SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1839/2013

i) La resolución determinativa de área de saneamiento de tierras comunitarias de origen AP 0029/2008 de 12 de febrero, dispone modificar la modalidad de saneamiento simple “(SAN SIM)” a saneamiento de tierras comunitarias de origen “(SAN TCO)” del área demandada, por la Asociación de Comunidades Indígenas Guaraníes de la Capitanía Alto Parapetí que comprende la superficie de “157.094.2980” ha (sic) de dicho predio. Conforme el DS 29215, se inició un procedimiento JAJ-DD-SD 058/2008 de 18 de noviembre, que dispuso realizar el relevamiento de información en campo, dentro el plazo de treinta días calendario. Ante la existencia de denuncias previas e indicios sobre la existencia de relaciones servidumbrales, se aplicó el DS 29802 y RA 315/2008, determinación que se basa en un procedimiento integral previa verificación y recopilación de información de campo, o en denuncias, informes, estudios, y otra documentación vinculada a la lesión de derechos fundamentales, tales como la libertad o voluntad limitada, maltrato físico o psicológico, explotación laboral, incumplimiento de pago de salarios; comprobación que se realiza mediante encuestas al propietario o representante o en presencia del control social que da fe de los actos realizados, dando resultado la emisión de la Resolución Suprema (RS) 00038 de 14 de febrero de 2009, que resolvió anular el Título Ejecutorial Individual 635445 con antecedentes en la RS 172399 y expediente agrario 26362, otorgado a Babil Chávez Corcuy, al establecerse vicios de nulidad, relativa al incumplimiento de la función económica social por establecimiento de existencia de relaciones servidumbrales, incumpliendo el propietario con el pago mixto por debajo del mínimo nacional en el predio “San Isidro”, de los cuales “3790.9321” ha se declararon tierras fiscales de un total de “4.092.8000” ha.

I. El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) tiene la atribución para verificar y establecer la existencia de sistemas servidumbrales, trabajo forzoso o formas análogas en predios agrarios, con las consecuencias establecidas en el artículo 157 del Decreto Reglamentario 29215 de 2 de agosto de 2007.

Esta norma cuya constitucionalidad se cuestiona por incorporar como factor de consideración del incumplimiento de la función económica social el elemento de existencia de relaciones servidumbrales u otras formas análogas, ante ello el accionante afirma que: i) Se desvirtúa el contenido del art. 397 de la CPE que dispone que el trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria; ii) Se vulnera el principio de igualdad pues existe la sanción de perdida de derecho propietario únicamente para productores agropecuarios y no así para los que no se dedican al sector agropecuario; y, iii) Se viola el principio de reserva de ley, pues la imposición de sanciones no corresponde a la actividad del órgano Ejecutivo sino del Legislativo.

El Estado Social de Derecho implica un accionar jurídico destinado a que a través de las normas jurídicas se compense la debilidad relativa de unos en relación a otros en la sociedad, en ese escenario la función económica social de la propiedad agraria no puede ser interpretada en términos puramente liberales sobre la productividad en la tierra, debe plantearse en términos que garanticen la irradiación y propagación de los fines del Estado Social constituido en 2009, por ello, la función económico social de la propiedad agraria implica que la tierra es un mecanismo de bienestar para toda la sociedad involucrada en hacerla productiva y no para cohonestar sistemas de dominación, marco dentro del cual se encuentra el espíritu de las normas constitucionales que regulan el uso de la tierra criterio a partir del cual deben ser interpretadas las normas del art. 397.I de la CPE, pues como se dijo en el Fundamento Jurídico III.2, la interpretación debe ubicar la voluntad del Constituyente en miras a satisfacer los fines constitucionales.

Sin embargo de la jurisprudencia citada, es menester analizar la Guía en miras a determinar si es posible asimilarla como una norma jurídica que permita hacer el control de constitucionalidad, al efecto se debe comenzar por señalar que: i) El art. 1 de la Resolución Biministerial 005/2007 (Guía de Verificación y Valoración de la Función Económico Social Cuando Existen Indicios o Denuncias de la Existencia de Relaciones Servidumbrales, Trabajo Forzoso o Formas Análogas) determina que el objeto de la Guía de Verificación es el establecer los pasos y criterios a seguir en la verificación de la función económica social cuando se tengan indicios o denuncias de relaciones servidumbrales, trabajos forzosos o formas análogas de sometimiento en los procedimientos de saneamiento y reversión de la propiedad agraria, de donde se tiene que la Resolución Biministerial, si bien se denomina Guía, determina un conjunto de procedimientos ajustables en el proceso de saneamiento, lo cual implica una aplicación general de norma jurídica; ii) A contrario sensu del precedente jurisprudencial citado (SC 0049/2007), la Guía de Verificación no tiene alcance interno en el proceso de saneamiento de tierras que realiza el INRA, sino más bien externo, pues a pesar de que su ejecución corresponde a las autoridades que realizan el saneamiento y la reversión de la tierra, estos procedimientos se adaptan y tienen alcance general, ya que se ajustan a todos los procesos de saneamiento, y por ende aplicable a las personas de manera general y no particular; y, iii) En el caso concreto se aplicó la Guía de Verificación en el proceso de saneamiento y por ende tiene incidencia directa con el proceso contencioso administrativo dentro del cual se incidentó la inconstitucionalidad de la norma, pues como relata la propia Sentencia Agraria Nacional 022/2011: '…de los formularios de cuestionarios realizados a los trabajadores de verificación de existencia de sistema servidumbral, trabajo forzoso y formas análogas, acta de correlación y cierre de las actividades y pericias de campo dentro del proceso de reversión del predio «Itane»…', por ende la Guía fue materialmente utilizada tanto en el proceso de reversión como en la Sentencia Agraria Nacional, situación por la cual también resulta admisible hacer el control de constitucionalidad de la norma ahora impugnada.

Ahora bien, sobre el punto IX de la Guía, es menester dejar claramente establecido que el saneamiento de tierras y la reversión no son sanciones personales a la luz del Derecho del Trabajo, sino más bien son reasignaciones territoriales sustentadas en la propiedad originaria que tiene el Estado de los recursos naturales, y en mérito a lo cual al ser la Guía de Verificación un sistema destinado a determinar el incumplimiento de la función económico social, que como se dijo con anterioridad implica simplemente la aplicación de las normas de la Constitución, no se evidencia contradicción alguna con el texto Constitucional.

Finalmente, sobre el punto VI inc. f) de la misma Guía que dispone que los funcionarios del INRA, cuidarán que el llenado de los formularios de verificación se apliquen de manera separada con la privacidad necesaria en caso de que los trabajadores no puedan expresarse libremente, al respecto esta norma lo único que hace es establecer una medida excepcional destinada a poder identificar relaciones servidumbrales, pues las mismas tienen características especiales que muchas veces generan situaciones que dificultan su identificación, al respecto en las 'comunidades cautivas' expresarse libremente resulta casi imposible, pues como se relató con anterioridad existe una desmedida presión psicológica por quien ejerce la situación de dominación (ver el Informe de la Misión a Bolivia del Foro Permanente de Naciones Unidas para Cuestiones Indígenas presentado el 28 de mayo de 2009), el compromiso de luchar contra la servidumbre y formas análogas tiene su génesis en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos, citados con anterioridad (Fundamento Jurídico III.3), por ende, el Estado no debe escatimar esfuerzos para identificar estas situaciones, en ese escenario, corresponde determinar que la medida de realizar entrevistas en situaciones de privacidad resulta proporcional en miras de satisfacer el fin de la descolonización, en ese sentido es necesario hacer la aclaración que si bien la Información que se produce en un proceso judicial o administrativo tiene carácter público, en virtud del principio de publicidad, en la producción misma de la información pueden existir ciertas reservas que sean proporcionales con el fin constitucional que se busca garantizar, al respecto, la norma sometida a juicio de constitucionalidad, en ningún caso determina que la información producida en el proceso de verificación de la relaciones servidumbrales será reservada (menos secreta), sino se limita a señalar que la producción de dicha información se realizará de manera privada para garantizar la inexistencia de presiones psicológicas, lo cual de ningún modo implica una limitación del principio de publicidad ni del derecho a la información, que amerite una reserva de Ley a la luz de la Constitución, situación por la cual corresponde declarar la constitucionalidad de la norma”.