SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0093/2014-S1
Fecha: 24-Nov-2014
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0093/2014-S1
Sucre, 24 de noviembre de 2014
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
Acción de amparo constitucional
Expediente: 06982-2014-14-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 36/2014 de 9 de mayo, cursante de fs. 693 a 697 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Elizabeth Marina Chamas Torres vda. de Rollano y Liliana Rollano Chamas contra Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, y Clifford Paravicini Hurtado, Director Ejecutivo de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Trasporte (ATT).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Las accionantes, mediante memorial presentado el 21 de marzo de 2014, cursante de fs. 540 a 568 vta., subsanado por escritos presentados el 15 de abril y 5 de mayo del mismo año, cursantes de fs. 571 a 598; y fs. 601 y vta., respectivamente, manifestaron que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 7 de mayo de 1997, Jaime Rollano Monje, en calidad de representante legal de Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, firmó con Carlos Fernando Thomas Saravia, Superintendente de telecomunicaciones, contrato de concesión para la operación de una red pública de Telecomunicaciones y prestación de servicios de difusión de señales de audio y video.
Añaden que la representación de Jaime Rollano Monje se extendió hasta el 9 de marzo de 2004, fecha en la cual, con la finalidad de no interrumpir el servicio, otorgó poder para la administración de ambos medios de comunicación a favor de Liliana Rollano Chamas, mediante testimonio 267/2004 de esa fecha, produciéndose el deceso del primero el 23 de julio de 2005.
Manifiestan que el año 2011, se inició en su contra un proceso administrativo con la finalidad de declarar la caducidad de ambas licencias por no haber dado aviso del fallecimiento de Jaime Rollano Monje; proceso que luego del correspondiente trámite, culminó con la declaratoria de caducidad de concesiones y revocatoria de licencias, decisión adoptada por la ATT, que luego de haber sido recurrida en recurso revocatorio y posteriormente jerárquico, mereció Resolución Ministerial (RM) 215 de 21 de agosto de 2012, mediante la cual se disponía revocar la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0186/2012 de 9 de marzo, pronunciada en el jerárquico; y en consecuencia, revocar totalmente la Resolución Administrativa Regulatoria “ATT.DJ.RA TL 0744/2011”; ordenándose a la ATT, la emisión de nueva resolución administrativa regulatoria de acuerdo a lo previsto por el contrato de concesión, autorización transitoria especial 078/96 de 20 de noviembre de 1996.
Como consecuencia de tal decisión, se profirió la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0725/2012 de 9 de octubre, de inicio de proceso de caducidad y revocatoria de licencias, que dispuso anular obrados hasta la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0449/2011 de 1 de agosto inclusive, en mérito a lo previsto por el art. 20 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) aprobado mediante Decreto Supremo (DS) 27172 de 15 de septiembre de 2003 y, disponiendo además la notificación a ambos medios de comunicación a efectos de que, en el plazo de cinco días, demuestre haber presentado los estados financieros correspondientes a las gestiones 1996, 1997, 1999, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, documental que fue presentada oportunamente el 10 de noviembre de 2012, planteándose además prescripción contra las infracciones al no haberse, presentado los estados financieros de las gestiones 1996 y 1997, y solicitando autorización para continuar con la prestación del servicio, en lugar de su causante Jaime Rollano Monje; sin embargo, la ATT, mediante Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012 de 27 de noviembre, declaró la caducidad de las concesiones otorgadas a favor de Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, rechazando la solicitud de trasferencia solicitada por Liliana Rollano Chamas.
Agregan que, contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012, formularon recurso revocatorio que fue absuelto mediante Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013 de 1 de abril que no resolvió todas las controversias suscitadas en la demanda, por lo que presentaron recurso jerárquico mereciendo RM 235 de 17 de septiembre de 2013, que negó las pretensiones planteadas.
Finalizan señalando que, todos estos actos y resoluciones, han ocasionado menoscabo a sus derechos y garantías constitucionales y que, habiéndose agotado la vía ordinaria, se abre la jurisdicción constitucional para la protección y restauración de los mismos.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Las accionantes alegan la vulneración de sus derechos al debido proceso, a una resolución motivada y congruente, a la defensa, a la tutela judicial efectiva, a una valoración integral de la prueba y la presunción de inocencia, citando al efecto los arts. 115, 117, 128 y 129 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la tutela, disponiendo: a) La anulación de las Resoluciones Administrativas Regulatorias ATT-DJ-RA TL 0725/2012; ATT-DJ-RA TL 0847/2012; ATT-DJ-RA TL 0144/2013; y, RM 235; b) Se ordene a la ATT que dicte nueva resolución, debidamente motivada, de inicio de proceso administrativo sancionatorio o en su defecto, se efectúe la revisión de la interpretación de la legalidad ordinaria, declarándose a lugar los recursos de revocatoria y jerárquico por no existir causal de caducidad y revocatoria de licencias; c) Se imponga costas procesales y pago de daños y perjuicios a ser considerados en ejecución de sentencia; y, d) Se aplique medida cautelar de suspensión del trámite de nueva licitación de la licencia de Radio los Andes y Chapaca Televisión, hasta que la acción tutelar sea resuelta por el Tribunal Constitucional Plurinacional en grado de revisión.
I.2.Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
En audiencia instalada el 9 de mayo de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 686 a 692 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la demanda
La representación jurídica de las accionantes, se ratificó en el contenido íntegro de la demanda.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Víctor Pablo Martín Rodríguez en representación legal de Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, mediante informe escrito cursante de fs. 605 a 613 vta. y en audiencia, señaló que: 1) En mérito al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, las accionantes, antes de acudir a la vía constitucional debieron agotar la jurisdicción ordinaria interponiendo proceso contencioso administrativo conforme prevén los arts. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); 125.II del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo aprobado por DS 27113 de 23 de julio de 2003 y art. 15 de la entonces vigente Ley 1632 de 5 de julio de 1995, concordante con el art. 41 de la Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación (LGTTIC); 2) Las accionantes no precisan qué derechos o garantías se han vulnerado y de qué manera, no existiendo relación de causalidad entre los hechos y la lesión al derecho o garantía, incumpliéndose la previsión normativa contenida en el art. 33.5 del Código Procesal Constitucional (CPCo); 3) La solicitud de aplicación de medidas cautelares por supuestamente presentarse un daño inminente respecto a la concesión de licencias para el uso del espectro radio-eléctrico, no afecta a las accionantes al constituirse Canal “2” Chapaca de Televisión Radio Los Andes en empresas unipersonales y, conforme previene el art. 39 de la LGTTIC, se hallan prohibidas de participar en el proceso de licitación solamente las personas naturales o jurídicas, miembros de juntas o consejos directivos y socios de personas jurídicas a quienes se les haya revocado la licencia; 4) Tanto la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0725/2012, notificada el 29 del mismo mes y año, así como la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012, notificada el 17 de diciembre del indicado año, se sustentan en el art. 14 inc. e) de la L1632 que establece como causal de caducidad de las concesiones o revocatoria de licencias otorgadas a favor de Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, el incumplimiento de los términos contractuales respecto a la no presentación de los estados financieros y declaraciones juradas de las gestiones 1996 y 1997, así como la presentación de documentación correspondiente a las gestiones 1998, 2000, 2001 y 2003 con el Número de Identificación Tributaria (NIT) 1621507014 de Jaime Rollano Monje, habiendo sido los formularios 223 suscritos por Liliana Rollano Chamas aduciendo ser la propietaria; 5) En cuanto al principio de legalidad como elemento del debido proceso, manifiestan que en todo momento se aplicó la ley procesal que estaba en vigencia, resultando contradictoria la pretensión de los accionantes respecto a la aplicación del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo en lugar del DS 28566 de 4 de enero de 2006 porque presuntamente se lo hubiera aplicado retroactivamente; sin embargo, omiten considerar que el primer compilado normativo fue aprobado por DS 27172; es decir posteriormente a la suscripción de los contratos de concesión, resultando no ser evidente que la aplicación de determinado procedimiento involucre lesión al derecho a la defensa y al debido proceso; 6) Asimismo, respecto a la aplicación del DS 28566 que supuestamente no se encontraba vigente al momento de cometerse la contravención a los arts. 5 y 13 y que por lo tanto no podía aplicarse retroactivamente, corresponde manifestar que dicha normativa, en sus arts. 14 y 15, refiere a deudas pendientes al 31 de diciembre de 2005 por concepto de derecho de uso de frecuencias y tasa de regulación, otorgando un plazo de pago hasta el 31 de marzo de 2006; infiriéndose entonces que también se consignaban como deudas pendientes, las correspondientes a las gestiones de 1996, año en el que se promulgó la L1632, hasta la promulgación del DS 28566; 7) Las accionantes no explican de qué manera se omitió la valoración exhaustiva de la prueba y tampoco expresan porqué la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013, carece de una debida fundamentación, así como tampoco identifican los supuestos agravios sobre los cuales la mencionada Resolución no se hubiera manifestado; cuando en realidad la autoridad fiscalizadora sí efectuó una valoración integral de la documental probatoria, llegando a establecer sobre la base de este estudio precisamente que, los estados financieros de ambos operadores consigna el NIT 1660539012 de Liliana Rollano Chamas; que los Formularios 223 de Declaración Jurada de Tasa de Regulación por las gestiones 1998, 2001 y 2003 están firmadas por Liliana Rollano Chamas que firmó por Jaime Rollano Monje, evidenciándose que no se informó al ente regulador sobre el fallecimiento del titular, lo que invalidaba los estados financieros presentados con NIT diferente al registrado por el titular; no siendo en consecuencia evidente que exista carencia de fundamentación y motivación y menos que la autoridad fiscalizadora haya incurrido en apreciaciones subjetivas sin respaldo legal; 8) Las Resoluciones Administrativas Regulatorias ATT-DJ-RA TL 0847/2012 y ATT-DJ-RA TL 0144/2013, mediante las cuales se rechazó la excepción de prescripción invocada, contienen la suficiente motivación e incluso el detalle de las comunicaciones efectuadas a los operadores a efectos de que cumplan sus obligaciones contractuales de presentación de estados financieros y formularios de pago de la tasa de regulación; 9) En cuanto a la presentación de todos los documentos en calidad de herederas del titular, corresponde manifestar que las observaciones efectuadas por el ente regulador se refieren a la falta de presentación de la documentación relativa a las gestiones 1996 y 1997 y que, toda la documentación fue remitida firmada a nombre del titular fallecido consignando otro NIT, lo que la dota de vicios insubsanables; 10) El pedido efectuado respecto al faccionamiento de fotocopias fue deferido, sin embargo, las accionantes no se apersonaron a dependencias del ente regulador en la ciudad de La Paz con la finalidad de recoger las mismas y efectuar el correspondiente pago, así como tampoco para revisar el expediente cursante en archivos de la entidad, limitándose a manifestar que no residen en la ciudad de La Paz; 11) La RM 215, resolvió admitir el recurso jerárquico interpuesto, debido a que no se había observado el principio de tipicidad en la formulación de cargos que devinieron en la declaratoria de caducidad; no siendo evidente la existencia de precedente alguno, pues el citado por las accionantes deviene de la autorización de transferencia de la concesión cuando el titular había fallecido sin completar el trámite de adecuación de derechos, situación totalmente diferente al caso de autos; 12) No es evidente que pudiera haberse autorizado la transferencia y de forma paralela continuar con el actual proceso, no solamente en mérito a los vicios insubsanables enunciados, sino que la solicitud de autorización presentada resultó extemporánea ya que debe tomarse en cuenta que el titular falleció de 23 de julio de 2005 y la solicitud fue presentada el 17 de enero de 2011, luego de haberse verificado los incumplimientos contractuales; y, 13) La acumulación del proceso de revocatoria y caducidad de derechos con la solicitud de autorización de continuación de la concesión es una potestad facultativa del ente regulador reconocida por la norma; por lo que, al no haberse desvirtuado el incumplimiento a las obligaciones establecidas en los arts. 14 y 15 del DS 28566, se confirmó la Resolución impugnada en recurso jerárquico; argumentos en mérito a los cuales solicitan se deniegue la acción con imposición de costas por su manifiesta improcedencia.
Mediante memorial cursante de fs. 683 a 685, Luis Felipe Guzmán Sanjinés, Director Ejecutivo a.i. de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes - ATT, procedió a la devolución de cédula de citación dirigida a Clifford Paravicini Hurtado, alegando que este último ya no forma parte de la institución y que al no habérselo citado en su domicilio real se lo estaría dejando en indefensión; no obstante, en audiencia, no se le concedió la palabra al no ser el demandado.
I.2.3. Resolución
Mediante Resolución 36/2014 de 9 de mayo, cursante de fs. 693 a 697 vta., la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, denegó la tutela solicitada, argumentando que: i) No se ha cumplido con el principio de subsidiariedad al no haberse agotado la vía administrativa a través de un proceso contencioso administrativo; y, ii) Existe ausencia de legitimación pasiva, pues si bien se ha demandado a Clifford Paravicini Hurtado como autoridad que en su momento fungió como Director Ejecutivo de Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes, al presente, quien ostenta dicho cargo es Luis Felipe Guzmán Sanjinés; en tal sentido, conforme dispone la jurisprudencia constitucional éste último también debió ser demandado, no por el hecho de que sobre él recaiga la responsabilidad personal en casi de haberla, sino debido a que será quien se encargará de ejecutar la decisión que pudiera pronunciarse.
Ante la solicitud de aclaración, planteada por la parte accionante, respecto a que, de acuerdo a la jurisprudencia contenida en las SSCC 333/2010, 0085/2010 y 0777/2013, la vía administrativa concluye con la Resolución del recurso jerárquico, el Tribunal de garantías declaró no haber lugar a la misma.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se concluye lo siguiente:
II.1. Mediante RM 215 de 21 de agosto de 2012, se aceptó el recurso jerárquico formulado por Elizabeth Marina Chamas Torres vda. de Rollano y Liliana Rollano Chamas contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0186/2012 de 9 de marzo y, en consecuencia revocaron totalmente dicha Resolución y en su mérito la Resolución Administrativa Regulatoria “ATT-DJ-RA TL 0744/2011”; instruyendo a la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Trasportes, emitir nueva resolución de acuerdo a lo previsto en el contrato de concesión, autorización transitoria especial 078/96 de 20 de noviembre de 1996, sobre la base de los criterios de adecuación expuestos (fs. 462 a 469).
II.2. Dando cumplimiento a la RM 215, Clifford Paravicini Hurtado en su condición de Director Ejecutivo de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Trasportes, pronunció la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0725/2012 de 9 de octubre, mediante la cual resolvió anular obrados hasta la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0449/2011 de 1 de agosto, otorgando el plazo de cinco días hábiles a Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, por presuntamente haber incurrido en las causales de caducidad y revocatoria de licencias descritas en el art. 14 inc. e) de la L1632; a efectos de demostrar la presentación de los estados financieros correspondientes a las gestiones 1996, 1997, 1999, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, notificándose a las accionantes el 29 de octubre de 2012 (fs. 426 a 438; 424).
II.3. El 6 de noviembre de 2012, las accionantes ofrecieron la prueba requerida y opusieron prescripción por la no presentación de los estados financieros por parte de Jaime Rollano Monje, correspondientes a las gestiones 1996 y 1997 (fs. 318 a 322).
II.4. Sobre la base del informe jurídico ATT-DJ-INF-JUR 1417/2012 de 23 de noviembre, elevado por José Manuel Encinas Caballero, Director Jurídico, ante el Director Ejecutivo de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Trasporte, se dictó la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012 de 27 de noviembre, por la que se declaró la caducidad de las concesiones otorgadas a favor de Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, mediante contratos 078/96 de 20 de noviembre de 1996 y 069/96 de 18 de noviembre de 1996, respectivamente; asimismo se rechazó la solicitud de transferencia presentada por Liliana Rollano Chamas (fs. 291 a 317).
II.5. El 31 de diciembre de 2012, Elizabeth Marina Chamas Torres vda. de Rollano y Liliana Rollano Chamas, formularon recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012, mereciendo Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013 de 1 de abril, por la cual, Clifford Paravicini Hurtado, Director Ejecutivo de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y
Transportes, resuelve rechazar el recurso confirmando íntegramente la Resolución impugnada (fs. 176 a 198; 127 a 140).
II.6. Mediante memorial presentado el 8 de mayo de 2013, Elizabeth Marina Chamas Torres vda. de Rollano y Liliana Rollano Chamas, plantearon recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013, que siendo conocida por Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, fue resuelta mediante RM 235 de 17 de septiembre de 2013 por la que se resolvió rechazar el recurso jerárquico formulado contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013 y en consecuencia confirmar totalmente la misma, determinación con la que fueron notificadas las interesadas el 24 de septiembre de 2013 mediante correo electrónico (fs. 14 a 33 vta.; 1 a 11; 521).
II.7. El 8 de enero de 2014, Luis Felipe Guzmán Sanjinés, fue designado Director Ejecutivo a.i. de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes, mediante RM 006 de la misma fecha (fs. 681 a 682).
II.8. La acción de amparo constitucional fue planteada el 21 de marzo de 2014.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Las accionantes consideran que sus derechos al debido proceso, a una resolución motivada y congruente, a la defensa, a la tutela judicial efectiva, a una valoración integral de la prueba y la presunción de inocencia, han sido lesionados por las autoridades demandadas en razón a que mediante Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012 de 27 de noviembre, se declaró la caducidad de las concesiones otorgadas a favor de Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, cedidas a favor del esposo y padre de las accionantes, Jaime Rollano Monje, mediante contratos de concesión 078/96 de 20 de noviembre de 1996 y 069/96 de 18 del mismo mes y año, respectivamente para la operación de una red pública de telecomunicaciones y prestación de servicios de difusión de señales de audio y video en el área de concesión, titular que en vida, mediante poder notariado cedió la administración de ambos medios a Liliana Rollano Chamas, pereciendo posteriormente, motivo por el cual se solicitó la transferencia de la titularidad de las concesiones, solicitud que fue rechazada, motivando la impugnación mediante recursos de revocatoria y jerárquico que fueron confirmando los actos administrativos impugnados sobre la base a resoluciones carentes de una debida fundamentación y en las cuales no se efectuó una debida compulsa de los elementos probatorios, interpretándose asimismo, de manera errónea las normas aplicables al caso y finalmente, omitiéndose dar respuesta a todos los extremos reclamados.
Corresponde en consecuencia dilucidar si la tutela solicitada, deber ser concedida o denegada.
III.1. En cuanto al debido proceso y su configuración
De conformidad a lo previsto por la SC 0163/2011-R de 21 de febrero, el debido proceso se constituye en“…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales”, lo que determina su triple dimensión: derecho, garantía procesal y principio de administración de justicia y por ende obliga a su observancia, respecto y cumplimiento.
Ahora bien, dentro de su propio núcleo, el debido proceso se nutre de varios otros derechos que sin ser necesariamente dependientes de él se desprenden de su esencia en tanto y cuanto forman parte de su real ámbito de protección; dichos derechos han sido identificados en la reiterada jurisprudencia que, entre otros ha establecido que el debido proceso se compone por el derecho a un proceso público; el derecho al juez natural; el derecho a la igualdad procesal de las partes; a ser oído durante toda la actuación; el derecho a no declarar contra sí mismo; la garantía de presunción de inocencia; el derecho a la comunicación previa de la acusación; a la notificación oportuna y de conformidad con la ley; al ejercicio del derecho de defensa material y técnica y el derecho a la contradicción; a solicitar, aportar y controvertir pruebas; a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso; a la concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; el derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; el derecho a la congruencia entre acusación y condena; el principio del non bis in ídem; el derecho a la valoración razonable de la prueba y el derecho a la motivación y congruencia de las decisiones.
No obstante y conforme la evolución de la sociedad y las nuevas formas de proteger las libertades personales y garantizar un debido proceso a todo aquel que se halle sometido a uno, sea de carácter administrativo o judicial, es preciso reiterar, conforme el entendimiento jurisprudencial progresivo y expansivo de los derechos que, esta enumeración de elementos, componentes del debido proceso, no puede restringirse o constituirse en único y absoluto, pues otros de similar envergadura y en correspondencia con la garantía, derecho y principio del debido proceso que vayan emergiendo del desenvolvimiento social, podrán también ser reconocidos como elementos del debido proceso.
III.2. Motivación de las resoluciones judiciales o administrativas como elemento esencial del debido proceso
Habiéndose establecido a groso modo en el Fundamento Jurídico precedente, una definición doctrinaria de lo que es el debido proceso, determinando su composición múltiple, señalamos que la fundamentación y motivación de las resoluciones -judiciales o administrativas-, constituye parte medular de aquel derecho.
En este contexto, la profusa jurisprudencia constitucional dispuso que la emisión de una decisión sin motivación, se configura como la inobservancia de servidores -judiciales o administrativos- de dar cuenta respecto a los argumentos que sustentan sus decisiones, ya que, es precisamente en torno a sus razones en que se sostiene la legitimidad de su ámbito decisional; en consecuencia, se entendió que, la falta de una debida fundamentación y motivación se constituye no solo en lesión al debido proceso, sino que también afecta el derecho de acceso a la justicia.
Entonces, la motivación de los actos jurisdiccionales o administrativos, constituye una barrera a la arbitrariedad que contribuye a garantizar la sujeción del juzgador al ordenamiento jurídico y el posterior control sobre la razonabilidad de la decisión; en tal sentido, el sustento argumentativo de todas las resoluciones, se configura como un elemento imprescindible a la hora de administrar justicia, que a su vez, apertura el ejercicio del derecho de contradicción debido a que puede impugnarse puntualmente una decisión cuando sus fundamentos son claros y determinantes y por ende susceptibles de refutación.
Por este motivo, es inadmisible que quienes administren justicia, se aparten de su obligación de sustentar y motivar las decisiones que toman; pues conforme hemos mantenido incisivamente, todas aquellas autoridades -judiciales o administrativas- que conocen de la sustanciación de un proceso tienen el deber de exponer las razones fácticas y jurídicas suficientes que expliquen, aunque sea de manera concreta, las causales que lo llevaron a adoptar una decisión; caso contrario, se desconocería el debido proceso.
Para la Corte Constitucional de Colombia, “…la motivación suficiente de una decisión judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto. Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos puede constituir una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna regla de derecho. Además, en virtud del principio de autonomía del funcionario judicial, la regla básica de interpretación obliga a considerar que sólo en aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez de tutela intervenir en la decisión judicial para revocar el fallo infundado. En esos términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad”. (Subraya y negrilla fuera de texto).
En conclusión, la acción de amparo constitucional, frente a la verificación de lesión al debido proceso, otorga protección frente a decisiones judiciales carentes de motivación, o que hayan sido proferidas sin una correcta valoración de los elementos probatorios, o que se aparten ostensiblemente de la jurisprudencia vinculante sin ofrecer motivación suficiente, ya que del fondo de una decisión, podrían depender no sólo el debido proceso, sino también otros derechos conexos como la defensa, la tutela judicial efectiva, la valoración integral de la prueba, la presunción de inocencia, el acceso a la justicia, el derecho a la impugnación, etc., que se hallan insertos en el núcleo del debido proceso y que por ende, se encuentran vinculados unos con otros.
III.3. El principio de congruencia como elemento esencial de la fundamentación y motivación de las resoluciones
El derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, como elemento del debido proceso, se encuentra ligado al derecho a la petición, pues, la impugnación de una providencia o resolución importa la solicitud de aclaración o enmienda de aspectos contenidos en el fallo, que la parte procesal considera erróneos.
Así, de la interpretación sistemática y teleológica del art. 115 con relación al art 24 de la CPE, se establece este vínculo de conexitud entre el debido proceso, la fundamentación y motivación de las resoluciones y el derecho a la petición, extrayéndose de ellos que, la emisión de una resolución, debe responder a tres criterios: oportunidad, contenido y conocimiento del peticionante; en cuanto al contenido, este debe resolver el fondo de lo pretendido, mediante una exposición clara y precisa de los hechos y el derecho aplicados por el juzgador en la decisión adoptada.
Ahora bien, la reiterada jurisprudencia constitucional, ha reconocido al principio de congruencia, como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, lo cual conlleva implícitamente la obligatoriedad de consonancia, así como la directa vinculación entre los argumentos expuestos en la parte considerativa de un fallo y la parte dispositiva del mismo, coherencia o concordancia que debe persistir en todo el contenido de la decisión, haciéndose evidente a través de la expresión de razonamientos integrales y armónicos entre los hechos denunciados, el derecho aplicado y los jurídicos de valor que componen el argumento de la resolución y sustentan la razón que llevó a la determinación que se asume; infiriéndose entonces que la congruencia es un principio procesal que hace a la garantía del debido proceso; pues, marca al juez un camino para poder llegar a la sentencia, y fija un límite a su poder discrecional, sin que ello acarree consigo la afectación del principio de independencia.
En ese contexto la jurisprudencia constitucional señaló: “…la congruencia abarca dos ámbitos, el primero referido a la unidad del proceso; es decir, la coherencia y vínculo que debe existir entre una resolución y otra dentro de un mismo proceso, y el segundo en cuanto a la consideración y resolución de todos los puntos puestos a consideración del juzgador, lo que significa que también debe existir coherencia y unidad de criterio dentro de una misma resolución, dado que la misma debe guardar correspondencia con todo lo expuesto a lo largo de su contenido, caso contrario carecería de consecuencia, siendo inviable que luego de analizar determinados hechos se llegue a resultados distintos, vulnerando la construcción jurídica que toda resolución debe tener en aplicación y resguardo del debido proceso…” (SSCC 1009/2003-R y 0639/2011-R, citadas a su vez por la SCP 0099/2012 de 23 de abril).
Por otra parte, la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional de Colombia, expresó: “En teoría general del proceso, el principio de congruencia configura una regla que condiciona la competencia de las autoridades judiciales, en el sentido de que sólo pueden resolver sobre lo solicitado y probado por las partes. De tal suerte que el juez, en su sentencia, no puede reconocer lo que no se le ha pedido (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita). De allí la necesidad de fijar con precisión, desde el comienzo, el objeto del litigio”, de donde se infiere que el juzgador, se halla ineludiblemente obligado a pronunciarse sobre todos los aspectos reclamados en una demanda o petición.
En conclusión, el principio de congruencia establece el marco de contenido de las resoluciones que se pronuncien tanto en el área judicial como administrativa, lo cual implica necesariamente atender todas las peticiones formuladas a través de la emisión de fallos debidamente fundamentados y motivados, congruentes y pertinentes, sin que estos elementos se constituyan en parte esencial de la misma, pues la exigencia de su presencia no debe ir más allá de lo previsible en vinculación al contenido razonable que sustente el fallo.
III.4. Análisis del caso concreto
Mediante la presente demanda se acusa la vulneración de los derechos al debido proceso, a una resolución motivada y congruente, a la defensa, a la tutela judicial efectiva, a una valoración integral de la prueba y a la presunción de inocencia, toda vez que mediante Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012, se declaró la caducidad de las concesiones otorgadas a favor del Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes que, a consecuencia del fallecimiento del titular de los contratos de concesión 078/96 de 20 de noviembre de 1996 y 069/96 de 18 del mismo mes y año, que fuera esposo y padre de las accionantes, continuaron siendo administrados por Liliana Rollano Chamas, quien solicitó la transferencia de la titularidad de las concesiones, solicitud que fue rechazada, motivando la impugnación mediante recursos de revocatoria y jerárquico que mediante Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013 de 1 de abril y RM 235, determinaciones que confirmaron los actos administrativos impugnados sobre la base de resoluciones carentes de una debida fundamentación y en las cuales no se efectuó una debida compulsa de los elementos probatorios, interpretándose asimismo, de manera errónea las normas aplicables al caso y omitiéndose dar respuesta a todos los extremos reclamados.
A efectos de establecer la veracidad de estos argumentos, deberá efectuarse una revisión de la RM 235, emitida por Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda para luego realizar la contrastación de sus fundamentos con respecto al contenido de la demanda de recurso jerárquico; dicho estudio, nos permitirá establecer, en base al método de subsunción, si el contenido de las demás Resoluciones impugnadas, resulta lesivo o no a los derechos reclamados mediante la presente acción tutelar.
Para tal fin, debemos analizar inicialmente el contenido del recurso jerárquico formulado por las ahora accionantes, así, tenemos el memorial de 8 de mayo de 2013, cursante de fs. 14 a 33 vta., el cual, en sus partes sobresalientes, formula los siguientes reclamos:
a) La Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013, carece de una debida fundamentación y motivación al no haber dado respuesta a todos y cada uno de los agravios planteados, así como tampoco se ha efectuado una correcta valoración de los elementos probatorios y una adecuada interpretación y aplicación objetiva de las normas; además, se ingresa en apreciaciones subjetivas y retóricas que carecen de sustento legal, expresando manifestaciones calificativas respecto a la conducta de las accionantes que mediante afirmaciones descontextualizadas y calificaciones subjetivas, pretenden desmerecer los extremos reclamados.
b) La Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0725/2012 de 9 de octubre, carece de una debida fundamentación, habiéndose aplicado de manera incorrecta la normativa vigente pues, con carácter preferente, en mérito al principio de favorabilidad, debió aplicarse el procedimiento establecido por el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial (DS 27172) en lugar de la normativa contenida en el DS 28566 de 4 de enero de 2006, que fue aplicado de manera retroactiva, respecto al incumplimiento de presentación de los estados financieros correspondientes a las gestiones 1996, 1999 y 2005.
c) La excepción de prescripción respecto a los estados financieros de las gestiones 1996 y 1997, debió declararse probada en mérito a lo preceptuado por el art. 79 de la LPA debido a que nunca hubo un ejercicio de la ATT respecto a la instauración de proceso administrativo sancionatorio.
d) No existe causal de caducidad ni revocatoria de licencia porque todos los estados financieros y balances fueron presentados oportunamente; además el art. 14.e) de la Ley de Telecomunicaciones se aplicó para sustentar una causal de caducidad que no estaba vigente al momento de la suscripción de los contratos.
e) Se lesionó el derecho a la petición debido a que no obstante de que se solicitaron fotocopias legalizadas en el recurso de revocatoria, dicha pretensión no fue atendida, impidiéndoles ejercer su derecho a la defensa.
f) Al declarar la caducidad de la concesión y negar la transferencia de las licencias a su favor, con el argumento de que los estados financieros son inválidos y que el valor otorgado en vida por el titular de los contratos es nulo, por lo que se habría actuado de mala fe, se presume su culpabilidad atentándose contra la presunción de inocencia.
g) Pudo realizarse la transferencia de las licencias y paralelamente seguir el proceso sancionatorio, respetando el debido proceso.
Ahora bien, de la revisión de la RM 235, se observa que, luego de efectuar una relación pormenorizada de los antecedentes procesales, se observa de la atenta lectura del fallo emitido en recurso jerárquico, que este se halla dotado de una exhaustiva y minuciosa argumentación y motivación que, previo análisis de los elementos fácticos y jurídicos, ha procedido a la estructuración de una decisión formulada de manera didáctica y ordenada que permite, con absoluta claridad, establecer las razones de su fundamento y los motivos que direccionaron el fallo hacia el rechazo del recurso jerárquico planteado por Elizabeth Marina Chamas Torres vda. de Rollano y Liliana Rollano Chamas.
La RM 235, sostiene que las Resoluciones Administrativas Regulatorias que dieron inicio al proceso de caducidad y revocatoria de licencias, así como la que estableció el incumplimiento de las obligaciones contractuales de Canal “2” Chapaca de Televisión Radio Los Andes, respecto a la presentación de sus estados financieros a partir de la gestión 1996, arribó al convencimiento de que, so pretexto de haber operado la prescripción de la obligación de presentación de dichos informes respecto a las gestiones 1996 y 1997, se pretendió eludir el cumplimiento del mismo a partir del reclamo de aplicación retroactiva del DS 28566 en lugar del DS 27172 que resultaba más favorable al procesado, afirmación expresada por las accionantes que -según el demandado- carece de sustento, pues de todos modos, la pretendida aplicación del DS 27172, presupone también aplicación retroactiva de la norma, debido a que los contratos de concesión y licencias, fueron suscritos en la gestión 1996, y la norma fue promulgada el 15 de septiembre de 2003, es decir, con posterioridad a la firma de los contratos.
Asimismo, se manifiesta que las irregularidades cometidas, no se restringen a la no presentación de los estados financieros de las gestiones 1996 y 1997, sino también a la presentación de los mismos reportes respecto a las gestiones 1998, 2000, 2001 y 2003, los cuales llevan el NIT perteneciente al titular de los contratos, Jaime Rollano Monje, pero con la firma de Liliana Rollano Chamas; y que, posteriormente, los informes correspondientes a los años 2007 a 2011, consignan nuevo NIT perteneciente a Liliana Rollano Chamas, quien suscribe los mismos en calidad de propietaria.
Agrega también que, la aplicación del DS 28566, obedece principalmente a la previsión contenida en los arts. 14 y 15 que se refieren a deudas pendientes al 31 de diciembre de 2005 por concepto de uso de frecuencias y tasa de regulación, las cuales debían ser pagadas hasta el 31 de marzo de 2006; en este contexto, se encontraban comprendidas dentro de ese espacio de tiempo la gestión 1996 en que fue también emitida la L1632 cuya aplicación se extiende hasta el 2005 cuando se promulga el Decreto Supremo citado previamente; de donde se infiere que la aplicación del mentado Decreto Supremo no ha causado lesión alguna, resultando además contradictoria la pretensión de las accionantes respecto a la aplicación preferente del DS 27172 de 15 de septiembre de 2003, pues este acto conllevaría también, de acuerdo al razonamiento de las accionantes, a la aplicación retroactiva de la norma, debido a que ésta, fue promulgada con posterioridad a la suscripción de los contratos en el año 1996.
Pronunciándose con referencia a la supuesta falta de motivación alegada respecto a la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013, señalar que la misma contiene un pronunciamiento sobre todos los aspectos cuestionados por las accionantes y que en cuanto a la valoración probatoria, el ente fiscalizador precisó que los estados financieros de ambos operadores Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, correspondientes a las gestiones 2007 a 2009 consignan el NIT de Liliana Rollano Chamas y que, los formularios 22, Declaración Jurada de Tasa de Regulación de las gestiones 1998, 2001 y 2003, presentadas al 5 de septiembre de 2006, se encuentran firmadas por la misma a nombre de Jaime Rollano Monje, evidenciándose que no se informó al ente regulador del fallecimiento del titular el 23 de julio de 2005, por lo que no podían ser considerados válidos.
No se ha evidenciado que la Resolución impugnada contenga apreciaciones subjetivas y retóricas que expresen afirmaciones descontextualizadas y calificaciones subjetivas, constatándose que el ente regulador formuló la argumentación necesaria y suficiente para fundamentar su pronunciamiento, infiriéndose que la Autoridad Fiscalizadora dotó, a las Resoluciones Administrativas Regulatorias ATT-DJ-RA TL 0847/2012 y ATT-DJ-RA TL 0144/2013, de la motivación suficiente respecto a la inaplicabilidad de la prescripción invocada, detallándose en la primera, las comunicaciones remitidas a los operadores a efectos de que den cumplimiento a las obligaciones contractuales, respecto a la presentación de sus estados financieros y el formulario para el pago de la tasa de regulación.
Respecto a la lesión al derecho de petición, el fallo revisado manifiesta que de acuerdo a lo expuesto por el ente regulador, las interesadas no se apersonaron para recoger y efectuar el pago por las fotocopias solicitadas y mucho menos para revisar el expediente, limitándose aquellas a manifestar que no residen en la ciudad de La Paz, donde se encuentran los archivos de la entidad, evidenciándose entonces falta de diligencia por parte de las accionantes que no puede considerarse como restricción al derecho de petición.
En cuanto al anterior proceso que culminó con RM 215, ésta se limitó a observar la falta de tipicidad en la formulación de cargos que resultaron en la declaratoria de caducidad de la concesión, y no como erróneamente pretende demostrar la parte accionante, que se dispuso que las interesadas pudieran continuar con la concesión al haber fallecido el titular, existiendo imposibilidad de dar curso a cualquier solicitud de transferencia de los derechos otorgados a una persona ante su fallecimiento, resultando Además que la pretensión de transferencia de derechos, resultó extemporánea, ya que el deceso del titular se produjo el 23 de julio de 2005 y la solicitud se formuló el 17 de enero de 2011 y posteriormente los incumplimientos contractuales fueron verificados.
Concluyendo que al no haberse desvirtuado el incumplimiento de las obligaciones establecidas en los arts. 14 y 15 del DS 28566, que constituyeron la causal de caducidad prevista por el art. 14 inc. e) de la L1632, en el marco del inciso b) del art. 16 de los Decretos Supremos 0071 y 27172, el recurso jerárquico se rechazaba.
De todos estos argumentos, se observa que la RM 235, cuenta con una amplia fundamentación y motivación que a través de una estructura minuciosamente construida, permite evidenciar que las lesiones acusadas no son evidentes, no existiendo en consecuencia vulneración al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, congruencia, valoración probatoria, tutela judicial efectiva y defensa, misma que, de la revisión de antecedentes, se establece que ha sido por las accionantes ejercida, con plenitud, en todas las etapas del proceso en el que, hasta no haberse demostrado jurídica y fácticamente la responsabilidad que se les atribuye respecto al incumplimiento de las obligaciones contractuales que derivaron en la declaratoria de caducidad y revocatoria de las licencias otorgadas a favor de Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, se ha conservado intacta la presunción de inocencia.
Finalmente, en cuanto a la subsidiariedad, alegada por la parte demandada y ratificada por el Tribunal de garantías, bajo el entendido de que debió activarse el proceso contencioso administrativo en forma posterior a los recursos administrativos antes de acudir a la jurisdicción constitucional, la SC 1333/2010-R de 20 de septiembre, estableció que: “Sobre la subsidiariedad, en razón a ser aplicable el proceso contencioso administrativo en forma posterior a los recursos administrativos, que constituye una vía judicial, también quedó establecido por la jurisprudencia constitucional, que: '...la instancia administrativa concluye con la resolución del Recurso Jerárquico, mientras que el proceso contencioso Administrativo, es una vía judicial, no administrativa, diferente a la primera, no siendo necesario agotar ésta, para luego recién interponer el amparo constitucional, puesto que si se constata la infracción de derechos fundamentales, una vez concluida la vía administrativa, se abre la posibilidad de su tutela mediante el recurso de amparo constitucional, siendo la impugnación judicial mediante el proceso contencioso una vía diferente y no un prerrequisito para interponer el amparo solicitado…' (SSCC 1800/2003-R, 0228/2007-R, 0719/2007-R, 0375/2010-R, entre otras). Como ya quedó señalado, sin más vías recursivas contra la RA 023/2007, de cancelación del proceso de contratación de la licitación pública nacional 025/2006, ante la vulneración de derechos y garantías fundamentales, se activa la vía de la ahora acción de amparo constitucional”.
De donde se infiere que, la activación del proceso contencioso administrativo se constituye en una vía judicial y no administrativa de donde se establece que no es necesario su agotamiento previo a la activación de la acción de amparo constitucional, cuyo finalidad estriba en la verificación de la existencia de supuestas vulneraciones a derechos y garantías constitucionales en la vía administrativa, misma que se cierra con la emisión de resolución en recurso jerárquico; entonces, la impugnación judicial mediante el proceso contencioso administrativo se constituye en la apertura de una nueva instancia judicial; por lo que, no es preciso agotar este medio procesal a efectos de poder activar la jurisdicción constitucional, conforme ha sucedido en el caso que se analiza.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 36/2014 de 9 de mayo, cursante de fs. 693 a 697 vta., pronunciada por la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
MAGISTRADO