SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1269/2012

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1269/2012

Sucre, 19 de septiembre de 2012

SALA SEGUNDA

Magistrado Relator:     Tata Gualberto Cusi Mamani

Acción de amparo constitucional

Expediente:              01193-2012-03-AAC

Departamento:             Chuquisaca

En revisión la Resolución 127/12 de 25 de junio de 2012, cursante de fs. 188 a 195, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Fátima Mireya Andrade Valdez contra Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde y William Marcelo Solís Valencia, Autoridad Sumariante, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 14 de junio de 2012, cursante de fs. 133 a 140, subsanado el 20 de igual mes y año (fs. 156 y vta.) la accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por contrato de trabajo 241/2012 de 3 de enero, fue designada funcionaria del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre por el tiempo de un año. Sin embargo, el 21 de marzo de 2012, se la notificó con la Resolución 42/2012 de 19 de dicho mes, emitida por la autoridad sumariante, sobre el inicio de un proceso administrativo en su contra por la supuesta contravención de los arts. 149 del Código Penal (CP); 8 inc. j), 53 y 54 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); 235 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 78 del Reglamento Interno de la institución.

El 18 de abril de 2012, presentó recurso de revocatoria contra la Resolución 20/2012 de 11 de ese mes, que dispuso la sanción de destitución en su contra, misma que fue confirmada por la Resolución 230/2012 de 2 de mayo. Asimismo, el 11 de igual mes y año, presentó recurso jerárquico contra las Resoluciones anteriores, fundamentando las omisiones e irregularidades cometidas; por lo que el 24 de mayo de igual año, la notificaron con la Resolución 002/2012 de 22 de mayo, que confirmaba en todas sus partes las Resoluciones 230/2012 y 20/2012; y como consecuencia de lo cual, el 31 de mayo de 2012, mediante cite 642/12, el abogado y el Jefe de Recursos Humanos (RR.HH.) Jaime Camacho Flores y Santos Llanos Gutiérrez, respectivamente, procedieron a destituirla.

Afirma que, se le siguió el aludido proceso, en inobservancia de la garantía del debido proceso, lo que hace que la sanción de destitución sea ilegal y arbitraria; toda vez que: a) el Auto inicial debería contener la descripción de los hechos que motivan el proceso y la calificación de la conducta al tipo sancionatorio; b) La prueba de cargo, en ningún momento demostró objetivamente que su persona hubiese incurrido en el quebrantamiento del art. 78 del Reglamento Interno; c) El Sumariante, actuando como juez y parte, se limitó a los informes de la oficina de RR.HH., que no evidencian haber incurrido en las supuestas ilegalidades; d) Se utiliza como prueba de cargo, fotocopia simple de la declaración jurada de bienes de 21 de marzo de 2012, certificado de trabajo y planillas de asistencia que fueron presentadas como pruebas de descargo por su persona, llegando a establecer que no firmó planillas los días 3, 4, 5, 6, 26, 27, 30 y 31 de enero de 2012, violando así el art. 48.II de la CPE, que prescribe el principio de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; cuando más bien la prueba documental adjuntada, demuestra la relación laboral y cumplimiento del Reglamento Interno, realizando sus actividades con eficiencia, eficacia y responsabilidad, aspecto que no se valoró, atentando su derecho a la defensa, sancionándole con la máxima pena de destitución sin fundamentación, pues sólo señalan “por no haber demostrado la asistencia a su fuente laboral los días 3, 4, 5, 6, 26, 27, 30 y 31 de enero”, lo que denota falta de motivación e incongruencia en la Resolución pronunciada por la autoridad sumariante; e) Ambas Resoluciones impugnadas, no toman en cuenta la prueba de descargo, pues en la parte considerativa, no se explica por qué la documentación presentada no es suficiente para respaldar las observaciones del informe jurídico 80/2012, transgrediendo el art. 30 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que establece:“Los actos administrativos serán motivados con referencia a hechos y fundamentos de derecho cuando: a) resuelvan recursos administrativos…”; f) Con relación a la declaración jurada de bienes, en su calidad de personal contratado como consultor en línea, no estaría en obligación de presentarla; sin embargo, lo hizo para evitar susceptibilidades; g) No era viable el inicio de proceso administrativo; en todo caso, debió remitirse antecedentes al Ministerio Público; y, h) En la Resolución 141/2012, se exime de responsabilidad a otras personas en similar situación, quienes no fueron sometidas a proceso, pese a presentar pruebas parecidas.

Finalmente, el Alcalde Municipal codemandado, omitió el pago de sus salarios de los meses de enero, febrero, marzo, abril y mayo de 2012, con el pretexto de que existe un proceso administrativo; lo que es un acto ilegal desmedido.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante estima lesionados sus derechos al debido proceso, al trabajo, a la remuneración o salario justo, a la igualdad y ejercer la función pública; citando al efecto los arts. 14.I, 45, 46, 48, 115, 117.I, 120.I y 144.II de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la acción de amparo constitucional y se disponga la inmediata reincorporación a su fuente laboral y el pago de sus salarios devengados.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 25 de junio de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 185 a 187 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado de la accionante, ratificó y reiteró íntegramente los fundamentos de su demanda.

I.2.2. Informe de la autoridad y funcionario demandados

Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde Municipal de Sucre, en el informe escrito cursante a fs. 172 y vta., expuso los siguientes argumentos: 1) La accionante reclama la aplicación incorrecta de la norma, al respecto el Gobierno Municipal aplicó la de mayor jerarquía, en este caso, el Estatuto del Funcionario Público, con preferencia al Reglamento Interno del Municipio; 2) El art. 41 del EFP, es aplicable a los funcionarios de carrera y no a los contratados, ya que en ninguna parte establece que el retiro será dirigido a funcionarios de carrera; 3) Indicó que se inició un proceso sin identificar a las personas que cometieron supuestas anormalidades, los informes de RR.HH., y de la Dirección Jurídica, señalan que las irregularidades e ilegalidades fueron cometidas tanto por funcionarios como por ex autoridades que procedieron a su contratación; 4) La Resolución 002/2012, dispuso la destitución de Fátima Mireya Andrade Valdez, por no haber demostrado su asistencia a su fuente laboral los días 3, 4, 5, 6, 26, 27, 30 y 31 de enero, contravención contenida en el precitado art. 41 del EFP; y, 5) Se verificó que la procesada presentó dos planillas diferentes, donde aparece firmando en el mes de enero; y no adjuntó ninguna comunicación interna que la reasigne a otra Unidad.

William Marcelo Solís Valencia, Autoridad Sumariante, en el informe escrito cursante de fs. 181 a 183 vta., señaló: i) Como sumariante aplicó la norma de mayor jerarquía conforme al art. 410 de la CPE, siendo de preferente aplicación el Estatuto del Funcionario Público sobre el Reglamento Interno de la Municipalidad; ii) La accionante dice que el art. 41 del EFP, es aplicable a funcionarios de carrera y no a los contratados, aspecto incongruente, pues en ninguna parte se consigna que el retiro será dirigido sólo a funcionarios de carrera; iii) La valoración de la prueba a favor del trabajador, no es válida en procesos administrativo disciplinarios, pues el ámbito laboral tiene su propia jurisdicción; además, debió desvirtuarse en el plazo probatorio lo aseverado en la Resolución de inicio y en los informes; iv) Presentó como prueba planillas de asistencia de 23 de enero de 2012, día que fue declarado feriado, firmadas por su superior, cuando la única instancia que avala la asistencia de funcionarios es la Jefatura de RR.HH., sin que conste el respectivo visado, creando dudas sobre su autenticidad; v) La accionante explica que no realizó declaración jurada de bienes en virtud a una comunicación de la propia Contraloría General del Estado, publicada en un medio de comunicación, que señala que el personal contratado como consultor en línea y los trabajadores eventuales no están obligados a presentar declaración; al efecto, el Reglamento de Control de Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas “R/CE/17”, dispone que todos los servidores públicos, cualquiera sea su condición, jerarquía, calidad o categoría, están obligados a prestar dicha declaración al momento de iniciar su relación laboral; y, vi) La accionante aparece firmando en dos oficinas diferentes durante el mes de enero, siendo que tenía contrato para desempeñar funciones en la Oficialía Mayor de Desarrollo Económico y no en la Jefatura de Activos Fijos.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 127/12 de 25 de junio de 2012, cursante de fs. 188 a 195, concedió en parte la tutela, disponiendo: a) Dejar sin efecto la Resolución Administrativa Jerárquica 002/2012 de 22 mayo, emitida por el Alcalde Municipal de Sucre, a efectos de que emita una nueva debidamente fundamentada, resolviendo cada uno de los motivos denunciados; b) En tanto, sin efecto la nota suscrita por Luis Jaime Camacho Flores y Santos Llanos Gutiérrez por la cual comunicaron a la accionante que su relación contractual con el Municipio quedó sin efecto; y, c) La inmediata restitución a su fuente laboral, así como el pago de sus salarios devengados. Sin responsabilidad civil ni penal.

Como fundamentos se señalan: 1) No es posible resolver cuestionamientos de las Resoluciones anteriores a la de la autoridad jerárquica, no teniendo competencia este Tribunal para resolver si existe mérito o no para la destitución, función que corresponde a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE); 2) El argumento de fondo radica en la ausencia de la debida fundamentación en las tres Resoluciones emitidas en el proceso disciplinario, al respecto este Tribunal no puede examinar las Resoluciones 020/2012, ni la 230/2012, sino la autoridad jerárquica administrativa, sobre todo el 'error de hecho' que hubiera cometido la Autoridad Sumariante en el cómputo de días de ausencia que dio lugar a su destitución; 3) Confrontada la denuncia con la Resolución, ciertamente en términos genéricos refiere “con relación a la inasistencia a su trabajo por los días 3, 4, 5, 6, 26, 27, 30 y 31 de enero de la presente gestión, está reflejada en las planillas adjuntas en las cuales la procesada no firma, tampoco figura su nombre, lo que quiere decir que no asistió a trabajar los referidos días, esto implica haber vulnerado las normas internas de la institución”; evidenciándose, ausencia de la fundamentación debida, ya que no se pronuncia respecto al 'error de hecho' en el cómputo de los días continuos, que dieron lugar al despido de la accionante; 4) De la misma manera debe explicar la aplicación de la norma especial, entre el Estatuto del Funcionario Público y el Reglamento Interno, así como, si es posible despedir a funcionarios municipales por omisión de declaración jurada de bienes, tratándose de servidores a contrato; 5) Cada uno de estos cuestionamientos debe ser resuelto por la autoridad jerárquica y determinar lo que corresponda en derecho, por lo que al haber omitido fundamentar debidamente su Resolución, violó los arts. 115.II y 117.I de la CPE; y, 6) El debido proceso comporta el principio de motivación de las resoluciones como garantía de la función jurisdiccional y administrativa, que comprende la motivación de hecho y de derecho, que en autos, la autoridad jerárquica administrativa no observó, al no pronunciarse sobre cada uno de los motivos señalados en el recurso jerárquico interpuesto por la accionante, infringiendo así el debido proceso en su componente de la debida fundamentación.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se tiene lo siguiente:

II.1.  Según contrato de trabajo a plazo fijo 241/2012 de 3 de enero, Fátima Mireya Andrade Valdez, ahora accionante, fue contratada como abogada dependiente de la Oficialía Mayor de Desarrollo Económico del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, hasta el 31 de diciembre de 2012, estableciéndose en la cláusula séptima sobre la forma de conclusión extraordinaria de contrato, que se podrá prescindir de los servicios de la contratada “…solamente previo proceso administrativo y/o judicial según corresponda”. Asimismo, en la cláusula octava, se consigna “…se respetará su nivel salarial y su derecho a la estabilidad laboral conforme el art. 46 y sgts., de la Constitución Política del Estado” (sic) (fs. 2).

II.2.  Mediante la Resolución 42/2012 de 19 de marzo, William Marcelo Solís Valencia, Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, ahora demandado, dispuso el inicio del proceso administrativo contra la accionante, por la presunta contravención a los arts. 149 del CP; 8 inc. j), 53 y 54 del EFP; 235 de la CPE; y, 78 del Reglamento Interno de la institución (fs. 91 a 93).

II.3.  A través de la Resolución 20/2012 de 11 de abril, la Autoridad Sumariante  estableció responsabilidad administrativa contra la accionante, determinando como sanción su destitución “por no haber demostrado la asistencia a su fuente laboral los días 3, 4, 5, 6, 9, 26, 27, 30 y 31 de enero” (sic); así como, por contravención a los arts. 41 inc. f) del EFP, 17 inc. b), 56 y 58 del “Reglamento Interno de Municipalidades” (sic); y por no haber presentado declaración jurada de bienes y rentas al momento de tomar posesión de su cargo, citando al efecto los arts. 235.3 de la CPE y “6 inc. 3 y el 22 del Reglamento de Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas” (fs. 57 a 60). 

II.4.  La Autoridad Sumariante, a través de la Resolución 230/2012 de 2 de mayo de 2012, en recurso de revocatoria, confirmó en todas sus partes la Resolución  20/2012 de 11 de abril (fs. 46 a 47).

II.5.  Por memorial presentado el 11 de mayo de 2012, la acciónate interpuso  recurso jerárquico contra la Resolución 230/12, aduciendo “error de hecho”, en el que hubiese incurrido la Autoridad Sumariante al haber computado mal los días de inasistencia a su fuente laboral que según aduce, no sobrepasaron de seis días (fs. 48 a 51).

II.6.  Mediante la Resolución Administrativa Jerárquica 002/2012 de 22 de mayo, Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde Municipal de Sucre, codemandado, confirmó la Resolución Administrativa (RA) 230/12, emitida por la Autoridad Sumariante; en ese sentido quedó plenamente vigente la Resolución Final 20/2012 (fs. 33 a 36).

II.7.  A través de la nota JEF. DE RR.HHH. -642/12 de 31 de mayo de 2012, Luis Jaime Camacho Flores y Santos Llanos Gutiérrez, Abogado y Jefe, ambos de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, comunicaron a la accionante que a partir de su notificación (24 de igual mes y año), con la Resolución Administrativa Jerárquica 002/2012, quedó sin efecto su relación contractual y que por lo tanto “…ya no es más funcionaria de la Institución…” (fs. 108).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa, a ejercer la función pública y al trabajo, aduciendo que la autoridad y funcionario demandados, le siguieron un proceso administrativo interno, sin respetar el debido proceso, pues no valoraron adecuadamente las pruebas de descargo, ni pronunciaron fundadamente las Resoluciones emitidas, lo que hace que la sanción de destitución dispuesta en su contra sea ilegal y arbitraria. En revisión, corresponde analizar si los actos denunciados ameritan conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional, prevista por el art. 128 de la CPE, se instituye como una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley. Conforme esta precisión, se advierte en el contenido del art. 73 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTCP).

Es así que, la Norma Suprema enfatiza que esta acción tutelar puede presentarse por la persona: “…que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (art. 129.I).

III.2.En cuanto a la motivación de las resoluciones 

La motivación, constituye una exigencia constitucional derivada del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, según el tratadista Vicente Gimeno Sendra, debe estar presente en la determinación de los hechos probados como en la aplicación del derecho al caso concreto. Por ello, la Resolución debe expresar el entendimiento de quien la profiere, demostrando la forma cómo se arribó a la convicción de los hechos a partir de las pruebas del proceso y, plasmar el razonamiento de cómo se arribó a la aplicación del derecho, lo que servirá luego a la parte agraviada para impugnar el fallo, en caso de considerar que se incurrió en arbitrariedad o error.

En criterio del tratadista Michele Taruffo, la motivación tiene la función de “persuadir a las partes o a sus abogados -en especial a la parte perdedora- de la bondad y la justicia de la decisión” para que no impugnen la decisión en la medida en que el fundamento resulte racional y evidente. La fundamentación es necesaria, para que el juez de la impugnación pueda compulsar mejor los fundamentos del agravio. El juzgador, a tiempo de redactar las resoluciones debe poner especial atención en la parte perdidosa a quien le interesa de sobremanera saber por qué fue desestimada su pretensión, necesita saber cuáles fueron los motivos que hicieron inatendibles sus pretensiones. La motivación del juzgador de primer grado servirá de base para cumplir la labor de revisión conferida al tribunal de segundo grado que debe evaluar los agravios expresados por el recurrente de apelación a la luz de lo resuelto en primer grado, sobre la base del razonamiento del sumariante y los fundamentos que justificaron en su momento la decisión impugnada.

Finalmente, cuando el superior jerárquico desarrolla la tarea de defender la correcta interpretación y aplicación de la ley, necesita conocer cuál fue el razonamiento del sumariante, a fin de determinar la correcta o incorrecta interpretación y aplicación de la norma legal al caso concreto, pues sólo así podrá cumplir esa alta labor encomendada a la máxima autoridad. 

III.3.La garantía del debido proceso y la potestad sancionadora

Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario cuyos fines y funciones esenciales son: Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación, ni explotación con plena justicia social, se caracteriza por la sujeción de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, sustentado en la Constitución Política del Estado, que es la base fundamental para el funcionamiento del sistema, que garantiza los derechos que se consideran básicos para la convivencia social, cuyo respeto y salvaguarda eficaz, es tarea esencial de este modelo de Estado que responde a una determinada concepción del hombre y de la comunidad política, que es la del Estado como ente racional al servicio del individuo y la comunidad.

Bajo el razonamiento precitado, se deberá comprender el debido proceso en sentido general, como el conjunto de procedimientos judiciales y/o administrativos que deben cumplirse jurídicamente para que una sentencia o resolución, sea formalmente válida y también, para que se consagre una debida justicia, donde los derechos de las partes sean respetados, que no se lesionen indebidamente las disposiciones sustantivas ni adjetivas que incidan en la pretensión de los justiciables.

Según  Bidart Campos, el debido proceso significa que: i) Ningún justiciable pueda ser privado de un derecho sin que se cumpla un procedimiento regular fijado por ley; ii) Que ese procedimiento no puede ser cualquiera, sino que tiene que ser el "debido"; iii) Que, para que sea el "debido" tiene que dar suficiente oportunidad al justiciable de participar con utilidad en el proceso; y, iv) Que esa oportunidad requiere tener noticia fehaciente (conocimiento) del proceso y de cada uno de sus actos y etapas, para poder ofrecer y producir prueba, gozar de audiencia; es decir, ser oído.

El debido proceso condensa (aglomera) todo el sistema de garantías; parte de la doctrina le da un sentido mucho más amplio aún, entiende al debido proceso como el derecho a la jurisdicción o el derecho de acceso a la justicia. Derecho en el que pueden distinguirse dos momentos: Uno, anterior al proceso; es decir, el debido proceso antes de que entremos en un proceso, y dos, el debido proceso propiamente dicho, o sea el conjunto de derechos que se tiene durante el proceso.

El debido proceso en su dimensión anterior al proceso, se refiere a la preexistencia y disponibilidad de un sistema de administración de justicia, existencia primera de un conjunto de normas procesales, institución jurídica o mecanismos idóneos para el ejercicio de la función jurisdiccional estatal, lo que implica un conjunto de órganos judiciales independientes y especializados en ese ejercicio, y el acceso a la justicia para todas las personas en condiciones de igualdad y sin discriminación, para ello se hace necesaria la existencia de una organización judicial apropiada de leyes idóneas para resolver los conflictos y de órganos judiciales especializados. Con la vigencia de la actual Constitución Política del Estado, se hace extensible a la justicia indígena originario campesino, a través de sus autoridades, y aplicación de sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios.

El derecho de acudir ante un órgano jurisdiccional en procura de justicia, se halla estrechamente relacionado con el derecho de acceso a la justicia, que enfoca el derecho a la jurisdicción pero tomando en cuenta las disponibilidades reales y efectivas, incluso materiales, como el costo económico del proceso con que cuenta el justiciable. Esto significa que el derecho no se agota con el acceso al órgano judicial, sino que se requiere también, que se cumpla la garantía del debido proceso, cuyo meollo radica en el derecho de defensa y que el conflicto se resuelva mediante una sentencia que sea oportuna en el tiempo y debidamente fundamentada.

El art. 115.II de la CPE, hace referencia al debido proceso como garantía, al señalar: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”, haciendo reconocimiento tácito de la existencia “del derecho al debido proceso”. El art. 117.I, prescribe: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”; en ese contexto, los arts. 115 al 123 de la CPE, regulan las reglas de un debido proceso a ser respetados en los ámbitos correspondientes; la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que forma parte del bloque de constitucionalidad, según la SC 0110/2010-R de 10 de mayo, ha comprendido que el respeto y protección del debido proceso es también aplicable en el ámbito de la potestad sancionadora de la administración pública como en el presente caso.

Bajo el mismo razonamiento, con relación al derecho y garantía del debido proceso, la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, refirió: “'El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención' (párrafo 68).

'Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula «Garantías Judiciales», su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, «sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales» a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos' (párrafo 69).

(…)

En ese sentido la SC 0042/2004, de 22 de abril, del Tribunal Constitucional anterior señaló que:

'…toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad'.

Y respecto al debido proceso disciplinario en la SC 0022/2006 de 18 de abril, el mismo órgano jurisdiccional señaló: '…el derecho administrativo disciplinario, por afectar la esfera de autodeterminación de las personas mediante la imposición de sanciones personales, alberga los principios del Derecho Penal en cuanto al debido proceso…'.

El Tribunal Constitucional aplicó este entendimiento a infinidad de casos que fueron resueltos en su jurisdicción entendiendo que todos los principios y garantías propias del derecho penal se aplican también extensivamente en el ámbito administrativo sancionador”.

III.4. Análisis del caso concreto

         Revisados los antecedentes que cursan en obrados, se constata que la accionante, el 3 de enero de 2012, suscribió un contrato de trabajo a plazo fijo, vigente hasta el 31 de diciembre de igual año, para desarrollarse como Abogada dependiente de la Oficialía Mayor de Desarrollo Económico del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, consignándose en la cláusula séptima la forma de conclusión extraordinaria de contrato, que indica: “…antes del vencimiento del plazo, solamente previo proceso administrativo y/o judicial según corresponda” (negrillas agregadas). Así, cuando desarrollaba sus actividades cotidianas, el 21 de marzo de 2012, se le notificó con la Resolución 42/2012, que en su artículo primero disponía iniciar proceso administrativo interno en su contra: “…, por la presunta contravención a los arts. 149 del Código Penal, 8 inc. j), 53 y 54 le la Ley 2027, Art. 235 de la Constitución Política del Estado y el Art. 78 del Reglamento Interno del G.A.M.S 0181” (sic). Auto inicial de sumario, que no cumple con las mínimas exigencias que hacen al debido proceso, fundamentalmente en cuanto a garantizar el derecho a la defensa de la procesada; puesto que, aludiendo a un “Informe de Irregularidades e Ilegalidades” atribuidas a la anterior gestión municipal en la contratación de cierto personal, se limita a hacer énfasis en la mera enunciación de normas, tanto legales como reglamentarias e incluso constitucionales; empero, sin la correspondiente contrastación de las mismas con la acción u omisión que se atribuye a la ahora accionante; es decir, no se precisa como corresponde a un auto de inicio del proceso, cuál es la conducta concreta y puntual de la funcionaria que se subsume en la tipificación de la falta o faltas disciplinarias que se le atribuyen y que motivan el inicio del procesamiento en su contra, lo cual resulta imprescindible para estructurar una defensa adecuada del procesado, en el conocimiento cabal de lo que se le endilga, para que así pueda recabar, ofrecer y producir sus pruebas; siendo así que en el caso, en el Auto de inicio del proceso, se afirma de entrada, que la funcionaria ahora accionante, incurrió en responsabilidad administrativa porque no presentó declaración jurada de bienes y por inasistencia injustificada a su fuente laboral, afirmación que además de vulnerar el principio de presunción de inocencia, es poco precisa en cuanto a la descripción de la conducta que se le reprocha y por la que sería procesada, de donde la calificación de los hechos realizada en el Auto inicial, es insuficiente para estructurar una defensa adecuada de la procesada, quien requiere conocer con precisión los hechos que se le endilgan, para presentar y producir sus descargos en el curso del proceso, fundamentalmente en el periodo de prueba, evitando así toda sorpresa; por cuanto, si es procesada por ciertos hechos, primero, que éstos deben estar previstos con antelación como faltas (tipificadas), en el ordenamiento administrativo correspondiente y si como resultado del proceso, corresponden ser sancionadas, se aplicará igualmente la sanción prevista en la misma normativa por la falta en cuestión; resultando extraño que en la especie, se inicie proceso administrativo interno, invocando normas del Código Penal, que merecen otra clase de procesamiento; se  citen ciertas normas legales y reglamentarias en el Auto Inicial y en la Resolución Final se apliquen otras, no referidas en aquél. En suma, la Resolución 42/2012, de inicio del proceso administrativo interno, adolece de serias falencias que no garantizan en sí un procesamiento imparcial, lesionando la garantía del debido.

         No obstante, el indicado proceso en su primera fase, concluyó con la dictación de la Resolución Final 20/2012, por la que se estableció la responsabilidad administrativa de la accionante y se la sancionó con “destitución”, por no haber demostrado la asistencia a su fuente laboral, “los días 3, 4, 5, 6, 9, 26, 27, 30 y 31 del mes de enero” (sic), cargo que no se precisó en el Auto de inicio del proceso, donde simplemente y en términos generales se refiere una “inasistencia injustificada a su fuente laboral”, citando a continuación la disposición del Reglamento Interno; igual sanción se le aplicó por su omisión de presentar declaración jurada de bienes, citando al efecto los arts. 235.3 de la CPE y arts. “6 inc. 3) y el 22 del Reglamento de Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas” (sic), normativa que con propiedad, no establece este tipo de sanción por dicha infracción, siendo que en todo caso, en observancia del principio de legalidad, aplicable también en materia administrativa sancionatoria, únicamente correspondía aplicar la sanción que esté expresamente prevista para la falta en cuestión y no imponer una sanción a discrecionalidad de la Autoridad Sumariante, como ocurrió en autos, lo que deviene en arbitrariedad, pues esta autoridad, únicamente podía aplicar la sanción prevista expresamente en la norma para la falta o contravención que procesó, arbitrariedad que en el caso en cuestión se hace patente, cuando la misma Autoridad Sumariante, en un proceso similar y por la misma falta (omisión de presentación de declaración jurada), sancionó a otro funcionario con el descuento del 20% de su haber mensual y no así con destitución (fs. 104 a 107), sin que por lo demás haya justificado la aplicación de un trato desigual a situaciones similares, lo que hace patente una vez más, que en la imposición de la sanción se actuó de forma discrecional.

         En ese sentido, habiendo la accionante formulado recurso de revocatoria ante la Autoridad Sumariante, denunciando lesiones al debido proceso como las anteriormente anotadas, dicha autoridad confirmó en todas sus partes la Resolución Final, ratificando las determinaciones adoptadas; por lo que la accionante, a través del memorial que cursa de fs. 48 a 55, interpuso recurso jerárquico, en el que puntualmente precisó como agravios a ser compulsados por el superior jerárquico, los siguientes: a) Que, en el informe jurídico al que se hace alusión en el Auto de inicio del proceso no se establece con claridad quiénes habrían cometido las presuntas irregularidades, con descripción de personas y relación de los hechos, inobservando lo que denomina el “principio de causalidad” y que en el mismo Auto no se precisaron los días en que su persona hubiese faltado y que motivaron su procesamiento; b) Que, en la Resolución Final, contradiciendo el Auto de inicio del proceso, se cita una nueva norma que hubiese vulnerado, no descrita ni tipificada en dicho Auto, como el art. 41 inc. f) del EFP, de aplicación a los funcionarios de carrera, calidad que según aduce, ella no tiene; c) Que, no contravino el Reglamento Interno de la Municipalidad en cuanto a la inasistencia a su fuente laboral como causal de destitución; y, d) Denuncia una incorrecta valoración de pruebas y alega respecto a la obligación o no de presentar declaración jurada. Ahora bien, de la revisión de la Resolución Administrativa Jerárquica, emitida por el Alcalde Municipal codemandado, se establece que dicha autoridad no se pronunció puntualmente sobre todos y cada uno de los agravios expresados por la accionante a tiempo de interponer su recurso jerárquico, limitándose a ratificar que la indicada no asistió a su fuente de trabajo y no presentó declaración jurada, redundando por lo demás en una simple cita de normas legales y reglamentarias, sin incidir sobre los fundamentos de la impugnación, especialmente los señalados en los puntos a), b) y c), sobre los que no se advierte pronunciamiento alguno, lo que deviene en que la Resolución Jerárquica, por insuficientemente motivación, no haya sido el medio idóneo para reparar los derechos fundamentales que se denuncian como vulnerados, lesionando así la garantía del debido proceso, al prescindir de la debida y suficiente motivación referida a los cargos formulados.

         En consecuencia, la sanción de destitución adoptada contra la accionante, en mérito a las Resoluciones dictadas por las autoridades demandadas y ejecutada por el Abogado y el Jefe, ambos de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, vulnera la garantía prevista por el art. 117.I de la CPE, que prescribe: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso” (énfasis añadido), garantía que es igualmente aplicable en materia administrativa sancionatoria, como en el caso presente; puesto que, para aplicarse la sanción de destitución contra la accionante, debieron observarse, necesariamente, las reglas del debido proceso, lo que no ocurrió como se tiene establecido supra, por lo que corresponde conceder la tutela solicitada, dejando sin efecto la sanción de destitución adoptada, al no ser resultado de un debido proceso.

Por lo expresado precedentemente, la situación planteada se encuentra dentro de las previsiones y alcances de la acción de amparo constitucional, por lo que el Tribunal de garantías al haber concedido, así sea en parte la tutela, efectúo una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y dio correcta aplicación a esta acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la LTCP; en revisión, resuelve:

1º APROBAR, la Resolución 127/12 de 25 de junio de 2012, cursante de fs. 188 a 195, pronunciada por la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada.

2º DISPONER la nulidad de obrados hasta la Resolución 42/2012 de marzo, de inicio del proceso administrativo, inclusive, debiendo dictarse uno nuevo en los términos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

3º Como emergencia de la nulidad de obrados dispuesta, la accionante deberá ser reincorporada a su fuente laboral, con el pago de sus haberes devengados hasta la fecha de su reincorporación.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA