados según la gravedad de la falta o contravención. Disposición que -a su criterio- fue mal interpretada por los recurridos porque no tipifica las conductas, contravenciones y sanciones, resultando que los recurridos al aplicar dicha disposición legal llenaron indebidamente los vacíos de la norma y disposiciones con las cuales fue procesado en cuanto a la determinación de la sanción correspondiente, no obstante que toda sanción debe estar previamente establecida por la ley y no al arbitrio y discrecionalidad del juzgador, actuación en la que incurrieron los demandados al dictar las resoluciones ahora impugnadas, ya que la normativa en que se sustenta su destitución, no determina ninguna sanción concretamente el art. 9 inc. c) del EFP, establece la prohibición de utilizar bienes inmuebles, muebles o recursos públicos o de otra naturaleza, pero no determina ninguna sanción. Del mismo modo, señala que el art. 148 inc. c) del Reglamento de Personal de la Aduana Nacional tampoco impone ninguna sanción, por lo que existe un vacío legal que no puede ser llenado por nadie, más que por la Ley, a cuyo efecto las autoridades recurridas se atribuyeron la facultad de indicar que el art. 29 de la LACG no determina de forma directa cuál es la sanción concreta aplicable a una determinada contravención, desconociendo que de acuerdo con el principio de legalidad y tipicidad cualquier delito, falta o contravención debe estar definido en una norma legal, asimismo, la sanción que debe aplicarse a cada tipo de infracción, debe estar prevista en la norma, lo que no ha ocurrido en su caso; en cuya virtud, la Ley de Administración y Control Gubernamentales es una ley marco, no tipifica las conductas, contravenciones y sanciones, por ello la gravedad del hecho debe estar determinada en la norma y nunca a criterio de ninguna autoridad, conforme determina la indicada disposición legal.
De los argumentos expuestos por el recurrente, se advierte que éste cuestiona el contenido de la norma prevista por el art. 29 de la LACG, al considerar que resulta una norma general que en su caso no podía ser aplicada porque deja al arbitrio de la autoridad sumariante la discrecionalidad para imponer las sanciones, desconociendo el recurrente que a través del amparo constitucional no se puede cuestionar el contenido de las normas legales que las autoridades tanto administrativas o judiciales decidan aplicar al caso concreto, toda vez que de conformidad con lo establecido por el art. 19 de la CPE, el amparo constitucional tiene por objeto la protección inmediata y eficaz de los derechos fundamentales o garantías constitucionales restituyéndolos en los casos en los que sean amenazados, suprimidos o restringidos por actos u omisiones ilegales o indebidos, de manera que su alcance es amplio, pues tutela todos los derechos fundamentales y constitucionales, excepto la libertad física cuya protección corresponde a otro recurso constitucional. Dada su naturaleza es un recurso de carácter subsidiario porque no forma parte de los procedimientos ordinarios ni es sustitutivo de otros medios o recursos legales ordinarios; por ello no puede ser empleado como una instancia adicional, alternativa o complementaria de las acciones ordinarias y especiales previstas por las leyes procesales. En este orden, el análisis del contenido de las normas no forma parte de la tutela que brinda el recurso de amparo constitucional, por lo mismo, a través de este recurso no puede cuestionarse el alcance de determinada disposición legal, con mayor razón si se tiene en cuenta que existen las acciones legales para tal efecto, y que el recurrente no las utilizó en su momento; por lo que no es posible a través de este recurso realizar un control normativo de lo previsto en la norma contenida en el art. 29 de la LACG, que a criterio del recurrente fue indebidamente aplicada a su caso y no interpretada en forma correcta, porque a decir suyo es contraria al principio de legalidad al dejar al arbitrio de la autoridad sumariante la calificación de la sanción correspondiente, por lo mismo, el que la norma contenida en el art. 29 de la LACG, al señalar que las sanciones de multa, suspensión y destitución podrán ser aplicadas de acuerdo a la gravedad del hecho y que por ello implique una disposición legal que deja amplios poderes de discrecionalidad judicial, tal aspecto, se reitera no puede ser dilucidado a través de esta acción jurisdiccional conforme pretende el recurrente, con mayor razón si se tiene en cuenta que conforme ha establecido este Tribunal en la SC 1712/2003-R, de 24 de noviembre, en su Fundamento Jurídico III.3:“las autoridades recurridas, en el marco del principio de presunción de constitucionalidad previsto por el art. 2 de la Ley 1836, tienen la obligación de aplicar las disposiciones legales vigentes entretanto el órgano encargado del control de constitucionalidad no declare expresamente la inconstitucionalidad de las mismas; pues en un sistema de control concentrado de constitucionalidad, la potestad de ejercer el control de constitucionalidad y declarar la inconstitucionalidad de una disposición legal le corresponde al Tribunal Constitucional”.
Finalmente, cabe subrayar que lo señalado no significa desconocer la obligación que tiene cada entidad pública de detallar en su respectivo Reglamento Específico la escala de gravedad de las faltas e infracciones, asignando a cada una de ellas la respectiva sanción, sin que ello implique que necesariamente deba adoptarse la forma prevista en la normativa penal sustantiva, pues bastará que el cuerpo normativo contenga una especificación de las sanciones previstas y que éstas corresponden a determinada infracción o contravención, y que si bien esa reglamentación puede mantener el espíritu de lo establecido en una ley marco, el art. 29 de la referida LACG, cuando establece las clases de sanciones, no implica que exista una omisión e indeterminación de la sanciones que puedan corresponder a esas infracciones o faltas en las disposiciones legales específicas de cada entidad.
Por lo expuesto precedentemente, la situación planteada no se encuentra dentro de las previsiones del art. 19 de la CPE, por lo que el Tribunal de amparo al haber
denegado el recurso, aunque con otros fundamentos, ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y dado correcta aplicación al citado precepto constitucional.
Administrativa Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, con la modificación de que el recurso resulta IMPROCEDENTE.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
No interviene la Magistrada, Dra. Silvia Salame Farjat, por ser de voto disidente.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
presidenta
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
magistrado
Fdo. Dr. Wálter Raña Arana
MagistradO
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
Por memorial presentado el 21 de noviembre de 2005 (fs. 55 a 58 vta.) y el de subsanación el 24 de noviembre, cursante de fs. 85 a 86 vta., el recurrente asevera que en el ejercicio de sus funciones de Técnico Administrativo I dependiente de la Unidad Administrativa de la Gerencia Regional de la Aduana de La Paz, el 24 de junio de 2005, mediante Auto AN-GEGPC-SM 188/2005, se le inició proceso administrativo disciplinario, que concluyó con la Resolución Administrativa (RA) AN-GEGPC-SM 39/2005, de 19 de julio, emitida por la Jueza Sumariante de la Aduana Nacional, recurrida, mediante la cual se le responsabilizó administrativamente imponiéndosele la sanción de destitución de su cargo, por haber -a decir de la Resolución-, incurrido en contravención muy grave al haberse apropiado de la suma Bs7658.89.- (Siete mil seiscientos cincuenta y ocho 89/100), de fondos fiscales de caja chica y por no haber proporcionado información oportuna, fidedigna, confiable y verificable, incurriendo en la prohibición prevista en el art. 9 inc. c) del Estatuto del Funcionario Público (EFP), concordante con el art. 148 inc. c) del Reglamento de personal de la Aduana Nacional y en contravención de los principios previstos en el art. 4 incs. a) y d) de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS), así como del Manual de Procedimientos para el manejo de caja chica de la Aduana Nacional. Contra esa Resolución interpuso recurso de revocatoria, pero la Jueza sumariante la confirmó mediante Resolución AN-GEGPC-SM 47/2005, de 10 de agosto; lo que motivó a que formule recurso jerárquico ante el Superintendente General del Servicio Civil, quien también confirmó la Resolución de destitución.
Considera lesionados sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, de los principios de legalidad y tipicidad y de la garantía del debido proceso, previstos en los arts. 7 incs. a) y d) y 16.IV de la CPE.
El recurso se interpone contra Lenny Tatiana Valdivia Bautista, Jueza Sumariante de la Aduana Nacional y Reynaldo Irigoyen Castro, Superintendente General a.i., de la Superintendencia del Servicio Civil, solicitando se declare procedente y se ordene la inmediata restitución de sus funciones, el pago de sueldos devengados y la determinación de las responsabilidades que correspondan.
Efectuada la audiencia pública el 30 de noviembre de 2005, sin la presencia del representante del Ministerio Público, según consta en el acta de fs. 98 a 101, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación del recurso
El abogado del recurrente ratificó y reiteró in extenso el contenido de su demanda, señalando que en la Resolución 39/2005, existen contradicciones, ya que en la parte resolutiva la Jueza sumariante le responsabilizó administrativamente señalando que incurrió en contravención al haberse apropiado de la suma de “Bs7.000” (sic), pero contrariamente ordenó se remita una copia legalizada de todo lo actuado ante la Presidencia Ejecutiva para que ordene a la Unidad de Auditoría realice una evaluación del daño económico; la normativa en que se funda la destitución no establece esa sanción, incurriendo en una mala aplicación de la normativa administrativa e incorrecta interpretación de las normas, puesto que el art. 29 de la LACG, en ningún momento establece que el juez sumariante pueda calificar la falta como grave, muy grave o leve e imponer una sanción, cuando no hay una disposición legal que establezca con carácter previo cuál es la contravención y menos, cuál es la sanción a esa contravención, no pudiendo atribuirse la facultad de que ante esa omisión el sumariante esté facultado a llenar esos de manera arbitraria.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
En el informe de fs. 92 a 94, la jueza Sumariante de la Aduana Nacional aseveró lo siguiente: 1) mediante Auto Administrativo AN-GEGPC-SM 188/2005, de 24 de junio, se instauró proceso interno contra Mario Jemio Málaga, atribuyéndosele la apropiación de fondos fiscales de caja chica que ascienden a la suma de Bs7658,89.-, que le fueron asignados durante las gestiones 2003 y 2004, así como por no haber proporcionado información oportuna, fidedigna, confiable y verificable respecto al adecuado manejo y disposición de los recursos económicos que le fueron confiados, utilizando los recursos públicos en fines distintos a la actividad funcionaria, conducta que contraviene el art. 9 inc. c) del EFP, concordante con el art. 148 inc. c) del Reglamento de Personal de la Aduana Nacional, así como a los principios de transparencia, publicidad y licitud, previstos en el art. 4 incs. a) y d) de las NBSABS y el Manual de Procedimientos para manejo de caja chica de la Aduana Nacional; 2) a partir de la legal notificación con el citado Auto, se abrió el plazo probatorio, pronunciándose luego la RA 39/2005, de 19 de julio, que responsabilizó administrativamente al recurrente por esas contravenciones, imponiéndosele la sanción de destitución de su cargo. Asimismo, se dispuso la remisión de todo lo obrado a la Unidad de Auditoría Interna, a efectos de que se realice la evaluación del daño económico al Estado al advertirse indicios de responsabilidad civil. En fase de impugnación el recurrente planteó recurso de revocatoria, que mereció la Resolución 47/2004, de 14 de agosto, que resolvió confirmarla. Del mismo modo, la Superintendencia del Servicio Civil, en recurso jerárquico, confirmó la Resolución impugnada. 3) el principio de legalidad en el régimen disciplinario sancionador, comprende una doble garantía: la primera, de orden material y absoluto, exige la predeterminación normativa precisa y previa de las infracciones y sus sanciones; la segunda, de orden formal y carácter relativo, exige la predeterminación por Ley formal, sin perjuicio de la colaboración de reglamentación que en ningún caso debe introducir modificaciones in novo. Estas garantías se encuentran predeterminadas en el art. 29 de la LACG, al establecer que la responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor. La autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de multa hasta un 20% de la remuneración mensual, suspensión de hasta un máximo de treinta días o destitución. En ese orden en el régimen de colaboración entre la Ley y el Reglamento, el art. 14 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por Decreto Supremo (DS) 23318-A y su DS 26237 modificatorio, establecen las disposiciones legales que conforman el ordenamiento jurídico administrativo, así como las normas generales y específicas que regulan la conducta del servidor público; en consecuencia, no se advierte violación al principio de legalidad, tipicidad y la garantía del debido proceso; 4) el Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional, reglamenta lo concerniente a infracciones menores, señalando que la destitución por proceso se efectuará por aplicación de dictamen de responsabilidad administrativa sustanciados por la autoridad legal competente, de conformidad con la Ley de Administración y Control Gubernamentales y los Decretos Supremos (DS) 23318-A y 26237; por lo que de conformidad con el art. 29 de la LACG y 21 inc. f) del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, corresponde a la autoridad legal aplicar la sanción considerando la gravedad de la contravención; 5) conforme a la jurisprudencia constitucional no corresponde a la jurisdicción constitucional revisar la valoración de la prueba que hubieran efectuado el sumariante y el Superintendente del Servicio Civil en vía administrativa; 6) el recurrente tiene aún expedita la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo, lo que implica la improcedencia del amparo interpuesto.
Por Resolución 41/05-SSA-I, de 30 de noviembre, cursante de fs. 102 a 103 vta., el Tribunal de amparo denegó el recurso, con los siguientes fundamentos: 1) el recurso de amparo no constituye recurso de revisión u otra instancia de la fase administrativa; sin embargo, en lo que se refiere a la vulneración de los derechos alegados, se tiene que el derecho a la seguridad jurídica y la garantía del debido proceso fueron garantizados cuando el recurrente fue sometido a proceso administrativo interno, quien hizo uso de los medios de defensa y agotó los recursos administrativos previstos por ley. Su derecho al trabajo como a la remuneración y su estabilidad han estado resguardos hasta concluir los trámites del proceso; 2) en lo que se refiere a los principios de legalidad y tipicidad, las Resoluciones pronunciadas son suficientemente claras en cuanto al origen de los hechos que dieron lugar a la apertura de proceso interno, como a las consecuencias que “conllevaron una omisión” (sic), como era el de prestar informe oportuno, al no haber hecho devolución de recursos de caja chica confiados a su persona, no se llega a identificar la vulneración de sus derechos y garantías, al pre existir normas legales que rigen la materia, es decir, aquellas previsiones de la relación de la función pública entre el Estado y el servidor público como son la Ley de Administración y Control Gubernamentales, el Estatuto del Funcionario Público y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios con relación al Manual de Procedimientos para el manejo de caja chica y el Reglamento de Personal de la Aduana a las que se sujeta el funcionario. Si bien el Reglamento de Personal y las otras normas no preveían destitución sino sanciones menores; no es menos cierto, que el acto o contravención en el que incurrió el funcionario en el área donde prestaba servicios, existía un manual de ineludible cumplimento. Además, que para la tipificación y sanción consiguiente la norma rectora -Ley de Administración y Control Gubernamentales- establece en su art. 3 que los sistemas de administración y control se aplicarán en todas la entidades del sector público sin excepción; 3) existe aún pendiente de tramitación en la vía legal otro recurso, como es el contencioso administrativo, conforme determinan los arts. 62.II, 66 del EFP, 34.IV y 39 del DS 26319, de 15 de septiembre de 2001.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión resuelve, APROBAR la Resolución 41/05-SSA-I, de 30 de noviembre de 2005, de fs. 102 a 103 vta., pronunciada por la Sala Social