SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 1997/2014

Sucre, 5 de diciembre de 2014

SALA PLENA

Magistrado Relator:    Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:                  07073-2014-15- AIA

Departamento:            La Paz

En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Luis Felipe Dorado Middagh, Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 62 de la Ley 1737 de 17 de diciembre de 1996 (Ley del Medicamento); 65 y 142 inc. c) del Decreto Supremo (DS) 25235 de 30 de noviembre de 1998; los numerales 10.2.3, 10.2.3.1 y 2 del Sistema Nacional de Vigilancia y Control de Medicamentos (SNVCM), aprobado mediante la Resolución Ministerial (RM) 0250 de 14 de mayo de 2003; y, 1 incs. a), b), c), d), e), f), h), i), j), k) y n) de la RM 0093 de 1 de marzo de 1999, por vulnerar presuntamente los arts. 109.II, 115.II, 116.II, 119.II, 180.II, 232, 235.1 y 308.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 27 de mayo de 2014 cursante de fs. 60 a 68 vta., el accionante expone lo siguiente:

I.1.1 Relación sintética de la acción

El principio de legalidad administrativa impone al legislador definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas reprochables y sus consiguientes sanciones, bajo esas condiciones el referido principio cumple su función garantista y democrática; sin embargo, cuando una norma no define con claridad la conducta reprochada y la sanción a imponerse, se transgrede la Constitución Política del Estado. En ese sentido, las SSCC 0022/2002, 0057/2002, 0035/2005, 0022/2006 y 0034/2006, han establecido los entendimientos relativos al principio de legalidad, taxatividad y de reserva legal.

El debido proceso limita los poderes del Estado otorgando garantías de protección en favor de las personas, de manera que el accionar de las autoridades jurisdiccionales no se encuentren libradas a su sola voluntad, sin que, estén sujetas a las normas establecidas para tal efecto, como así lo ha comprendido el razonamiento de las SSCC 1756/2011-R de 7 de noviembre y 0896/2010-R de 10 de agosto.

En cuanto al derecho a la defensa, consagrado en los arts. 115.II y 119.II de la CPE y la SCP 0275/2012 de 4 de junio, el mismo constituye uno de los mínimos procesales que necesariamente debe concurrir en un proceso de tipo sancionador, a fin de garantizar un proceso justo.

Con relación al derecho a la impugnación, no obstante que el mismo se encuentra contemplada en la Constitución Política del Estado como principio, el constituyente boliviano quiso referirse al derecho fundamental a recurrir el fallo judicial. Entendimiento que fue desarrollado en la SCP 1267/2012 de 19 de septiembre.

El art. 306 de la CPE, señala que el modelo económico boliviano es plural y se encuentra orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien; asimismo, el art. 308 de la Ley Fundamental, señala que el Estado reconoce, respeta y protege la iniciativa privada, garantizando a su vez la libertad de empresa; en consecuencia, toda persona se encuentra facultada para desarrollar una determinada actividad económica, de acuerdo al modelo económico que reconoce la Norma Suprema; de la misma forma, el Estado tiene el deber de proteger la iniciativa privada, del que también surge la protección del derecho al trabajo.

El art. 65 del DS 25235, confiere un poder discrecional y absoluto a la autoridad administrativa de salud para suspender la autorización de funcionamiento y, en su defecto, disponer la clausura de una farmacia, situación que contraviene al principio de legalidad, porque el alcance y los límites de las sanciones únicamente pueden ser regulados mediante ley; sin embargo, si bien existe la posibilidad de regular a través de un reglamento, el mismo debe fundarse en que previamente la ley fije aspectos básicos y esenciales de la sanción a ser aplicada, tal cual ha comprendido la SCP 0394/2014 de 25 de febrero; empero, las exigencias aludidas se encuentran ausentes en el artículo examinado; por consiguiente, es contrario a los arts. 109.II y 116.II de la CPE, porque no existe una norma de rango legal que sustente la aplicación de sanciones; así, la Ley 1737, no contiene sanciones a ser aplicadas ante la comisión de infracciones y mucho menos se encuentra prevista la figura de la suspensión o clausura de establecimientos farmacéuticos, más al contrario, la norma impugnada creó las mismas sin ningún sustento en la ley.

El art. 142 inc. c) del DS 25235, sin que exista un marco legal previo y expreso, determina la posibilidad de aplicar la clausura temporal y definitiva; sin embargo, la Ley 1737 no ha previsto ninguna sanción de clausura, en efecto, la definición de la gravedad de la sanción está librada a la voluntad y la discreción de la autoridad pública.

Los numerales 10.2.3, 10.2.3.1 y 2 del SNVCM, aprobado mediante RM 0250, en clara incompatibilidad con la Ley Fundamental, desarrollaron la potestad de la autoridad pública para clausurar establecimientos dedicados al rubro farmacéutico, inclusive creando causales para la imposición de la sanción, cuando le correspondía a la Ley 1737 establecer tales supuestos, con lo que se demuestra la transgresión del principio de legalidad, taxatividad y reserva legal; puesto que, una simple resolución ministerial tipifica las infracciones para luego imponer sanciones de clausura y suspensión.

La RM 0093, en su art. 1 incs. a), b), c), d) e), f), h), i), j), k) y n), nuevamente establece la potestad de la autoridad administrativa para imponer sanciones contra los establecimientos farmacéuticos, sin que la Ley 1737 haya previsto las mismas, lo que demuestra que estas normas son incompatibles con la Constitución Política del Estado y lesivas del derecho a la libertad de empresa, pues genera incertidumbre para las personas dedicadas a la actividad farmacéutica por estar sometidas a la discrecionalidad de la autoridad administrativa.

En lo que concierne al art. 62 de la Ley 1737, la misma infringe el principio de legalidad, taxatividad y reserva legal, ya que dicha norma en ningún momento ha previsto la aplicación de sanciones frente a la comisión de infracciones, de manera que es inviable que se determine la forma de cobros de los mismos sin que previamente estén determinadas en una ley; asimismo, la forma de cobrar las infracciones “a simple notificación al infractor” lesiona el sistema de derechos y garantías reconocidos en la Constitución Política del Estado, principalmente los derechos a la defensa y al debido proceso, porque dicho precepto no establece procedimiento alguno para el administrado y tampoco garantiza la vigencia de los recursos ante una posible comisión de infracción; finalmente, lesiona el derecho a la libertad de empresa, por provocar incertidumbre a las personas dedicadas al rubro de la actividad farmacéutica.

1.2. Admisión y citación

Mediante AC 0177/2014-CA de 11 de junio, cursante de fs. 69 a 73, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y dispuso poner en conocimiento del Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma; Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Álvaro Marcelo García Linera; y, Ministro de Salud y deportes, Juan Carlos Calvimontes Camargo, por ser los personeros de los órganos que generaron las normas impugnadas, a efecto de que se apersonen y formulen sus alegatos en el plazo de quince días.

I.3. Alegaciones de los personeros de los Órganos que generaron las normas impugnadas

Juan Marcelo Zurita Pabón, en representación legal del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, por memorial presentado el 1 de octubre de 2014, cursante de fs. 179 a 185, formuló los siguientes alegatos: a) La acción de inconstitucionalidad abstracta con conceptos teóricos confusos pretende favorecer y privilegiar a un grupo de personas, intentando impedir toda responsabilidad emergente de sus actos, permitiendo que la manipulación y aprovisionamiento de medicamentos a la población se realice de manera libre y sin ningún tipo de control; b) La provisión de medicamentos corresponde al campo del derecho a la salud, en efecto, la venta y dispensación de medicamentos, es cuestión de derecho público y no un mero comercio privado; c) Las normas impugnadas, especialmente los arts. 65 y 412 inc. c) del DS 25235, tienen el respaldo legal, conforme se puede advertir en los arts. 1, 3 inc. h) y 32 de la Ley 1737; asimismo, la mencionada norma en su Capítulo XX, arts. 50 y 60, describe específicamente los actos que se consideran infracciones punibles, determinando que toda transgresión a la citada Ley y su Reglamento, es una infracción punible, detallando inclusive los campos en que pueden materializarse dichas infracciones, lo que demuestra el respeto al principio de reserva legal, legalidad y taxatividad, ya que fue la ley que determinó lo que debe considerarse infracción punible y cómo debe materializarse la misma, requisito que es suficiente para establecer sanciones en el campo administrativo; d) El art. 65 del DS 25235, califica una sanción en cumplimiento del art. 61 de la Ley 1737, porque la norma remite su sanción al reglamento; asimismo, el art. 142 inc. c) del DS 25235, se circunscribe al art. 59 de la referida Ley; y, e) La norma sustantiva y reglamentaria, efectivamente no establecen los procedimientos, pero tampoco suprime los aspectos básicos referidos al respeto del debido proceso y a la defensa; es decir, no existe disposición normativa que establezca que las sanciones son inimpugnables o que los administrados no tengan la oportunidad de presentar sus descargos; en consecuencia, a partir del texto del art. 143 del DS 25235, el Ministerio de Salud y otros organismos competentes para imponer sanciones, deben establecer la misma mediante un acto administrativo, cumpliendo los parámetros establecidos en los arts. 27, 28, 29 y 30 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA); por lo tanto, es recurrible, además, toda sanción administrativa cuyo procedimiento no esté específicamente establecido, se rige por el procedimiento sancionador, establecido en los arts. 80 y ss. de la LPA.

Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 19 de septiembre de 2014, cursantes de fs. 153 a 164 vta., señaló lo siguiente: 1) El art. 62 de la Ley 1737 establece de manera clara el mecanismo de cobro ante la imposición de sanciones económicas emergentes de las infracciones previstas en el art. 59 de la misma norma, que además tiene relación con el art. 61 de dicha Ley; 2) La Constitución Política del Estado, expresamente no establece el principio de reserva legal en relación a las sanciones administrativas en materia de medicamento, lo que apertura la posibilidad de que ciertos aspectos fácilmente pueden ser regulados mediante reglamento; 3) Con relación a los derechos al debido proceso y a la defensa, la norma contenida en el art. 146 del DS 25235, ha previsto un procedimiento administrativo sancionador, de lo que se infiere que la vigencia de los derechos referidos se encuentran plenamente garantizados; asimismo, la RM 250, que aprueba el Sistema Nacional de Vigilancia y Control, establece el procedimiento administrativo de inspección y sanciones, lo que nuevamente demuestra que el derecho a la defensa se encuentra garantizado, permitiéndole a las personas dedicadas a la actividad farmacéutica presentar sus medios de prueba e impugnación en la vía coactiva fiscal, por lo que la norma impugnada es constitucional; y, 4) El Ministerio de Salud a través de “UNIMED” regula el funcionamiento de las empresas farmacéuticas, cuya única finalidad es garantizar que las personas accedan a los medicamentos de manera segura, eficaz; es decir, medicamentos, no adulterados, falsificados o ilícitos; por consiguiente, bajo ningún motivo se prohíbe la iniciativa privada y menos se atenta contra el derecho a la libertad de empresa; de la misma forma, considerando la naturaleza del mercado farmacéutico, es necesario que el Estado efectúe el respectivo control sobre dicha actividad, más aún si consideramos que ningún derecho fundamental es absoluto, de ahí que su limitación permite lograr una convivencia armoniosa en la sociedad, máxime si los intereses colectivos se sobreponen a los intereses individuales.

Juan Carlos Calvimontes Camargo, Ministro de Salud, por memorial presentado el 19 de septiembre de 2014, cursante de fs. 141 a 150, refirió lo que, en el marco de las atribuciones conferidas por la normativa vigente, el Ministerio de Salud emitió la RM 0250, por la que fue aprobado el Sistema de Vigilancia de Control, cuyo Capítulo XI, establece el procedimiento administrativo de inspección y sanciones; en consecuencia, no existe vulneración de derechos y garantías constitucionales, más al contrario, se pretende proteger el bien jurídico superior como es la vida y la salud.

Entre otros aspectos, El Ministro de Salud, a través del escrito referido anteriormente, reiteró las alegaciones formuladas por el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional; por consiguiente, se considera innecesaria la reiteración de los mismos.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Preceptos normativos demandados de inconstitucionalidad

LEY DEL MEDICAMENTO (1737 de 17 de diciembre de 1996)

 

“ARTICULO 62º.- Las sanciones económicas establecidas, se cobrarán a simple notificación al infractor. De no ser cubiertas al tercer día se cobrarán por la vía coactiva fiscal. Las sanciones a infractores en función pública se establecerán a través de la Contraloría General de la República”.

(REGLAMENTO DE LA LEY DEL MEDICAMENTO) DS 25235 DE 30 DE NOVIEMBRE DE 1998

“Artículo 65.-

Los establecimientos farmacéuticos estarán sujetos a inspecciones y auditorías técnicas periódicas, de parte del Ministerio de Salud y Previsión Social o los Servicios Departamentales de Salud, por delegación a las instancias regionales determinada en el Nuevo Modelo Sanitario. El Ministerio de Salud y Previsión Social o los Servicios Departamentales de Salud, podrán suspender la autorización de funcionamiento y en su caso disponer la clausura de una Farmacia, de acuerdo al reglamento que norma su actividad”.

“Artículo 142.-

Las infracciones al presente Reglamento y disposiciones legales vigentes sobre la materia, serán sancionadas, de acuerdo a la gravedad del caso, aplicándose a personas naturales, jurídicas según corresponda:

(…)

c) Con clausura temporal (30 días) o definitiva, según la gravedad de la causa o reiteración de la infracción”.

SISTEMA NACIONAL DE VIGILANCIA Y CONTROL DE MEDICAMENTOS (APROBADO MEDIANTE RM 0250 DE 14 DE MAYO DE 2003)

“10.2.3. CLAUSURA

10.2.3.1. Clausura temporal:

La clausura temporal consistirá en el cierre del laboratorio industrial farmacéutico, galénico, empresa distribuidora de medicamentos, empresa importadora de medicamentos, establecimiento farmacéutico público o privado u otro tipo de establecimiento, por treinta (30) días, en los siguientes casos:

a)   Cuando hubiese sido multada dos veces por infracción y volviera a reincidir.

b)  Cuando no hubiese pagado, dentro del término de la resolución definitiva, la segunda multa que le hubiese impuesto la Autoridad de Salud.

10.2.3.2. Clausura definitiva:

La clausura definitiva consistirá en el cierre definitivo del laboratorio industrial farmacéutico, galénico, empresa distribuidora de medicamentos, importadora de medicamentos, establecimiento farmacéutico público o privado u otro tipo de establecimiento, con la consiguiente cancelación de su registro de empresa en el Ministerio de Salud y Deportes o Servicio Departamental de Salud, cuando corresponda, en los siguientes casos:

a)  Cuando cometiera alteración o adulteración de medicamentos de producción nacional o importados o fuera sorprendido con productos utilizados (materia prima o excipientes en general) para la alteración, adulteración o falsificación de medicamentos.

b)  Si ya hubiese sido sancionada con dos clausuras temporales”.

RM 0093 DE 1 DE MARZO DE 1999

“a) Falta de Regente Farmacéutico en horario de atención al público:

Primera vez:

Multa pecuniaria de: ............................................     Bs. 1,500.-

Segunda vez:

Clausura temporal de 15 días o multa de: ..............   Bs. 3,000.-

Tercera vez:

Clausura definitiva

b)   Venta de Medicamentos con fecha expirada o adulterada:

Primera vez:

Multa pecuniaria de................................................   Bs. 1,500.-

Segunda vez:

Clausura temporal de 15 días o multa de................    Bs. 3,000.-

Tercera vez:

Clausura definitiva

c)   Venta de muestras médicas y/o medicamentos de donación:

Primera vez:

Multa pecuniaria de............................................. ..   Bs. 1,500.-

Segunda vez:

Clausura temporal de 15 días o multa de................    Bs. 3,500.-

Tercera vez:

Clausura definitiva

d)   Incumplimiento en el turno farmacéutico sin previo aviso de 48 horas antes debidamente justificado:

Primera vez:

Multa pecuniaria de................................................   Bs. 1,000.-

Segunda vez:

Clausura temporal de 15 días o multa de...............     Bs. 1,500.-

Tercera vez:

Clausura definitiva

e)   El no uso de mandil para profesionales:

Primera vez:

Solo llamada de atención

Segunda vez:

Clausura de 5 días o multa de................................    Bs. 500.-

Tercera vez:

Clausura de 30 días

f)   El no uso de mandil para auxiliares:

Primera vez:

Solo llamada de atención

Segunda vez:

Clausura de 5 días o multa de................................    Bs. 500.-

Tercera vez:

Clausura de 5 días

g)   Falta de Resolución Administrativa otorgada por la SEDES, que acredita la propiedad actual ya sea del profesional, de sociedad o de otro tipo de asociaciones:

Primera vez:

Multa pecuniaria de..............................................     Bs. 3,000.-

Segunda vez:

Clausura temporal de 30 días o multa de...............     Bs. 10,000.-

Tercera vez:

Clausura definitiva

h)  Traslado, transferencia, cambio de razón social sin la comunicación respectiva al Servicio Departamental de Salud:

Primera vez:

Multa pecuniaria de...............................................    Bs. 1,000.-

Segunda vez:

Clausura de 15 días o multa de.............................     Bs. 1,500.-

Tercera vez:

Clausura definitiva

i)    Venta de medicamentos reconocidos según Capítulo IV, artículo 4to. de la Ley No. 1737 (Ley del Medicamento), que no cuenten con Registro Sanitario correspondiente o contrabando:

Primera vez:

Decomiso y multa de............................................     Bs. 5,000.-

Segunda vez:

Decomiso y multa de............................................     Bs. 8,000

Tercera vez:

Clausura definitiva

j)   Simular y suplantar regencia farmacéutica:

Primera vez:

Multa pecuniaria de................................................   Bs. 2,000

Segunda vez:

Clausura de 15 días o multa de...............................   Bs. 3,000

Tercera vez:

Clausura definitiva

k)   La venta de medicamentos estupefacientes sin receta valorada y psicotrópicos sin receta archivada será sancionada de acuerdo a la Ley 1008 del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas del 19 de Julio de 1988 (Título III, de los delitos y penas, artículo 63).

l)    El incumplimiento de sanciones impuestas se efectuará cobro en vía administrativa o coactiva fiscal.

m)  Violar los precintos de clausura estará sujeto a la clausura definitiva y sanciones penales respectivas”.

II.2.  Preceptos constitucionales considerados vulnerados

“Artículo 109.

(…)

II. Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”.

“Artículo 115.

(…)

 

II.  El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

“Artículo 116.

(…)

 

II.  Cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible”.

“Artículo 119.

(…)

II.  Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”.

“Artículo 180.

(…)

II.  Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales”.

“Artículo 231.

La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”.

“Artículo 235. Son obligaciones de las servidoras y los servidores públicos:

1. Cumplir la Constitución y las leyes

(…)”.

“Artículo 308.

(…)

Se garantiza la libertad de empresa y el pleno ejercicio de las actividades empresariales, que serán reguladas por la ley”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante demanda la inconstitucionalidad de los arts. 62 de la Ley 1737; 65 y 142 inc. c) del DS 25235; los numerales 10.2.3, 10.2.3.1 y 2 de la RM 0250; y, 1 incs. a), b), c), d), e), f), h), i), j), k) y n) de la RM 0093, por vulnerar presuntamente los arts. 109.II, 115.II, 116.II, 119.II, 180.II, 232, 235.1 y 308.II de la CPE, al considerar que: i) La norma de rango legal impugnada, en detrimento de los principios de legalidad, taxatividad y reserva legal, dispuso que el cobro de las sanciones económicas se realizaran “a simple notificación al infractor” (sic), sin considerar que la Ley 1737 no ha normado taxativamente la aplicación de sanciones ante la comisión de infracciones; asimismo, infringe el sistema de derechos y garantías establecidos en la Constitución Política del Estado, porque determina una sanción sin que previamente exista un debido proceso, afectando además a los derechos a la defensa y a la libertad de empresa; y, ii) Sin sustento en una ley en su sentido formal, las disposiciones normativas de rango infra legal impugnadas, confieren facultades discrecionales y absolutas a la autoridad administrativa para imponer sanciones a personas dedicadas al rubro de la actividad farmacéutica, creando causales para la imposición de la sanción.

En consecuencia, corresponde a este Tribunal establecer si las infracciones denunciadas son evidentes.

III.1.  El control de constitucionalidad

           En concordancia con el art. 132 de la CPE, los arts. 72 y 73 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevén mecanismos de defensa de la Constitución Política del Estado y las normas del bloque de constitucionalidad, ante la existencia de una duda razonable sobre la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial. Su impugnación procede por la vía de la acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto y concreto, como mecanismos de control correctivo, reparador o a posteriori.

           El control normativo de constitucionalidad permite verificar la compatibilidad o incompatibilidad de disposiciones normativas de rango infra constitucional con los principios, valores y derechos fundamentales establecidos en la Ley Fundamental, de modo que, ante una posible incompatibilidad, las acciones de inconstitucionalidad abstracta y concreta a través de sus propios procedimientos, permite expulsar del régimen jurídico nacional, de ahí que se constituyen en mecanismos de defensa de la Constitución Política del Estado. En ese sentido, el art. 132 de la CPE, prescribe que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”; seguidamente, el art. 133 del mismo cuerpo normativo, refiere que: “La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos”.

           En cuanto a los alcances del control de constitucionalidad, la doctrina constitucional, sin distinguir entre las que en el nuevo régimen constitucional se conocen como acciones de inconstitucionalidad abstracta y concreta, precisó que: “…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas…” (SC 0051/2005 de 18 de agosto).

La acción de inconstitucionalidad abstracta prevista en los arts. 74 y ss. del CPCo, no señala la caducidad de la misma o un plazo máximo como límite para formular la referida acción; por lo que, el simple transcurso del tiempo no extingue el derecho de someter a control de constitucionalidad aquellas disposiciones normativas de rango infra constitucional, que se entienda que transgreden valores, principios, derechos, garantías y normas de carácter orgánico establecidas en la Norma Suprema.

          

           La facultad para promover la acción de inconstitucionalidad abstracta, se restringe a determinadas autoridades; así, en virtud a lo dispuesto por el art. 74 del CPCo, la legitimación activa la tienen:

“1. La Presidenta o el Presidente del Estado Plurinacional.

2. Cualquier Senadora, Senador, Diputada o Diputado.

3. Legisladoras y Legisladores de las entidades territoriales autónomas.

4. Máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas; y

5. La Defensora o el Defensor del Pueblo”.

En cuanto a los efectos de la sentencia, ésta puede declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, lo que significa que en el primer caso, se mantiene la vigencia y eficacia de la norma sometida a control y, de declararse la inconstitucionalidad, implica la abrogación o derogación de un precepto normativo, dependiendo si ésta es parcial o total.

 

           De lo expuesto precedentemente se concluye que, el control normativo de constitucionalidad que efectúa el Tribunal Constitucional Plurinacional, tiene por finalidad la protección de la Constitución Política del Estado, contra las determinaciones del legislador en el ámbito normativo, pretendiendo que el conjunto del ordenamiento jurídico que regula las diferentes actividades del Estado, sean acorde al espíritu de dicha Ley Fundamental.

III.2. El sistema de garantías constitucionales en la facultad punitiva Estatal

           La potestad sancionadora del Estado se vislumbra en diferentes matices, siendo una de ellas la aplicación de la sanción administrativa, entendida como aquella facultad de la administración pública de imponer sanciones a un administrado por la transgresión de un precepto legal, a través de un procedimiento de esta característica; sin embargo, en un modelo de Estado como el nuestro, la facultad sancionadora estatal, como la pura manifestación del ejercicio del poder público, encuentra sus límites en el respeto de los valores supremos, principios, fines y funciones, derechos fundamentales y garantías constitucionales consagrados en la Constitución Política del Estado; es decir, la validez de la sanción administrativa se encuentra condicionada por el respeto de la Ley Fundamental, lo que también constituye fuente de inspiración y soporte del ejercicio de las diferentes funciones del poder público.

 

           El debido proceso, entendido como un derecho fundamental de naturaleza procesal y alcance general, se encuentra reconocido y garantizado en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), el cual busca la materialización del valor de la justicia, en sujeción a las garantías mínimas formales y materiales reconocidas en favor del justiciable, pretendiendo asegurar la vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de toda persona sometida a un proceso, indistintamente si es judicial o administrativo, de ahí que se erige en el límite del ejercicio del poder sancionador del Estado. En ese sentido, la imposición de una sanción administrativa a través de un procedimiento administrativo, debe ser respetuoso de los derechos fundamentales como el juez natural, a la defensa, a ser juzgado dentro de un plazo razonable, a impugnar las decisiones administrativas tanto en sede administrativa como en la instancia judicial y, todas las garantías mínimas que le son inherentes al debido proceso.

           Los representantes de los diferentes órganos del poder público, en el ejercicio de la labor legislativa, reglamentaria y ejecutiva, no tienen facultades absolutas ni discrecionales, sino que, ostentan de una potestad reglada, lo que implica que sus acciones están limitadas en el cumplimiento exacto de la Constitución Política del Estado y las leyes; por consiguiente, el respeto del debido proceso constituye el elemento legitimador de la actividad estatal reflejada en diferentes matices; así, la materialización de una sanción administrativa, a través de un procedimiento con esta característica, será legítimo y válido entre tanto su desarrollo garantice el respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales del justiciable; sin embargo, si la materialización de una sanción es el resultado de un procedimiento desprovisto de las garantías mínimas que le asisten al justiciable, la misma será injusta y arbitraria, por ser contraria a los postulados de un Estado Constitucional de Derecho. Por lo tanto, la labor legislativa materializada en la disposición legal, al igual que la reglamentaria, deben observar y garantizar la vigencia del debido proceso en la medida que todos los procedimientos sancionadores cumplan con la vigencia de las garantías mínimas establecidas en favor del administrado y justiciable. Bajo esos estándares, la norma será armoniosa y compatible con la Constitución Política del Estado; empero, si un precepto normativo tiene por objeto conseguir la materialización de una sanción sin antes garantizar la eficacia de los derechos y garantías de la persona sometida a un procedimiento, la misma será incompatible con la Ley Fundamental; por consiguiente, a través del control normativo de constitucionalidad, será viable su expulsión del ordenamiento jurídico nacional.

 

           La jurisprudencia constitucional, de manera uniforme y reiterada ha sostenido que la imposición de una sanción ya sea de carácter judicial o administrativo, debe tener como sustento el respeto de las garantías mínimas que configuran el debido proceso; así, la SC 0042/2004 de 22 de abril, pronunciada por el entonces Tribunal Constitucional señaló lo siguiente: “…toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad”.

           El actual Tribunal Constitucional Plurinacional, en los razonamientos de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012 y 0142/2012, a tiempo de hacer referencia a los límites del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, sostuvo que:“…encuentran una barra de contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de ellas, el debido proceso”, que de acuerdo al razonamiento de dichas sentencias, “…controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita. Ello en aras de la búsqueda de la materialización de los valores, en los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE), que en lo conducente, al ámbito sancionador disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía” (las negrillas fueron añadidas).

           Finamente, es importante resaltar que la observancia del debido proceso no está reservada exclusivamente para el ámbito judicial, sino a todo mecanismo sancionador que emerge del Estado, entre ellos el ámbito administrativo sancionador, así ha entendido el entonces Tribunal Constitucional, mediante las SSCC 0787/2000-R, 0953/2000-R, 0820/2001-R, 0685/2002-R, 0757/2003-R, entre muchas otras; y, el actual Tribunal Constitucional Plurinacional, en las Sentencia Constitucionales Plurinacionales 0140/2012, 0143/2012, 0169/2012 y 0851/2012 entre otras. De igual forma, por la naturaleza y esencia misma del debido proceso, en el Sistema Interamericano de protección de los Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los casos Tribunal Constitucional Vs. Perú (Sentencia de 31 de enero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas) y Baena Ricardo y otros Vs. Panamá (Sentencia de 2 de febrero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas), sostuvo que, si el debido proceso constituye un derecho humano de la persona y por lo tanto un límite de la actividad estatal, su aplicación y observancia no se restringe al ámbito jurisdiccional, sino también al ámbito administrativo sancionador.

III.3.  La acción de inconstitucionalidad concreta no es el mecanismo para solicitar el control de legalidad

           Por mandato del constituyente boliviano, el Tribunal Constitucional Plurinacional, es la entidad especializada que tiene por misión fundamental, velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, la defensa de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, mediante mecanismos y acciones establecidas para tal efecto. En ese sentido, la acción de inconstitucionalidad abstracta, entendida como medio de control normativo de constitucionalidad de toda norma de carácter infra constitucional, tiene por objeto garantizar la vigencia, eficacia y supremacía de la Ley Fundamental, expulsando del ordenamiento jurídico nacional todo precepto legal de alcance general que sea contrario a los valores supremos y principios reconocidas en ella.

 

           El control normativo de constitucionalidad que se materializa mediante la activación de las acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta, es el mecanismo de carácter procesal que permite al Tribunal Constitucional Plurinacional, realizar el contraste o test de constitucionalidad de toda disposición legal, cuya constitucionalidad se duda. Para esa labor, la única fuente o parámetro de examen y verificación de compatibilidad se encuentra en el contenido de la Constitución Política del Estado y las normas que integran el bloque de constitucionalidad; es decir, el conflicto normativo que corresponde ser resuelto por esta jurisdicción es, cuando las disposiciones legales infra constitucionales, ya sean leyes con alcance nacional, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, normas departamentales y municipales, decretos y resoluciones, se sobreponen o contravienen la naturaleza y el espíritu del contenido constitucional vigente; sin embargo, las antinomias o las controversias normativas entre disposiciones legales con jerarquía inferior a la Constitución Política del Estado, corresponden ser dilucidados y armonizados ante las autoridades de la jurisdicción ordinaria o administrativa, según corresponda en cada caso concreto. En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en el ejercicio de sus atribuciones previstas en la Norma Suprema, no ejerce el control de legalidad de las normas, al tener como labor principal la defensa de la Ley Fundamental a través del control de constitucionalidad. Por lo tanto, si la acción de inconstitucionalidad concreta o abstracta tiene implícito como problema jurídico un conflicto de inter legalidad, esta jurisdicción deberá declarar la improcedencia de la acción, sin ingresar a fondo, habida cuenta que el constituyente boliviano, no le confirió a éste Tribunal la facultad de armonizar o compatibilizar normas de ésa jerarquía, sino es de éstas con la Constitución Política del Estado.

           La jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en sostener que, el Tribunal Constitucional, no realiza el control de legalidad; así, el AC 0131/2010-CA de 30 de abril, estableció que: “…el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad vinculado a un proceso judicial o administrativo, es un mecanismo previsto para el control de constitucionalidad, se activa en aquellos casos en los que las disposiciones legales que forman parte del objeto de control presenten signos de incompatibilidad o contradicción directa con la Constitución; a contrario sensu no se activa cuando una disposición legal contradice o es incompatible con otra disposición legal ordinaria de superior jerarquía, ya que en esa situación nos encontraríamos ante una ilegalidad no ante una inconstitucionalidad; por lo que el control de esa situación corresponde al ámbito del control de legalidad…”. El entendimiento anterior, fue asumido por el actual Tribunal constitucional Plurinacional en el AC 0432/2012-CA de 20 abril. Posteriormente, la SCP 0293/2013 de 20 de junio, señaló lo siguiente: “…las normas generales cuya constitucionalidad sea cuestionada, serán examinadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través del ejercicio del control de constitucionalidad en su ámbito normativo, para verificar así su compatibilidad o incompatibilidad con el bloque de constitucionalidad imperante; empero, los conflictos emergentes de contenidos normativos plasmados en disposiciones infra-constitucionales, que impliquen una interpretación de aplicación normativa y que no generen una directa relación de análisis de compatibilidad entre la norma cuestionada y el bloque de constitucionalidad, son problemáticas que se enmarcan en el ámbito del control de legalidad, por tanto, en resguardo a una coherencia orgánica, tal como se dijo precedentemente, no podrán ser analizadas a través del control normativo de constitucionalidad, por lo que, en casos en los cuales, el Tribunal Constitucional Plurinacional, evidencie que la denuncia o denuncias realizadas a través de la acción de inconstitucionalidad en su faceta abstracta o concreta, se encuentran circunscritas a un conflicto de legalidad, esta instancia deberá, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática, declarar la improcedencia de la acción”.

III.4. Análisis del caso concreto

 

           Establecidos los fundamentos jurídicos de la presente Resolución, corresponde realizar el examen de constitucionalidad de las normas impugnadas, a objeto de determinar si las mismas son compatibles o no con la Constitución Política del Estado.

III.4.1. Examen de Constitucionalidad del art. 62 de la Ley 1737

             De acuerdo al cargo de inconstitucionalidad de la norma impugnada que se analiza, el accionante sostiene que el mismo infringe el principio de legalidad, taxatividad y reserva legal, porque la Ley 1737 no estableció la aplicación de sanciones frente a la comisión de infracciones; asimismo, señala que la pretensión de cobrar las infracciones a simple notificación al infractor, vulnera el sistema de derechos y garantías establecidos en la Constitución Política del Estado, particularmente los derechos a la defensa y al debido proceso.

 

             Tal cual se tiene establecido en el Fundamento Jurídico III. 2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, constituye límite del ejercicio del poder público, lo que supone que la actividad estatal encuentra su límite en la vigencia del debido proceso y todas las garantías inherentes al mismo. Por lo cual, la labor del Órgano Legislativo, materializada una ley en su sentido formal, debe buscar sobre todo la armonía, la materialización y la eficacia del texto constitucional. Bajo ese parámetro, este Tribunal Constitucional Plurinacional, debe establecer si la norma impugnada guarda correspondencia con las garantías mínimas que configuran el debido proceso, pero particularmente si el mismo garantiza el ejercicio del derecho a la defensa del administrado.

             Respecto a la aseveración del accionante en sentido que la norma que ahora se examina vulnera los principios de legalidad, taxatividad y reserva legal, es preciso referir que, los alegatos de éste se centran en consideraciones aisladas del contexto de la norma que ahora se impugna, lo que implica que el cargo de inconstitucionalidad se centra básicamente en una comprensión aislada y descontextualizada del art. 62 de la Ley 1737; es decir, se pretende la impugnación del artículo desconociendo el contenido del Capítulo XX de la misma norma que regula y establece las conductas consideradas infracciones a la referida disposición legal y su Reglamento; asimismo, tampoco fue considerado el Capítulo XXI, apartado en el que se establecen las sanciones emergentes de las infracciones, que por mandato de la misma Ley, deben ser materializadas a través de un procedimiento administrativo; por lo tanto, las alegaciones del accionante carecen de consistencia, porque el contexto de la Ley 1737, demuestra que el legislador tuvo el cuidado de establecer las conductas que deben ser consideradas como infracción al orden jurídico destinado a regular el área de los medicamentos y, al mismo tiempo, definió el mecanismo por el que debe ser plasmada las sanciones; consiguientemente, no es evidente la vulneración de los principios de legalidad, taxatividad y reserva legal, más al contrario, la norma de cuya constitucionalidad duda el accionante, interpretada en función a los preceptos legales aludidos (infracciones y sanciones), tiene armonía con los principios ya referidos.

             Respecto al cargo de inconstitucionalidad sobre la presunta vulneración del sistema de derechos y garantías previstos en la Constitución Política del Estado, es preciso resaltar que, la norma impugnada, en un primer momento refiere que: “las sanciones económicas se cobraran a simple notificación al infractor”. Establecido así el texto normativo, conlleva a sostener que, la autoridad del ramo encargado de verificar y controlar el cumplimiento de las disposiciones que regulan la política nacional del medicamento, necesariamente tuvo que constatar la comisión de una infracción para luego establecer la sanción y finalmente notificar con la misma al infractor; sin embargo, el texto del precepto legal que se examina, continúa refiriendo que: “De no ser cubiertas al tercer día se cobrarán por la vía coactiva Fiscal”; es decir, notificada con la decisión que establece la sanción (que debe emerger de un procedimiento administrativo), según la literalidad de la norma que se examina, el administrado tiene dos posibilidades; primero, asumiendo la sanción establecida y consciente de haber incurrido en la infracción, cumpla con la misma sin mayor excusa; segundo, esperar la apertura del proceso coactivo fiscal, instancia en la que también se podrá ejercer el derecho a la defensa y el debido proceso. En lo que concierne a la última parte del art. 62 de la Ley 1737, cuyo tenor literal expresa: “Las sanciones a infractores en función pública se establecerán a través de la Contraloría General de la República”, no amerita mayor examen ni consideración, en mérito a que del análisis del cargo de inconstitucionalidad no se pretende someter al control normativo de constitucionalidad el precepto referido, por no tener vinculación con las alegaciones del accionante.

             Entonces, conforme se tiene expresado en el acápite anterior, es pertinente resaltar el contenido del art. 61 de la Ley 1737, cuyo tenor literal señala que: “Las infracciones señaladas en el capítulo XX, se castigarán por la vía administrativa con las sanciones establecidas por el reglamento, y con sanciones penales y responsabilidades civiles de acuerdo a los códigos de la materia”.

             La norma glosada en el apartado que antecede, de manera clara establece que las infracciones se sancionan vía administrativa, de lo que es viable inferir que la misma y su correspondiente sanción deben ser establecidas indefectiblemente mediante acto administrativo, dando lugar a la activación de mecanismos tendientes a garantizar el ejercicio del debido proceso y el derecho a la defensa; asimismo, en concordancia con el precepto referido, el art. 146 del DS 25235, indubitablemente remite la materialización de las sanciones administrativas a través del procedimiento de esa materia, lo que en definitiva evidencia que los derechos a la defensa y el debido proceso de las personas dedicadas al rubro de la farmacéutica quedan plenamente garantizados.

             En mérito a las consideraciones referidas, el art. 62 de la Ley 1737, es compatible con la Constitución Política del Estado, ya que el análisis de las normas que regulan la política de medicamentos, garantizan el ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, entre tanto se sustancie mediante procedimiento administrativo, por lo que corresponde declarar la constitucionalidad del mismo, con relación al cargo de inconstitucionalidad referido a la supuesta infracción del sistema de derechos y garantías previstos en la Constitución Política del Estado.

             La libertad de empresa y el ejercicio de la actividad empresarial se encuentran garantizados en el art. 308 de la CPE, entendiéndose la misma como la libertad que se reconoce al ciudadano para desarrollar actividades económicas en cualquiera de sus formas jurídicas (societaria o individual), sea cual fuere la modalidad patrimonial o laboral que se adopte para tal efecto, según las preferencias y habilidades.

             Entonces, del análisis del art. 62 de la Ley 1737 se evidencia que su contenido no tiene vinculación alguna con la libertad de empresa, habida cuenta que el precepto analizado únicamente se limita en regular la materialización de las sanciones económicas emergentes de las conductas infractoras a los preceptos que regulan la política del medicamento; en consecuencia, ninguna sanción emergente de un debido proceso puede ser considerada lesiva a la libertad de empresa; por lo tanto, no corresponde abundar en mayores argumentos sobre la presente problemática.

III.4.2. Con relación a los arts. 65 y 142 inc. c) del DS 25235; numerales 10.2.3; y, 10.2.3.1 y 2 del SNVCM, aprobado mediante RM 0250; y, 1 incs. a), b), c), d), e), f), h), i), j), k) y n) de la RM 0093

             En la demanda de acción de inconstitucionalidad abstracta, el accionante, con relación a las normas identificadas en el título del presente acápite refiere lo siguiente: Los preceptos impugnados no tienen sustento en la Ley 1737 y confieren un poder discrecional y absoluto para establecer sanciones sobre las farmacias, cuando debió ser el legislador quien fije los aspectos básicos y esenciales de las sanciones a ser aplicadas; en consecuencia, al no existir en el precepto legal destinado a regular la política del medicamento, la sanción que debe aplicarse ante la comisión de una infracción y cuando menos la figura de la suspensión o clausura de los establecimientos farmacéuticos, deviene la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, por vulnerar los principios de legalidad, taxatividad y reserva legal.

             Sobre el particular, cobra singular importancia resaltar que, la acción de inconstitucionalidad abstracta es un mecanismo destinado a efectuar el control de constitucionalidad de toda norma con rango inferior a la Ley Fundamental y las normas del bloque de constitucionalidad; asimismo, en virtud a los fundamentos y la jurisprudencia constitucional establecida en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, esta jurisdicción no efectúa el control de legalidad.

             Del análisis de la demanda de acción de inconstitucionalidad abstracta, este Tribunal Constitucional Plurinacional concluye que el accionante pretende que esta jurisdicción realice el control de legalidad entre las disposiciones normativas citadas precedentemente y la Ley 1737; es decir, las alegaciones de la impugnación básicamente están centradas en cuestionar que las regulaciones que realizan las normas impugnadas no tienen sustento en el precepto legal en su sentido formal, lo que conlleva a suponer que, si los arts. 65 y 142 inc. c) del DS 25235; los numerales 10.2.3; y, 10.2.3.1 y 2 del SNVCM, aprobado mediante RM 0250; y, 1 incs. a), b), c), d), e), f), h), i), j), k) y n) de la RM 0093, no tienen base en la Ley 1737, por lógica consecuencia contravienen a esta última Ley.

             Entonces, como se dijo anteriormente, esta jurisdicción no tiene la facultad de compatibilizar las posibles contradicciones de normas de carácter inferior a la Constitución Política del Estado, ya que esa labor deberá ser asumida por las autoridades establecidas para aplicar las normas de esa jerarquía; por consiguiente, al estar formulada la demanda de acción de inconstitucionalidad abstracta, cuya pretensión es que esta jurisdicción ejerza el control de legalidad de las normas impugnadas, es inviable ingresar a fondo, ya que esta jurisdicción únicamente puede cumplir la labor inherente al control de constitucionalidad, lo cual no impide que pueda volverse a plantear cumpliendo las exigencias de admisibilidad y procedencia para dicho análisis de fondo.

 

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, resuelve declarar:

1° La CONSTITUCIONALIDAD del art. 62 de la Ley 1737.

2° La IMPROCEDENCIA respecto a la demanda de inconstitucionalidad de los arts. 65 y 142 inc. c) del DS 25235; los numerales 10.2.3; y, 10.2.3.1 y 2 del SNVCM, aprobado mediante RM 0250; y, 1 incs. a), b), c), d), e), f), h), i), j), k) y n) de la RM 0093.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No intervienen el Magistrado, Dr. Ruddy José Flores Monterrey y la Magistrada, Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez, por ser ambos de voto disidente.

Fdo. Dr. Efren Choque Capuma

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA