SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1839/2013

Mediante memorial presentado el 7 de marzo de 2013 (fs. 134 a 144 vta.), Juan Marcelo Zurita Pabón, Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica del Ministerio de la Presidencia, en representación legal de Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, respondió a la acción de inconstitucionalidad concreta bajo los siguientes argumentos: 1) La presente acción carece de fundamentos esenciales para generar control de constitucionalidad y mucho menos desvirtuar la constitucionalidad; pretendiendo sentar, mantener y legalizar las relaciones servidumbrales y de esclavitud; 2) El art. 3 inc. m) del DS 29215, Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley de Reconducción de la Reforma Agraria de 28 de noviembre de 2006, dispone que el carácter social del derecho agrario, consiste en el no reconocimiento de ningún derecho y la pérdida del mismo, además de la obligatoria denuncia ante autoridades competentes cuando se establezca la existencia de relaciones servidumbrales como efecto de cualquier actividad dentro de un predio agrario; 3) Se pretende que se sometan a control de constitucionalidad, normas reglamentarias en base a normas de la Constitución Política del Estado abrogada; sin tener en cuenta que al ser la Carta Fundamental la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y gozar de primacía frente a cualquier otra disposición normativa, toda actuación del Tribunal Constitucional Plurinacional, debe realizarse acorde al nuevo orden constitucional, en coherencia con los tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos ratificados por el país; 4) Tampoco fundamenta si las normas que ahora tacha de inconstitucionales, lo son por su origen o por su contenido, aparentemente, sin argüir un claro fundamento, se demandaría por ambas formas; 5) Lo único que hacen las normas impugnadas es desarrollar los preceptos constitucionales e internacionales en materia de derechos humanos, y materializar disposiciones legales de rango jerárquicamente superior, en lo que se refiere a la eliminación de los sistemas servidumbrales, de trabajo forzoso, peonazgo, por deudas y/o esclavitud de familias o personas, lo cual no es como estima el accionante un simple conflicto de tipo laboral, por un sueldo no pagado o no el no dar permisos para que los trabajadores vayan a reuniones; 6) El art. 2 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), modificado por la Ley de Reconducción de la Reforma Agraria, se adecúa a la Constitución Política el Estado, incluyendo en el concepto de función económico social, el beneficio de la sociedad y el interés colectivo, extremo confirmado por el art. 3 de misma Ley que reconoce y garantiza la propiedad agraria privada a favor de personas naturales o jurídicas, para que ejerciten su derecho de acuerdo con la Norma Suprema en las condiciones establecidas por las leyes; de ahí deviene la atribución del Servicio Nacional de Reforma Agraria respecto a la facultad de revertir tierras de oficio o a petición de ciertas entidades por causal de incumplimiento total o parcial de la función económica social; 7) De igual forma, el art. 52 de la referida norma, establece como causal de reversión, el incumplimiento de la función económica social, norma que adecuada en su interpretación y aplicación a la Constitución Política del Estado, determina claramente que las relaciones servidumbrales de esclavitud y otras análogas, son causales de reversión; 8) Los arts. 3 inc. m) y 157 de la tantas veces citada norma, desarrollan el ámbito y alcance de lo que se entiende por existencia material y efectiva de la función económico social, como corresponde a un reglamento; 9) El DS 29802, guarda plena concordancia con lo determinado en la Constitución Política del Estado, en lo que se refiere a los sistemas de servidumbres, semiesclavitud o esclavitud, pues su objeto es establecer en el marco agrario, lo que se entenderá por sistemas servidumbrales, trabajo forzoso, peonazgo por deudas y/o esclavitud de familias, personas cautivas o formas análogas y precisar la atribución del INRA para verificar y establecer la existencia de dichos sistemas que se generen en materia laboral, penal y otros; por lo tanto, no es posible afirmar, como lo hace el accionante, que regula simples conflictos laborales o penales; 10) No se trata de un mecanismo de confiscación de tierras por parte del gobierno, pues lo único que se hizo es poner en vigencia la serie de Tratados Internacionales sobre la materia; y, 11) Las normas reglamentarias impugnadas no transgreden los principios de jerarquía normativa, ni el de reserva legal, tampoco el de separación de funciones y menos el debido proceso, porque no son contrarios a la ley y responden a disposiciones.

En antecedentes no consta proveído de traslado del recurso indirecto de inconstitucionalidad planteado, pero cursa respuesta del Director Nacional a.i. del INRA, quien por memorial de 13 de julio de 2010 (fs. 27 al 40), respondió manifestando lo siguiente: 1) Sobre el DS 29215, el cumplimiento de la función económica social, no implica solamente la existencia de una actividad agrícola o ganadera en el predio, sino que la misma no sea contraria a la sociedad ni al interés colectivo, por lo que no puede sustentarse la existencia de relaciones servidumbrales y otros análogos, en resguardo a los valores y bienes jurídicos que tutela la Constitución Política del Estado como la libertad, la igualdad y la justicia, que no pueden ser desconocidos por el accionante; 2) Respecto del DS 29802, este fue pronunciado en virtud de los arts. 5 y 96.1 de la CPEabrg, y 144.I.5 de la Ley del Órgano Judicial, los cuales determinaron que, el Estado boliviano no reconoce ningún género de servidumbre o trabajo personal obligado, excepto en los casos establecidos por ley, protegiendo los derechos a la libertad y al libre desarrollo de la personalidad, facultando al Presidente del Estado Plurinacional a efecto de ejecutar y hacer cumplir las leyes, el expedir decretos y órdenes necesarias, sin definir derechos o alterar los definidos por ley, o contravenir sus disposiciones, facultando a su vez al INRA, la verificación de relación de servidumbres y a las Salas del Tribunal Agrario Nacional el conocer y resolver los procesos contenciosos administrativos que afecten o reviertan derechos de propiedad agraria de predios que, no cumplan con la función económica social, sea por tenencia improductiva o la existencia de sistema de relaciones de servidumbre; y, 3) El INRA no se atribuyó competencias ni aplicó normas del ámbito penal o laboral, remitiéndose al área agraria del predio investigado, donde se aplicó formularios de verificación con privacidad y aislamiento a objeto de garantizar la libre expresión de los trabajadores por su situación de vulnerabilidad, actitud que no puede ser considerada “secreta”.

1. El funcionario del INRA cuidará que el llenado de los Formularios de Verificación para los trabajadores se apliquen con la privacidad y aislamiento necesarios (garantías para su libre expresión) a manera de garantizar que se recoja toda la información requerida; en caso que el propietario, titular del predio o su representante impidan estas condiciones, la declaración obtenida carecerá de valor alguno ya que es una limitación a su libertad de expresión, en el marco de lo previsto en el punto 5.3 inc. a)”.

Finalmente, sobre el cargo de inconstitucionalidad referido a la Guía de Verificación y Valoración de la Función Económico Social Cuando Existen Indicios o Denuncias de la Existencia de Relaciones Servidumbrales, Trabajo Forzoso o Formas Análogas, se tiene dos denuncias concretas: 1) El punto IX de la Guía, pues según argumenta el accionante, al reconocer al INRA capacidad legal para procesar y sancionar la falta de pago de salarios, modificó la normativa laboral desconociendo la garantía de la separación de funciones, jerarquía normativa y reserva legal; y, 2) Sobre el punto VI inc. f) de la misma Guía, que dispone que los funcionarios del INRA cuidarán que el llenado de los formularios de verificación se apliquen de manera separada con la privacidad necesaria, lo que según el accionante violenta el derecho a la comunicación procesal y como consecuencia se priva al administrado del derecho a la defensa, igualdad, 'seguridad jurídica' en la aplicación objetiva de la ley, puesto que provoca que la declaración o entrevista de los trabajadores se realice en privacidad, es decir, sin comunicar al propietario la producción de tal acto.

Al respecto, es importante inicialmente considerar si es posible ingresar a analizar la norma jurídica demandada de inconstitucional, pues al ser una Guía, podría ser aplicable la jurisprudencia establecida por la SC 0049/2007 de 12 de diciembre, que expuso lo siguiente: 'El recurrente al plantear la presente acción está desnaturalizando el recurso de inconstitucionalidad instituido por el art. 120 atribución 1ª de la CPE y las normas de su desarrollo sistematizadas en la Ley del Tribunal Constitucional, puesto que si bien la Guía fue aprobada mediante una Resolución Administrativa pronunciada por el Contralor General de la República no fue emitida sino con la intencionalidad de una atinada aplicación de las disposiciones legales, sin que, por esa causa, pueda ser aplicada necesariamente para la resolución de cualquier asunto, máxime si, a ese efecto, están las normas que regulan su aplicación general.

En ese sentido, una guía -en el sentido que fue aprobada- a lo más que podría asemejarse es a una directiva o instrucción, por lo que a colación es menester mencionar que mediante AC 109/2004-CA de 27 de febrero, se ha señalado que «una 'directiva' es una directriz, un conjunto de instrucciones (Diccionario de Términos Jurídicos, de Ricardo Villarreal Molina y Miguel Ángel del Arco Torres, pag. 158)» y en la SC 0008/2003, de 28 de enero, se ha establecido que 'una instrucción no forma parte de las normas sujetas al control de constitucionalidad por la vía del recurso de inconstitucionalidad'. Este último precedente ha señalado además, que: «…la instrucción puede definirse como una regla dada por los superiores jerárquicos a sus funcionarios subalternos, que puntualiza medidas internas cuya finalidad es aumentar el rendimiento del trabajo... instrucción que difiere del `reglamento´ que constituye una expresión de la voluntad del Estado creadora de normas jurídicas destinadas a todos los administrados (Diccionario de Derecho Público, de Emilio Fernández Vázquez, pág. 432); en ese contexto se tiene que en principio las instrucciones no constituyen manifestaciones de la facultad reglamentaria del Estado por las que se crea normas jurídicas o disposiciones legales, pues no introducen innovaciones en el ordenamiento jurídico, sino que contiene órdenes impartidas por un órgano a aquellos que de él dependen (...)».

En consecuencia, el Anexo de la Guía para la Elaboración de Informes de Auditoría Interna con Indicios de Responsabilidad, al constituir únicamente una instrucción aprobada mediante Resolución emitida por el Contralor General de la República a.i. no puede entenderse sino como un instrumento interno que coadyuve a la aplicación correcta, en su caso, de acuerdo con la Constitución Política del Estado, la leyes, decretos y cualesquiera otra resoluciones, quedando fuera del control de constitucionalidad porque strictu sensu, esta guía no constituye una norma jurídica o disposición legal, no pudiendo por ello, ingresarse a efectuar el control de constitucionalidad formulado'.