SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0590/2012
Fecha: 20-Jul-2012
Sucre, 20 de julio de 2012
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga
Recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales
Expediente: 00147-2012-01-RTG
Departamento: Santa Cruz
El recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales, interpuesto por Lidia García Cazón, Patricio Sánchez Gómez, Justino Vásquez Molina, Bruno Cruz Chavarría, Hilarión Torrez Aiza, Benito Ramos Barea, Ruven Fuentes Correa, Francisco Méndez Mamani e Hilda Gladys Colque Laura, en representación de la Asociación Gremial de Comerciantes Minoristas “24 de junio” de San Julián, demandando la inconstitucionalidad formal de toda la Ordenanza Municipal (OM) 202/2011 de 23 de diciembre, mas sus anexos, por lesionar lo establecido por los arts. 272, 283, 302.I.3 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); y la inconstitucionalidad material de los arts. 1, 2, 3, 9 inc. 1), 13, 21, 22, 23 y 26 de la OM 202/2011, por vulnerar los arts. 108.7, 232, 272, 283, 302.I.20, 323.I, 410.II.3 de la CPE.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 23 de febrero de 2012, cursante de fs. 142 a 154, los recurrentes expresan los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
Sostienen que la Asociación de Comerciantes Minoristas “24 de junio” de San Julián, a la que representan, mediante contrato de usufructo de 9 de octubre de 2011, suscrito con la Alcaldía Municipal de San Julián, obtuvieron en usufructo el terreno que se encuentra ubicado en la Unidad Vecinal (UV) 2, manzana 1 de esa localidad, en el que, con fondos propios se construyó el “Mercado 24 de junio San Julián”; la naturaleza del contrato detallado anteriormente les permitía ser beneficiados con la exoneración del pago de patentes, entre tanto se concluya con la construcción del mencionado mercado; sin embargo, su dirigencia con la finalidad de que el Ejecutivo Municipal les otorgue las garantías necesarias que les permitan desarrollar sus actividades comerciales con normalidad, el 11 de febrero de 2011, formalizaron una propuesta de pago de patentes bajo la modalidad de pago único gremial, propuesta que inicialmente fue aceptada con la única discrepancia respecto al monto propuesto, requiriéndose en aquella oportunidad que se aumentara el monto económico ofertado.
Ante la falta de acuerdo, respecto al monto ofertado, se decidió la realización de una consultoría, que tendría que efectuarse con la participación de sus asociados, pero la misma fue llevada a cabo de forma unilateral, es decir, sin ninguna participación de su parte, teniendo como consecuencia resultados incoherentes, por lo que observaron los resultados de la misma ante el Ejecutivo Municipal, comprometiéndose el mismo a corregir el informe de la consultoría realizada con las observaciones realizadas, sin embargo, después de un tiempo prudencial, solicitaron mediante cartas y oficios de 25 y 27 de noviembre de 2011 al Alcalde de San Julián que les hicieran conocer el informe final del consultor, peticiones que no fueron atendidas hasta el 27 de diciembre del mismo año, fecha en la que fueron notificados con el aviso de entrega del informe del consultor, situación que vulneró el principio de transparencia y coordinación de la administración pública; en la misma fecha, además conocieron la OM 202/2011, mediante la cual se crearon patentes municipales a las actividades económicas dentro del Municipio.
La OM 202/2011, vulnera la exigencia constitucional de reserva de Ley Municipal en el ejercicio de competencias exclusivas establecida en el texto de la Constitución Política del Estado, ya que el art. 302.I.20 establece que son competencias exclusivas de los Gobiernos Municipales Autónomos la creación y administración de tasas, patentes a la actividad económica y tales competencias sólo pueden ser ejercidas mediante leyes municipales y no mediante ordenanzas municipales, lo que se demuestra en el texto de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en la que se establece que la creación, modificación o supresión de Tributos por las autoridades territoriales autónomas, en los ámbitos de sus competencias, se realizará mediante leyes emitidas por su órgano legislativo; sostienen además, que se ha vulnerado el principio de legalidad, honestidad y responsabilidad que rige la administración pública, establecida por el art. 232 de la CPE, por lo que dichas leyes municipales deben ser emitidas cumpliendo todos y cada uno de los pasos y procedimientos establecidos para su adopción, por lo que los Concejos Municipales deben dictar sus leyes sujetándose al procedimiento de sus reglamentos internos, caso contrario la Ley Municipal es contraria al principio constitucional previamente citado, aspecto que no se cumplió en el presente caso, ya que su reglamento interno establece que para analizar y considerar el proyecto de tasas patentes e impuestos municipales debió ser remitido a la Comisión correspondiente -Comisión de Constitución y Relaciones Interinstitucionales, Economía y Finanzas-, sin embargo el proyecto de Ordenanza presentado por el Ejecutivo Municipal nunca fue remitido a la Comisión mencionada, por lo que no se dio cumplimiento a su propio reglamento interno.
La OM 202/2011, además de lesionar el principio de reserva legal y de legalidad, es también inconstitucional en el fondo, debido a que vulneran el principio de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad y transparencia, establecidos en el art. 323.I de la CPE, además de lo señalado en el art. 108 de la Ley Fundamental, que determina que es un deber de los bolivianos, el tributar en proporción a sus capacidades económicas, conforme con la ley; tales principios fueron vulnerados debido a que la citada Ordenanza Municipal fue aprobada sin que exista un estudio técnico previo, un informe de justificación, ni un contenido mínimo en ese sentido, lo que dio lugar a que se establecieran montos que no guardan ninguna relación con su capacidad económica, la realidad social ni la naturaleza y fundamento de las patentes de funcionamiento.
I.1.2. Autoridades recurridas y petitorio
Por lo anteriormente expuesto, interponen recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales contra el Concejo Municipal de San Julián, que consta con los siguientes miembros: Edgar Rengifo Casazola, Carlos Porfirio Valenzuela Paco, Fanny Ramos Vallejos, Calixta Navia Villca, Quintina Huallpa Mamani de Pérez y Yolanda Cuellar de Vargas; solicitando que se dicte Sentencia declarándose por la forma, inconstitucional en su totalidad la OM 202/2011, más sus anexos; y desde el punto de vista material, solicitan la inaplicabilidad de los arts. 1, 2, 3, 9.1, 13, 21, 22, 23 y 26 de la Ordenanza referida, además de los montos de las Patentes Máxima Anual, descrito en los códigos CIIU 1.14 Contribuyentes Minoristas; 1.14.1 Comercio Minorista; 1.14.2 Artesanos y 1.14.3 Vivanderos, del Anexo I de la citada Ordenanza.
I.2. Admisión y citación
Mediante AC 0231/2012-CA de 30 de marzo de 2012 (fs. 155 a 159), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso contra tributos y otras cargas públicas interpuesto por los hoy recurrentes y dispuso citar mediante provisión citatoria a Edgar Rengifo Casazola, Carlos Porfirio Valenzuela Paco, Fanny Ramos Vallejos, Calixta Navia Villca, Quintina Huallpa Mamani de Pérez y Yolanda Cuellar de Vargas, Presidente y miembros respectivamente, del Consejo Municipal de San Julián, cuarta sección de la provincia Ñuflo de Chavez; diligencia que se efectuó de manera personal el 1 de junio a Quintina Huallpa Mamani y Fanny Ramos Vallejos y el 6 de junio a los demás miembros.
I.3. Alegaciones de las autoridades pertenecientes al órgano que generó la norma impugnada
Edgar Rengifo Casazola, Carlos Porfirio Valenzuela Paco, Fanny Ramos Vallejos, Calixta Navia Villca, Quintina Huallpa Mamani de Pérez y Yolanda Cuellar de Vargas, Presidente y miembros del Consejo Municipal de San Julián, mediante memorial presentado el 15 de junio de 2012, cursante de fs. 430 a 434 vta., solicitaron que el Tribunal Constitucional Plurinacional declare la aplicabilidad de la norma legal impugnada, con costas para los recurrentes, alegando lo siguiente:
a) Los recurrentes nombrados en el exordio afirman ser representantes legales de la Asociación Gremial de Comerciantes Minoristas “24 de junio”, lo que no es evidente, debido a que no presentaron poder notariado para actuar como mandatarios de todos los asociados a la persona jurídica recurrente; -aparte de lo mencionado- se tienen que las asociaciones definen sus asuntos en Asamblea General; y si bien, un número importante de gremialistas acordaron la presentación del recurso, no es menos cierto que en Asamblea, otro grupo también numeroso de gremialistas voluntariamente están pagando sus tributos a la Alcaldía, por lo que ante tales hechos, tenemos que los supuestos representantes legales, al no tener un mandato notarial carecen de representatividad y capacidad legal para demandar en nombre de todos los asociados.
b) En cumplimiento de la OM 09/2001 de 27 de marzo, el Alcalde de esa gestión suscribió el 18 de septiembre de igual año, un contrato de usufructo a favor de la Asociación Gremial de Comerciantes Minoristas “24 de junio” sobre 12.996 m2 ubicados en la UV 2, manzana 1 en la población de San Julián, terreno de propiedad de la Alcaldía; sin embargo, no es cierto que los gremiales, hoy recurrentes estén exentos de pagar patentes, ya que tal liberalidad debe estar expresamente señalada en una norma, tal y como lo dispone el art. 19 del Código Tributario Boliviano (CTB), y la Alcaldía no ha dictado ninguna norma que los libere de esa inexcusable obligación.
c) Respecto al ofrecimiento de pagar una patente única por parte de todos los asociados que realizan actividades económicas, tal ofrecimiento no es procedente, debido a que precisamente infringiría los principios de capacidad económica y proporcionalidad que constituyen, entre otros principios, la base de la política fiscal del Estado y los municipios.
d) En cuanto a lo afirmado por la parte recurrente, en cuanto a que la Ordenanza Municipal no sería legal, debido a que no fue redactada como ley, tal extremo es inatendible y no la enerva, ni quita eficacia jurídica y obligatoriedad a la misma, que es de cumplimiento obligatorio en su jurisdicción municipal, en mérito a que la propia Constitución Política del Estado, en sus arts. 272 y 283, determinan que la autonomía implica la elección directa de sus autoridades, la generación y administración de sus recursos económicos, el ejercicio de facultades legislativas y reglamentarias, por lo que la OM 202/2011 es legal y tiene eficacia jurídica.
e) Sobre la denuncia de que ésta Ordenanza impugnada infringe la ley, al no adecuarse a los principios de la política fiscal, el art. 160 de la CPE no establece como requisito de validez, ni asigna a la Cámara de Senadores la facultad de homologar las ordenanzas municipales, mismas que según lo determinado por los arts. 272, 283, 302.I.19 y 20 y 340.I y II de la CPE, establecen como facultad exclusiva de los Gobiernos Autónomos Municipales generar, recaudar y administrar sus propios recursos, tasas y actividades económicas.
f) Los recurrentes también han demandado la derogatoria del anexo I, nombrando tan sólo los Códigos CIIU y desde los puntos 1-14.1 hasta el punto 1.14.3.9, referido a la determinación de las patentes para el comercio minorista, artesanos y vivanderos, con el incorrecto argumento de los gremiales del “Mercado 24 de julio” no tendrían supuestamente capacidad económica para tributar en los montos señalados en ese anexo, elemento falso ya que la patente no pasa de la ínfima cantidad de Bs 1.5.- bs (un 50/100 bolivianos) diarios, monto bajo por el pago de patentes comparando con el valor en dinero de las mercancías que expenden, debido a ni siquiera alcanza para pagar los salarios mensuales de choferes, personal de limpieza, técnicos, uso de camiones basureros, adquisición de contenedores para basura y otros gastos que eroga mensualmente la Alcaldía de San Julián.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. A través del memorial presentado por Lidia García Cazón, Patricio Sánchez Gómez, Justino Vásquez Molina, Bruno Cruz Chavarría, Hilarión Torrez Aiza, Benito Ramos Barea, Ruven Fuentes Correa, Francisco Méndez Mamani e Hilda Gladys Colque Laura, en representación de la Asociación Gremial de Comerciantes Minoristas “24 de junio”, se demanda la inconstitucionalidad por la forma de la OM 202/2011 de 23 de diciembre, mas sus anexos, por contravenir el principio de reserva legal municipal establecido en el art. 302.I.20 de la CPE, y el principio de legalidad establecido por el art. 232 de esta Norma Suprema.
II.2. Los artículos demandados de inconstitucionalidad material, de la OM 202/2011, por vulnerar el principio de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad y transparencia, establecido por el art. 323.I de la CPE, además de lo estipulado en el art. 108 del mismo cuerpo legal que determina que es un deber de los bolivianos el tributar en proporción a sus capacidades económicas, conforme con la Ley, tienen el siguiente contenido:
“Artículo 1º. Crear las Patentes Municipales Anuales a las actividades económicas que se desarrollan dentro de la jurisdicción territorial del Gobierno Autónomo Municipal de San Julián que regirán a partir de la gestión 2011.
Artículo 2º. La Patente Municipal es un tributo cuyo hecho generador es el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público así como la obtención de autorización o permiso anual o eventual para la realización de toda actividad económica.
En las actividades económicas permanentes, el hecho generador de la Patente Municipal Anual se perfecciona al 31 de diciembre de cada año y en las actividades económicas eventuales o temporales al momento de la obtención de la respectiva autorización.
Artículo 3º. Son sujetos pasivos de la Patente Municipal Anual las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, con o sin personalidad jurídica, incluidas las empresas unipersonales, que realicen cualquier actividad económica, permanente, temporal o eventual dentro de la jurisdicción municipal.
Artículo 4º. Por la casa matriz, sucursales o agencias establecidas dentro de la jurisdicción municipal, el propietario de las mismas, se constituye en sujeto pasivo, debiendo pagar la Patente Municipal Anual por cada uno de los establecimientos donde se realiza la actividad económica.
(…)
Artículo 9º. Las Patentes Municipales a ser aplicadas por el Gobierno Autónomo Municipal de San Julián se clasifican en:
1) 'De funcionamiento…'
(…)
Artículo 13º. La Base del cálculo de la Patente de Funcionamiento permanente estará en función al tipo de actividad económica desarrollada, ubicación y superficie, cuya forma de aplicación será determinada utilizando factores y parámetros expresados en tablas específicas que se anexa y forma parte indisoluble de la presente Ordenanza.
(…)
Artículo 21º. El plazo para el pago de la Patente de Funcionamiento Anual por actividades económicas permanentes vencerá a los ciento ochenta (180) días siguientes al perfeccionamiento del hecho generador. Por causas justificadas, el Órgano Ejecutivo Municipal de San Julián, mediante resolución expresa podrá ampliar con carácter general el plazo de pago hasta el 31 de diciembre.
En las actividades económicas temporales y eventuales, la Patente de Funcionamiento será pagada en el momento de la obtención de la autorización correspondiente.
Artículo 22º. La Patente de Funcionamiento Anual será determinada y recaudada por la Administración Tributaria Municipal dependiente del Órgano Ejecutivo Municipal de San Julián. La misma, debe efectuarse tomando en cuenta del momento de la extensión de la licencia de funcionamiento, adjunta a una declaración jurada del contribuyente mediante el uso de formularios y liquidación automática por el Sistema Integrado de Ingresos Municipales (SIIM Computarizada).
El comprobante de cancelación (Formulario # 501) Patente de Funcionamiento, será la única prueba de cumplimiento de la obligación tributaria, para fines de exhibir. Asimismo, para que el contribuyente pueda solicitar la respectiva certificación de cumplimiento de la cancelación, si así lo requiere.
Artículo 23º. Las patentes establecidas en la presente Ordenanza Municipal, podrán ser actualizadas anualmente por el Órgano Ejecutivo Municipal de San Julián, de acuerdo a la variación de la Unidad de Fomento de Vivienda (UFV), publicada por el Banco Central de Bolivia (Art. 2º, parágrafo I, Ley # 2434), entre el 1º de enero al 31 de diciembre de cada gestión.
(…)
Artículo 29º. Se abrogan todas las disposiciones municipales contrarias a la presente Ordenanza Municipal de Patentes.
Es dada en la Sala de Sesiones del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de San Julián a los veinte tres días del mes de diciembre del año 2011” (sic).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Dentro del presente caso los recurrentes demandan la inconstitucionalidad por la forma de la OM 202/2011 de 23 de diciembre, por contravenir el principio de reserva legal municipal para la implementación de tasas y patentes establecida por el art. 302.I.20 y el principio de legalidad establecido por el art. 232, ambos de la CPE; y demandan la inconstitucionalidad en el fondo y la inaplicabilidad de los arts. 1, 2, 3, 9 inc. 1), 13, 21, 22, 23 y 26 de la Ordenanza citada, además de los montos de las Patentes Máxima Anual, descrito en los códigos CIIU 1.14 Contribuyentes Minoristas; 1.14.1 Comercio Minorista; 1.14.2 Artesanos y 1.14.3 Vivanderos, del Anexo I de la Ordenanza referida.
III.1. Sobre la naturaleza jurídica y los alcances del recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales
El recurso contra tributos, doctrinal y jurisprudencialmente es conceptualizado como un proceso constitucional que tiene por finalidad el someter a juicio de constitucionalidad una disposición legal, que cree, modifique o en su caso suprima tributos en general, con el objeto de verificar su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución Política Estado.
Si se sostiene que este proceso tiene por objeto o finalidad el someter a juicio de constitucionalidad una norma legal, entonces se debe concluir que el mismo forma parte del control normativo de constitucionalidad con carácter posterior o correctivo, en mérito a que a través de este proceso se procede a un control objetivo de las normas con carácter tributario, para sanear el ordenamiento jurídico del Estado dentro de esta materia, en la que la jurisdicción constitucional contrasta las normas legales objeto de impugnación del presente recurso con los valores supremos, los principios fundamentales, los derechos y garantías constitucionales y normas orgánico estructurales del texto constitucional, retirando del ordenamiento jurídico en caso de que la norma impugnada sea efectivamente contraria o incompatible con la Constitución Política Estado.
Establecido el objeto de este proceso constitucional resulta de vital importancia el definir el alcance del mismo, por lo que dentro de este punto la doctrina sostiene que: “(…) a través de este proceso no se revisa el contenido material del tributo emitido, la liquidación efectuada por la Administración Tributaria, ni los intereses o penalidades impuestas, tampoco la legalidad o irregularidad del proceso de fiscalización tributaria; lo que se somete a control o revisión constitucional es la disposición legal que crea, modifica o suprime un tributo, en los casos en los que sus normas presenten duda razonable sobre su compatibilidad con la Constitución.
En definitiva, se trata de una vía de control normativo de constitucionalidad que tiene por objeto garantizar el cumplimiento del principio de reserva de Ley en el ámbito tributario, así como los demás principios sobre los que se configura el régimen tributario del Estado, de manera que, a través de este recurso, el órgano encargado del control de constitucionalidad procede a la verificación de compatibilidad o incompatibilidad formal o material de la disposición legal que crea, modifica o suprime el tributo con las normas de la Constitución y el bloque de constitucionalidad”. 1
Dentro de este orden de ideas tenemos que la SC 0030/2010 de 20 de septiembre, citando la SC 0051/2005 de 18 de agosto, estableció que: “Al respecto y con un razonamiento acorde al nuevo texto constitucional la SC 0051/2005 de 18 de agosto, en cuanto al alcance del control de constitucionalidad, sostiene: '…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control…'
Dentro de ese marco, el recurso contra tributos y otras cargas públicas, establecido en el art. 68 de la LTC, procede contra toda disposición legal que cree, modifique o suprima un tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución de cualquier clase o naturaleza que hubiere sido establecida sin observar las disposiciones de la Constitución Política del Estado.
Ello implica que el presente recurso se constituye en una acción de puro derecho que forma parte del control normativo de carácter correctivo o a posteriori, porque tiene por finalidad el control objetivo de la normatividad, es decir, de la disposición legal creadora, modificadora o supresora del tributo, para sanear el ordenamiento jurídico del Estado, sobre la base de una contrastación de las normas de la disposición legal impugnada, con los preceptos de la Ley Fundamental, con la finalidad de que esa normativa no sea aplicada al caso concreto; es decir, que sea declarada inaplicable”.
Una vez establecida su naturaleza jurídica y alcances, es claro que este proceso constitucional es autónomo y separado de la acción de inconstitucionalidad, precisamente por las normas objeto de control y por las características establecidas por la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, que establece una legitimación activa amplia, en la que cualquier persona jurídica o natural que sea sujeto pasivo del tributo, en cualquiera de sus formas puede impugnar directamente la disposición legal dirigiendo el recurso contra la autoridad pública que aplique o pretenda aplicarla. Aparte de lo anteriormente determinado, es claro que la procedencia del presente recurso no está condicionada a la existencia previa de proceso o trámite administrativo alguno, por lo que la persona legitimada puede plantearlo aun antes de que se disponga el pago del tributo; es decir, antes de que aplique la norma legal impugnada.
III.2. Análisis del caso concreto
III.2.1. Sobre la presunta inconstitucionalidad formal de la OM 202/2011 de 23 de diciembre
La jurisdicción constitucional tiene por objeto interpretar y materializar los valores y principios constitucionales establecidos dentro del texto constitucional, labor transcendental en la que el Tribunal Constitucional Plurinacional, se intensifica dentro del campo del control normativo de constitucionalidad, debiendo velar no solamente por sanear el ordenamiento jurídico del Estado, sino también prever los efectos de sus resoluciones dentro de la sociedad y dentro de la misma legislación normativa.
Dentro de este razonamiento, la Constitución Política del Estado en su art. 1 textualmente establece que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”; es decir, que determina que las autonomías forman parte de la estructura del Estado, por lo tanto el materializarlas con sus propias competencias es uno de los objetivos centrales del Estado.
La Constitución Política del Estado en su parte Tercera concordante con el art. 13 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), establece la estructura y organización territorial del Estado, en la que se reconocen las Autonomías Departamentales, Regionales, Municipales e Indígena Originaria Campesina, estableciéndose la distribución de competencias en el art. 297.I, que textualmente expresa: Las competencias definidas en esta Constitución son: 1. Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado; 2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas; 3 Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva; 4 Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas y en su parágrafo II, establece que: Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por Ley.
Las competencias exclusivas de los Gobiernos Municipales Autónomos están detalladas en el art. 302.I.20 de la CPE, en el que la creación y administración de tasas y patentes está reconocida.
Los recurrentes aducen que la tasa o patente, deben ser creadas mediante una ley municipal, es decir, que existe una reserva de ley municipal para este efecto, extremo que no resulta ser falso, sin embargo corresponde tomar en cuenta que para que esta condición se cumpla, previamente deben estar especificadas estas competencias dentro de las cartas orgánicas municipales, las mismas que están en proceso de creación y consultas previas de constitucionalidad ante la misma jurisdicción constitucional.
Entonces aquí tenemos un problema que es por demás complejo, en el que si bien la Constitución Política Estado reconoce competencias exclusivas para las diferentes entidades autónomas; las condiciones para su materialización dependen exclusivamente de que los estatutos autonómicos y cartas orgánicas estén previamente vigentes, por lo tanto bajo este criterio la administración y organización de las entidades autónomas quedan en suspenso por un tiempo indefinido hasta que el proceso de aprobación y test de constitucionalidad de los mismos concluya, extremo que llevaría a un vacio y caos jurídico de proporciones difíciles de dimensionar.
Se debe tomar en cuenta que la normas de la Constitución Política Estado por su propia naturaleza tienen diversas características, mas aun cuando la estructura del Estado está en plena formación y futura implementación, por lo tanto existen normas de inmediata aplicación y materialización, como ser aquellas que reconocen determinados derechos fundamentales y garantías constitucionales, mientras que otras normas, generalmente de carácter estructural, son normas de índole programático, es decir, que la instauración de las mismas precisan de diversos procesos de construcción estructural del Estado para poder ser aplicadas y que puedan ser judicialmente exigibles.
Las autonomías se basan esencialmente en que los órganos estatales autónomos puedan autonormarse, para poder aplicar eficientemente las competencias reconocidas en el texto constitucional, el negar tal extremo tendría como efecto el ir contra los valores esenciales de la propia Constitución Política Estado, por lo tanto las entidades legislativas de las entidades autónomas deben tener capacidad para poder administrar sus propios recursos.
En el presente caso, los recurrentes sostienen que por diversos acuerdos a tiempo de construirse el Mercado “24 de junio”, no pagaban tasa alguna, razón por la cual impugnan una norma establecida dentro de una Ordenanza Municipal arguyendo que esta no fue creada por una ley municipal, como exige la Ley Marco de Autonomías, por lo que siguiendo ese razonamiento, es claro que no puede recurrirse al anterior sistema reconocido en la Constitución Política Estado abrogada, porque el Senado, a la luz de la Norma Suprema vigente carece de la atribución de aprobar las tasas y patentes de los Gobiernos Municipales Autónomos; mientras que por otro lado, se negaría la competencia exclusiva de los municipios de crear tasas y patentes establecidos en el art. 302.I.20 de la CPE porque sus normas estructurales están en proceso de formación; es decir, que el declarar la inconstitucionalidad formal de la OM 202/2011, llevaría al extremo de que un grupo de ciudadanos serian injustamente beneficiados con el no pago de patentes ante un vacío jurídico insalvable por un tiempo aun no determinado, incumpliendo con sus deberes constitucionales de pagar tributos conforme a su capacidad económica, establecido específicamente en el art. 108.7 de la CPE.
Por los argumentos planteados anteriormente, con el objeto de evitar un vacío jurídico insalvable que conllevaría a perjuicios para el Estado, es necesario el establecer que los órganos legislativos municipales tienen la competencia de establecer tasas y patentes mediante ordenanzas municipales mientras sus cartas orgánicas estén en proceso de formación y sean posteriormente sometidas a un test de constitucionalidad por parte de la jurisdicción constitucional.
II.2.2. Sobre el incumplimiento del Reglamento Interno por parte de la OM 202/2011 y el sistema transicional en la materialización del nuevo régimen autonómico
Además de los argumentos señalados, la parte accionante sostiene que la OM 202/2011, no cumplió con el paso establecido en su Reglamento Interno que determina que para analizar y considerar el proyecto de tasas patentes e impuestos municipales, el mismo debió ser remitido a la Comisión de Constitución y Relaciones Interinstitucionales, Economía y Finanzas del Concejo Municipal; ahora bien, dentro de los razonamientos anteriormente desarrollados, se ha llegado a la conclusión de que los órganos legislativos municipales tienen la competencia exclusiva de establecer tasas y patentes mediante ordenanzas municipales dentro de su territorio urbano -mientras sus Cartas Orgánicas Municipales estén en proceso de implementación- razonamiento que se constituye en una medida de transición necesaria, mediante la interpretación constitucional que permite a los órganos legislativos municipales el implementar sus competencias autónomas constitucionalmente reconocidas.
Teniendo en cuenta los argumentos señalados, un régimen de transición, en el que el anterior marco jurídico legal no puede ser aplicado, por sufrir el efecto de una inconstitucionalidad sobreviniente -ya que el Senado, como anteriormente se advirtió, no cuenta con la competencia constitucional de aprobar ordenanzas y patentes; y el nuevo marco jurídico constitucional y legal se encuentra en una fase de implementación, por lo tanto en los procedimientos para el nacimiento de una norma municipal que se origina en el órgano deliberante legislativo del municipio respecto a la creación de una tasa o patente, sin prestar mayor atención a su denominación, sea ordenanza o ley municipal, sólo debe observarse los requisitos establecidos por la ley, y no así por un Reglamento Interno, que fue diseñado en observación a un anterior sistema constitucional, ya que el mismo data del 2006 y en su texto, en el art. 54 inc. y), al referirse a las competencias de la Comisión de Constitución y relaciones interinstitucionales, economía y finanzas, señala textualmente que: “…debe analizar el proyecto de tasas, patentes e impuestos municipales presentada por el Alcalde (sa) y presentar sus recomendaciones al plenario del Concejo, una vez aprobada la misma, iniciar conjuntamente con el Ejecutivo los trámites para su aprobación por el Senado Nacional” (el resaltado es propio).
Por lo previamente advertido, es claro que la norma del Reglamento Interno del Concejo Municipal de San Julián, dentro del tema del procedimiento para la aprobación de las tasas, patentes e impuestos, responde al anterior sistema jurídico constitucional, por lo que es inaplicable para la aprobación de nuevas patentes, como es el caso objeto de la presente Sentencia Constitucional; por lo tanto, el Concejo Municipal de San Julián, al ser el Órgano Legislativo de ese municipio, tiene la competencia de crear patentes, siendo tal interpretación compartida con la disposición adicional primera de la LMAD, que textualmente establece que: “La creación, modificación o supresión de tributos por las entidades territoriales autónomas, en el ámbito de sus competencias, se realizará mediante leyes emitidas por su órgano legislativo. Estas leyes aplicarán todas las disposiciones tributarias en vigencia sobre sus respectivos dominios tributarios. En ningún caso estas normas podrán establecer procedimientos jurisdiccionales, tipificar ilícitos tributarios ni establecer sanciones”.
III.2.3. Sobre la inconstitucionalidad material de los arts. 1, 2, 3, 9.1, 13, 21, 22, 23 y 26 de la OM 202/2011 de 23 de diciembre
Dentro de este punto los recurrentes sostienen que los arts. 1, 2, 3, 9.1, 13, 21, 22, 23 y 26 de la OM 202/2011, vulneran el principio de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad y transparencia, establecido por el art. 323.I de la CPE, además de lo establecido en el art. 108 de la Norma Suprema, que establece que es un deber de los bolivianos tributar en proporción a las capacidades económicas, conforme a ley.
Es necesario advertir que dentro del memorial no concurre elemento alguno que compruebe los extremos denunciados por los recurrentes, debido a que no se establecen datos que claramente demuestren que la tasa creada por la OM 202/2011 lesione el principio de capacidad económica, igualdad y progresividad, limitándose a argumentar sin base alguna que los montos establecidos dentro de la referida Ordenanza impugnada son excesivos y que no se tomaron en cuenta las diversas actividades económicas de los integrantes de la Asociación Gremial de Comerciantes Minoristas “24 de junio” al establecer una patente única, sin que exista un estudio pormenorizado que permita analizar específicamente el porqué de tal aseveración, arguyendo consideraciones generales y ambiguas que no aportan a vislumbrar la problemática planteada.
Es necesario tomar en cuenta que la parte recurrente cita una numerosa cantidad de artículos de la OM 202/2011, sin que se den a la tarea de definir el porqué estos artículos se consideran inconstitucionales en el fondo y qué principio o norma dogmático o estructural de la Constitución Política del Estado vulnera; solamente los señalan conjuntamente y luego concluyen sin fundamento alguno que son contrarios a determinados principios y valores constitucionales, dejando de lado una argumentación adecuada que es un requisito fundamental exigible a todo proceso, acción y recurso que se plantee dentro de la jurisdicción constitucional, por lo que la consecuencia lógica cuando los fundamentos presentados son poco claros y confusos, son que la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de analizar y menos aun poder pronunciarse sobre los extremos solicitados por la parte recurrente, hecho que se presenta dentro del presente recurso contra tributos y otras cargas públicas.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 202.4 de la CPE; y 12.5 y 127 y ss. de la LTCP, resuelve, declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la OM 202/2011 de 23 de diciembre, y consecuentemente la aplicabilidad de la norma impugnada, con costas a la parte recurrente.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional
No intervienen, el Presidente, Dr. Ruddy José Flores Monterrey y la Magistrada Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez, porque no conocieron el asunto; ni la Magistrada, Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños, por ser de voto disidente.
Dra. Mirtha Camacho Quiroga
PRESIDENTE
Dr. Gualberto Cusi Mamani
MAGISTRADO
Dra. Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA
Dr. Efren Choque Capuma
MAGISTRADO
SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0590/2012