SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0022/2015-S1

      SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0022/2015-S1

Sucre, 2 de febrero de 2015

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

Acción de Amparo Constitucional 

Expediente:                 06334-2014-13-AAC

Departamento:            Tarija

En revisión la Resolución 02/2014 de 28 de febrero, cursante de fs. 104 a 108, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Guillermo Salazar Echart, Presidente del barrio Bolívar contra Roberth Henrry Camacho Valdez, Alcalde Municipal; y, Eduardo Mario Flores Vargas, Roberth Jhony Robles Estrada, Alberto Viorel Calvimontes, Félix Alconz Machaca y Marlene Jarsun Justiniano de Morón, todos miembros del Concejo Municipal de Villa Montes del departamento de Tarija.

 

I.       ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1 Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 19 de febrero de 2014, cursante de fs. 48 a 52 vta., el accionante dio a conocer los siguientes argumentos de hecho y derecho.

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Las autoridades demandadas emitieron la ilegal y atentatoria Ordenanza Municipal (OM) 056/2013 de 16 de julio que desconoció la oposición del barrio Bolívar así como la superposición de predios, pues se reconoció como Organización Territorial de Base (OTB) a la junta vecinal “Peña Colorada”, desconociendo la personalidad jurídica del referido barrio y las colindancias que hacen materialmente imposible asumir dicha determinación, pese a que el 8 de agosto de 2013, se interpuso el recurso administrativo pertinente, no habría enmendado esta ilegalidad.

Los ahora demandados, vulneraron los derechos al debido proceso administrativo y a la impugnación, toda vez que desestimaron el recurso jerárquico administrativo contra la Ordenanza Municipal citada sub lite, puesto que dicho recurso esgrimió que el barrio Bolívar tenía personalidad jurídica obtenida mediante Resolución Prefectural con Registro 100/1995 de 22 de junio, pronunciada por la entonces Prefectura de Tarija ahora Gobierno Autónomo Departamental y, posteriormente, promulgada por una Ordenanza Municipal ampliando el barrio Bolívar “hasta la casa de maquinarias ex Bomba Corporación Boliviana de Fomento”, es decir, que de acuerdo al Decreto Ley (DL) 3847 de 8 de mayo de 2008, se sumaron a dicho barrio 40 hectáreas (ha), destinadas a la construcción de un parque temático, jardín botánico, albergue social, campus universitario y a la construcción del Colegio Santa Clara; asimismo, 20 ha de las referidas se encontraban funcionando como asentamientos, hasta que el Concejo Municipal mediante OM HCM 008/2013 de 18 de marzo en su art. 1 aprobó el plano de reordenamiento urbano de la zona “Peña Colorada” del Barrio Bolívar de Villa Montes, de acuerdo a los datos técnicos consignados en el referido plano. Posteriormente, el citado Concejo y el Ejecutivo Municipal, mediante una serie de arbitrariedades promulgaron la OM 056/2013, ahora impugnada, reconociendo como OTB a la zona Peña Colorada, vulnerando la “Ley Orgánica de Municipalidades” (sic) y la propia Constitución Política del Estado, incurriendo en superposición de personería jurídica, desconociendo de esa manera la legal existencia del barrio Bolívar. Por otro lado, cabe destacar la vulneración del art. 21.III de la Ley de Municipalidades hoy abrogada y de la debida notificación, por ser el señalado barrio Bolívar parte interesada y afectada con dicha Ordenanza Municipal, que reconoce una OTB por encima de este barrio.

Los directivos de la junta vecinal “Peña Colorada”, realizaron, ante el Concejo Municipal de Villa Montes, una petición de reconocimiento de personalidad jurídica como OTB, incluyendo en su solicitud la firma de cuarenta y cinco personas. Posteriormente, el Presidente y Secretario del Ente Edil emitieron un comunicado público del requerimiento recibido a efectos de que las personas consideradas afectadas puedan oponerse; consecuentemente, dentro del plazo legal, se presentó la oposición respectiva con los debidos fundamentos, sobre todo advirtiéndose que se suscitaría una superposición de límites. A pesar de lo cual, se emitió la Ordenanza Municipal reconociendo la OTB de la Junta Vecinal Peña Colorada, por haber cumplido, la misma, con los requisitos legales exigibles. Finalmente, contra la misma, se interpuso el recurso jerárquico; sin embargo, el Concejo Municipal de Villa Montes emitió la Resolución Municipal 207/2013 de 5 de septiembre, disponiendo rechazar dicho recurso por no estar el mismo previsto en el “Cap. IX del Título V” (sic) de la Ley de Municipalidades hoy abrogada, entre las cuales no está consignada la referida impugnación, al no tratarse de una Resolución Municipal, emitida por la autoridad ejecutiva.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

      

El accionante denuncia la lesión de sus derechos a la libre asociación, al debido proceso, a la defensa, a la “seguridad jurídica”, a la igualdad y a la doble instancia, a cuyo efecto citó el art. 180 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

             

Solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga: a) Que el Concejo Municipal de Villa Montes, admita el recurso jerárquico administrativo interpuesto; b) En el fondo determine la revocatoria de la OM 056/2013; y                           c) Alternativamente, que el Alcalde Municipal represente y deniegue la promulgación de la citada Ordenanza Municipal por ser lesiva a los intereses de la OTB del barrio Bolívar y de su personería jurídica que fue reconocida.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de Garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 28 de febrero de 2014, conforme el acta cursante de fs. 102 a 104, produciéndose los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante, a través de su abogada, agregó que con la OM “08/2013”, se legalizó un asentamiento al aprobar el plano de reordenamiento de la zona “Peña Colorada” del barrio Bolívar de Villa Montes, habiéndose actuado al antojo de personas que viven en un área verde; creándose a través de la OM 056/2013 una OTB sobre otra pre existente, con personalidad jurídica y con límites.

Asimismo, hizo uso de la palabra en forma directa, quien refirió: “Presento como prueba de mi mandato el libro de actas de la OTB del Barrio Bolívar donde consta el acta de 1 de septiembre de 2013” (sic), en la que se determinó que su mandato se ampliaba por seis meses más, es decir, hasta el 5 de marzo de 2014.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Los apoderados de las autoridades Roberth Henrry Camacho Valdez, Alcalde Municipal; y, Eduardo Mario Flores Vargas, Roberth Jhony Robles Estrada, Alberto Viorel Calvimontes, Félix Alconz Machaca y Marlene Jarsun Justiniano de Morón, miembros del Concejo Municipal de Villa Montes del departamento de Tarija; mediante informe de 27 de febrero de 2014, señalaron los siguientes aspectos:   1) De acuerdo al acta de posesión del Directorio de Barrio Bolívar, se evidencia que este fue designado por las gestiones 2011 a 2013, por lo tanto, el accionante carece de legitimidad activa para interponer la presente demanda, por haber fenecido la vigencia de su mandato; 2) Igualmente cuestionan el valor probatorio del acta de posesión de fs. 5, por estar supuestamente autenticada por el Presidente de la Federación de Juntas Vecinales de Villa Montes, quien no es tenedor del libro de actas original; 3) Tomando en cuenta, por un lado, que el   art. 5 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), establece que se presume la constitucionalidad de toda norma, decreto, resolución y actos de los órganos del Estado en todos sus niveles, hasta tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional resuelva y declare su inconstitucionalidad y, por otro lado, el art. 73 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la acción de inconstitucionalidad abstracta procederá contra toda ley, ordenanzas, etc. y todo género de resoluciones no judiciales; en mérito a ello si se considera que una Ordenanza Municipal vulnera derechos y garantías, la misma debe ser impugnada mediante una acción de inconstitucionalidad abstracta; 4) De acuerdo al memorial presentado el 8 de agosto de 2013, el recurso administrativo de revocatoria fue interpuesto en base al procedimiento establecido por los arts. 137, 138, 139 y ss. de la Ley de Municipalidades hoy abrogada, los cuales establecen que la procedencia de los medios de impugnación administrativos, es decir, recursos de revocatoria y jerárquico condicionados a la existencia de una resolución emitida por una autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal, por lo que, resulta evidente la imposibilidad de interponer los recursos administrativos referidos contra ordenanzas y/o resoluciones municipales, al respecto la SC 0512/2010-R de 5 de julio, estableció que no es posible la interposición de los referidos recursos, quien se considere agraviado tiene el deber de hacer uso de la reconsideración; 5) En el presente caso, el accionante interpuso recurso de revocatoria contra la Ordenanza Municipal 056/2013, amparado en los artículos citados ut supra, cuando lo que correspondía era solicitar la reconsideración conforme lo establece el art. 22 de la Ley de Municipalidades ahora abrogada; 6) Además de haber sido erróneamente interpuesto el referido recurso, mismo que fue planteado fuera de plazo, toda vez que del acta de reunión realizada el 30 de julio de 2013, se advierte que el barrio Bolívar, ya tenía conocimiento de dicha Ordenanza Municipal, por lo que, el plazo de cinco días vencía el 6 de agosto de 2013 y no el 8 de dicho mes y año, fecha en la que se presentó el memorial del recurso a horas 10:10; 7) La Ordenanza Municipal 056/2013 no pretendió disolver la junta vecinal “barrio Bolívar”, por lo que no se vulneró su derecho a la libre asociación; 8) La Junta Vecinal “barrio Bolívar” se encuentra debidamente reconocida por Resolución Municipal 020/1995 y por la Resolución Prefectural 100 del mismo año, pero ninguna de ellas define límites o colindancias de su espacio territorial, consiguientemente, mal se puede alegar la sobre posición a algo inexistente; y, 9) La otorgación de personalidad jurídica a la referida junta vecinal del barrio Peña Colorada, no fue una actitud arbitraria del Gobierno Autónomo Municipal, sino que se actuó en base a la potestad y competencia que la Ley le faculta y fue en mérito a una solicitud formal de los vecinos asentados en dicha zona, en ejercicio de un derecho constitucional a la asociación con fines lícitos.

En audiencia, las autoridades demandadas, a través de sus abogados apoderados reiteraron los términos de su informe escrito y agregaron que el accionante no cumplió con la subsidiariedad prevista en el art. 54 del CPCo, haciendo uso del recurso administrativo de revocatoria y jerárquico de forma errada y fuera de término; y, que se otorgó personalidad jurídica al asentamiento “Peña Colorada” conforme al art. 12.21 de la Ley de Municipalidades hoy abrogada.

1.2.3.  Intervención de la tercera interesada

María Aydé Farfán Castillo, se apersonó en representación de la OTB “Peña Colorada”, señalando que todo lo referido por el accionante no era correcto y que se había reunido un grupo de personas que vivían en el barrio, con derecho a proyectos y beneficios, sin que su intención haya sido dividir dicho barrio.

I.2.4. Resolución

La Jueza Primera de Partido y Sentencia Penal de Villa Montes del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías, por Resolución 02/2014 de 28 de febrero, cursante de fs. 104 a 108, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) La parte accionante interpuso la presente demanda de amparo constitucional en representación de una persona jurídica, consistente en el barrio Bolívar de Villa Montes, estando acreditada dicha personalidad jurídica, conforme consta en el documento de fs. 3, mismo que se reconoció, mediante Resolución Prefectural 100/1995; ii) A través de Acta de Posesión de 11 de julio de 2011, que consta en el Libro de Actas de la OTB barrio Bolívar, se advierte que el accionante es posesionado como Presidente de dicho barrio, asumiendo mandato hasta el 2013 y de acuerdo al acta de septiembre de ese mismo año, se amplió el referido mandato por seis meses más; y, iii) Se advierte que el accionante no cuenta con facultad expresa otorgada por las bases o vecinos del barrio Bolívar para iniciar la presente acción de amparo constitucional en contra de las autoridades ahora demandadas, dicha observación tiene la finalidad de conocer cuál es la voluntad de los vecinos del indicado barrio, con relación a la Ordenanza Municipal 056/2013 de 16 de julio, promulgada el 17 de dicho mes y año; consecuentemente, el accionante carece de legitimación activa para instaurar la presente acción de amparo constitucional en representación de la persona jurídica afectada; no habiendo demostrado el impetrante de tutela un mandato expreso y suficiente.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

En virtud del Acuerdo Jurisdiccional 018/2014 de 25 de noviembre, la Comisión de Admisión de este Tribunal, procedió al segundo sorteo de la presente causa el 8 de diciembre de 2014; asimismo, por Acuerdo Administrativo TCP-AL-SP-065/2014  de 5 de diciembre, se declaró el receso de fin de año y la consecuente suspensión de plazos a partir del 22 de diciembre de 2014 al 2 de enero de 2015; a cuyo efecto la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es emitida dentro de término.

II.  CONCLUSIONES

Del análisis de la prueba documental adjunta al expediente, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.    La OTB junta vecinal barrio Bolívar, tiene reconocida su personalidad jurídica, a través de la Resolución Prefectural 100/1995 de 22 de junio, así como mediante Resolución Municipal 020/1995 de 2 del mismo mes       (fs. 3).

II.2.   Por Acta de Posesión del Directorio de la gestión 2011 a 2013 de 11 de julio de 2011, el Comité Electoral posesionó al Directorio del frente “F.R.B.” (sic) y como presidente a Guillermo Salazar Echart, en presencia de la Federación de Juntas Vecinales (FEJUVE), “cuatro presidentes de Barrio y vecinos del Barrio Bolívar” (sic), haciendo referencia a que el Presidente del Barrio, dirigió unas palabras a los vecinos, asimismo, consta una acreditación manuscrita, firmada por Judith Gonzáles, en su calidad de Presidenta de la referida Federación, que señala: “Como Presidenta de las Juntas Vecinales de Villa Montes, revisados los archivos, se acredita que: El señor Guillermo Salazar Echart con C.I. 1034398 CH. es Presidente del Barrio ´Bolívar´ La Dra. Georgina Geovana Coca Zabala con C.I. 7107550 es la Vice Presidenta del ´Barrio´” (sic) (fs. 5 y vta.).

II.3.    Por OM HCM 008/2013, de 18 de marzo, el Presidente del Concejo Municipal de Villa Montes Región Autónoma del Gran Chaco, aprobó el plano de reordenamiento urbano de la zona “Peña Colorada” del Barrio Bolívar de la ciudad de Villa Montes (fs. 18 a 19).

II.4.    Mediante comunicado de 26 de junio de 2013, emitido por el Presidente y Secretario ambos del Concejo Municipal de Villa Montes, se puso en conocimiento de la opinión pública que la directiva de la Junta Vecinal “Peña Colorada” había presentado ante dicho Ente Edil, solicitud de reconocimiento de la OTB, siendo los límites de la mencionada junta vecinal: “AL NORTE CON LA AVENIDA PERIFÉRICA; AL SUR CON EL RÍO PILCOMAYO; AL ESTE CON EL EX CANAL DE RIEGO, CALLES COCHABAMBA, LEONARDO OLMOS, GUALBERTO VILLARROEL Y BELARMINO ANTELO; Y AL OESTE CON EL LÍMITE DEL RADIO URBANO” (sic) (fs. 23).

II.5.    Se tiene emitida la OM 056/2013 de 16 de julio, que dispuso en su primer artículo el reconocimiento como OTB a la Junta Vecinal “Peña Colorada” por haber cumplido con los requisitos exigidos por ley. En su segundo artículo señaló que la referida OTB se halla ubicada dentro del Distrito Municipal 1 de la jurisdicción del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Montes del departamento de Tarija con las siguientes colindancias: al Este con el ex canal de riego y calles Cochabamba, Leonardo Olmos, Gualberto Villarroel, Benemérito Belarmino Antelo; al Norte con la av. Periférica; al Sur con la rivera del río Pilcomayo; y al Oeste con el vértice formado por la av. Periférica y la rivera del río Pilcomayo. Finalmente, en su artículo tres, se dispuso la remisión de una copia autógrafa de dicha Ordenanza  Municipal ante el Ejecutivo Seccional de Desarrollo para el correspondiente registro de la personalidad jurídica. El 17 de febrero del mismo año, fue promulgada dicha Ordenanza Municipal por el Alcalde Municipal de Villa Montes (fs. 26 a 27).

II.6.    Por Comunicado de 18 de julio de 2013, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Montes, puso en conocimiento de la opinión pública en general del Municipio, que se había promulgado la                 OM 056/2013, constando al pie del documento, el sello de recepción de 19 de julio del mismo año de la Unidad de Comunicación del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Montes (fs. 91).

II.7.    De acuerdo a carta de 19 de julio de 2013, presentada esa misma fecha al Concejo Municipal, Maira Farfán Castillo, solicitó fotocopia de la Ordenanza Municipal de la Zona “Peña Colorada”, indicando los siguientes aspectos: “Habiendo tomado conocimiento a través de la publicación efectuada en el medio de comunicación MEGA. De la Ordenanza que reconoce la OTB A LA PEÑA COLORADA, es que tengo a bien solicitarle a usted que en calidad de concejal secretario me extienda fotocopia de la Ordenanza Municipal signada con el N° 56/2013” (sic) (fs. 92).

II.8.   Por Acta de 30 de julio de 2013 de la reunión de la OTB del barrio Bolívar, se advierte la intervención de vecinos en sentido de no estar de acuerdo con la división del referido barrio (fs. 57 a 64 y 101).

II.9.    Conforme al memorial presentado el 8 de agosto de 2013 suscrito por el ahora accionante y Georgina Giovanna Coca Zabala, en su calidad de representantes del barrio Bolívar, interpusieron ante el Alcalde y Concejales de la Municipalidad de Villa Montes, recurso administrativo de revocatoria contra la OM 056/2013, solicitando que se revoque y consiguientemente, se deje sin efecto la misma, por vulnerar los derechos e intereses del citado barrio, en base a los siguientes aspectos: a) El barrio Bolívar cuenta con personería jurídica obtenida mediante Resolución Prefectural con registro 100/1995, pronunciada por la Prefectura del Departamento de Tarija ahora Gobierno Autónomo Departamental y, posteriormente, se promulga una Ordenanza Municipal ampliando el barrio “hasta la casa de maquinarias ex bomba Corporación Boliviana de Fomento” (sic), es decir, que de acuerdo al DL 3847 de 8 de mayo de 2008 se sumaron a su barrio 40 ha, destinadas a construcción de un parque temático, jardín botánico, albergue social, campus universitario y la construcción del Colegio Santa Clara; b) Por mucho tiempo, 20 ha se encontraban funcionando como asentamientos, hasta que el Concejo Municipal, mediante OM 008/2013, aprobó el plano de reordenamiento urbano de la zona Peña Colorada del barrio Bolívar de la ciudad de Villa Montes; c) Mediante una serie de arbitrariedades el Concejo y el Ejecutivo Municipal, promulgaron la OM 056/2013, reconociendo como OTB a la Junta Vecinal “Peña Colorada”, incurriendo en superposición de personas jurídicas, desconociendo la existencia legal del barrio Bolívar; d) Se vulneró el art. 21.III de la Ley de Municipalidades hoy abrogada, pues no se respetó el derecho a la debida notificación que tenían por ser parte interesada y actualmente afectados con la referida Ordenanza Municipal; y, e) Dicho recurso se interpuso al amparo de los arts. 21, 137, 138, 140 ss.; 146 y 147 de la “Ley Orgánica de Municipalidades” (sic) (fs. 28 a 29).

II.10. Del Libro de Actas perteneciente a la OTB del barrio Bolívar de registro de vecinos para la elección de nueva OTB, abierto el 10 de junio de 2011 por Notario de Fe Pública, se advierte que consta acta de 1 de septiembre en las pág. 129 a 131, en la que el ahora accionante fue considerado como el Presidente de la OTB del barrio Bolívar, señalándose los siguientes aspectos pertinentes al presente caso: 1) De común acuerdo y en consenso, todos entraron en conformidad con la no división del barrio, haciendo notar que es contundente la opinión de los vecinos; y, 2) Con respecto a la ampliación del mandato del directorio, se llevó a cabo el respectivo voto para decidir si dicha ampliación iba a ser por tres o seis meses, habiéndose impuesto la decisión por la ampliación del mandato del directorio referido por seis meses más. Al final del Acta consta la firma de aproximadamente cincuenta personas (fs. 101).

II.11.  Consta Resolución Municipal HCM 207/2013 de 5 de septiembre, emitida por el Presidente del Concejo Municipal y Concejal Secretario de Villa Montes, que dispuso rechazar el recurso de revocatoria señalado ut supra, toda vez que la procedencia de los medios de impugnación administrativos regulados en el capítulo IX del Título V de la Ley de Municipalidades hoy abrogada, está condicionada a la existencia de una resolución emitida por una autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal, tal como lo prevé el art. 137.I de la citada Ley, con los siguientes fundamentos: i) De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, tanto la nulidad como la anulabilidad de los actos administrativos, solo pueden ser invocados mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la norma y dentro del plazo por ella establecido; en consecuencia, en virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad y buena fe, no es posible que fuera de los recursos y del término previsto por ley se anulen los actos administrativos; ii) Una vez que se emita una Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico y, por lo tanto, ya no está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, como lo ha reconocido el entonces Tribunal Constitucional en la SC 1173/2003-R de 19 de agosto; iii) De acuerdo a lo previsto por el art. 21 de la Ley de Municipalidades hoy abrogada, la atribución de derogar o abrogar del Concejo Municipal está referida a las Ordenanzas Municipales que tienen carácter de generalidad, sin embargo, dicha facultad no podrá ser ejercida en forma discrecional, sino que estará limitada por los propios fines establecidos por la señalada Ley, basándose en criterios técnicos, políticos, económicos, etc. que sean atendibles y proporcionados; iv) Cuando la Ordenanza Municipal no contenga normas generales, sino que defina una situación concreta, es decir, que cree derechos, como en el caso de la OM 056/2013, que define derechos a favor de OTB “Peña Colorada”, la cual está conformada por un grupo de personas, el Ente Edil no podrá derogarla o abrogarla fuera de los recursos y términos previstos por ley, así lo ha previsto la SC 1464/2010-R de 13 de septiembre; v) En el Capítulo IX del Título V de la Ley de Municipalidades hoy abrogada, referido a recursos administrativos, conciliación y arbitraje, se establece claramente que la procedencia de los medios de impugnación administrativos (revocatoria y jerárquico) está condicionada a una resolución emitida por una autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal, por lo que resulta evidente la imposibilidad de interponer los recursos administrativos referidos contra Ordenanzas Municipales y/o Resoluciones Municipales, así lo ha previsto la SC 1874/2011-R de 7 de noviembre; vi) El art. 22 de la Ley citada prevé la reconsideración, advirtiéndose de la lectura de dicha normativa que tratándose de Ordenanzas y/o Resoluciones Municipales, quien se considere agraviado debe hacer uso de la reconsideración, de tal manera que los Concejales tengan la posibilidad de efectuar un nuevo análisis y reconsiderar así la decisión asumida, tal cual lo establece la norma;       vii) En el presente caso los recurrentes erróneamente interpusieron recurso de revocatoria contra la OM 056/2013, cuando lo que correspondía era interponer el recurso de reconsideración, así lo previeron las SSCC 0512/2010-R de 5 de julio y 1874/2011-R; y, viii) Tomando en cuenta que la Ley de Municipalidades hoy abrogada, no prevé un plazo para que el Concejo Municipal se pronuncie sobre cuestiones de fondo como el recurso de revocatoria interpuesto por los entonces recurrentes, debiendo aplicar, supletoriamente, el plazo establecido en el art. 71 inc. g) del Decreto Supremo 27113 de 23 de julio de 2003, es decir, veinte días, el cual se computará a partir del día siguiente de la recepción del expediente o de la actuación, en ese sentido, considerando que el referido recurso fue interpuesto el 8 de agosto de 2013 a horas 10:10, el plazo de veinte días comenzaba el 9 de agosto y fenecía el 6 de septiembre de ese año (fs. 30 a 32).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El presidente del barrio Bolívar de Villa Montes del departamento de Tarija, denunció la vulneración de los derechos de éste a la libre asociación, al debido proceso, a la defensa, a la “seguridad jurídica”, a la igualdad y a la doble instancia, por cuanto las autoridades demandadas emitieron la OM 056/2013 de 16 de julio, por la que se reconoció como OTB a la Junta Vecinal “Peña Colorada”, desconociendo la personalidad jurídica del citado barrio y sus colindancias.

En consecuencia, corresponde en grado de revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional, conforme establece el art. 128 de la CPE señala que tendrá lugar: “…contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”; asimismo, el art. 129.I de la CPE prevé: “La Acción de amparo constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.

En el mismo sentido, el art. 51 del CPCo establece: “La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

III.2.  Causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional

Con referencia a las causales de improcedencia de esta acción tutelar, el art. 53 del CPCo estipula: “La Acción de Amparo Constitucional no procederá:

1. Contra resoluciones cuya ejecución estuviere suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente, y en cuya razón pudieran ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas.

2. Contra actos consentidos libre y expresamente, o cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado.

3. Contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso, del cual no se haya hecho uso oportuno.

4. Cuando la omisión de la Servidora o Servidor Público, vulnere un mandato expreso de la Constitución Política del Estado o la Ley, tutelado por la Acción de Cumplimiento.

5. Cuando los derechos o garantías vulnerados correspondan ser tutelados por las Acciones de Libertad, de Protección de Privacidad o Popular”.

III.3.  Del procedimiento para la publicación de las Ordenanzas Municipales y su impugnación

El art. 20 de la Ley de Municipalidades hoy abrogada, señala: “(Ordenanzas y Resoluciones Municipales). Las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal. Las Resoluciones son notas de gestión administrativa. Las Ordenanzas y Resoluciones son normas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación. Se aprobarán por mayoría absoluta de los concejales presentes, salvando los casos previstos por la Constitución Política del Estado, la presente Ley y los Reglamentos”.

 

Asimismo, el art. 21 de la citada Ley, dispone: “(Promulgación y Derogación de Ordenanzas).

I.      El Alcalde Municipal promulgará u observará las Ordenanzas en un plazo no mayor a los diez (10) días calendario de su recepción. Si el Alcalde no emitiera su opinión, el Concejo promulgará la Ordenanza de oficio.

II.    El Concejo modificará o ratificará la Ordenanza Municipal observada por el Alcalde Municipal, por dos tercios de votos del total de los concejales, en los diez (10) días siguientes de recibida la observación y la devolverá dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de dictada para su promulgación obligatoria.

III.   El contenido de las Ordenanzas es de irrestricto acceso al público. Deben ser dadas a conocer mediante su publicación obligatoria en un medio de comunicación y mediante una Gaceta Municipal que deberá publicarse periódicamente. Cuando no exista ningún medio de comunicación la publicación deberá efectuarse en lugares públicos.

IV.    Toda Ordenanza se encuentra vigente mientras no fuera derogada o abrogada mediante otra Ordenanza emitida por el Concejo del Municipio correspondiente. No existe declaratoria de desuso de Ordenanzas Municipales” (las negrillas son agregadas).

Finalmente, el art. 22 de la mencionada Ley regula: “(Reconsideración). El Concejo Municipal, a instancia de parte o del Alcalde Municipal, por el voto de dos tercios del total de sus miembros podrá reconsiderar las Ordenanzas y Resoluciones Municipales”.

III.4. Del plazo de presentación del recurso de reconsideración

La SCP 0522/2012 de 9 de julio, indicó: “La SCP 0167/2012 de 14 de mayo, ha establecido respecto al recurso de reconsideración: ´Al efecto es necesario remitirnos al art. 22 de la Ley de Municipalidades (LM), puesto que este regula como un mecanismo de defensa la ˂˂reconsideración˃˃de las ordenanzas y resoluciones municipales, constituyendo éste, un medio idóneo por el cual se puede modificar o ratificar la determinación adoptada por el Concejo Municipal; circunstancia por la cual, antes de acudir en reclamación de una supuesta lesión de derechos fundamentales por la emisión de una resolución municipal, por el carácter subsidiario de la ahora acción de amparo constitucional, previamente debe haberse solicitado la reconsideración ante el ente deliberante, agotando de esta manera la vía administrativa municipal, conforme dejó establecido el Tribunal Constitucional mediante la SC 0512/2010-R de 5 de julio, indicando que: <<…en los casos en que en el ámbito municipal, no es posible la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, porque el acto que se considera lesivo de derechos es emanado directamente del Concejo Municipal, quien se considere agraviado tiene el deber y responsabilidad de hacer uso de la reconsideración, de tal manera que estas autoridades o ente municipal, tenga la posibilidad de efectuar un nuevo análisis y reconsidere la decisión asumida, y sólo agotado dicho medio impugnativo, si persiste la lesión a derechos fundamentales puede acudir a la acción de amparo constitucional>> (las negrillas nos pertenecen). Bajo este razonamiento, la SC 1552/2010-R de 11 de octubre, la cual no se aparta del contexto constitucional vigente, haciendo mención respecto al plazo establecido para entenderse y aplicarse el silencio administrativo negativo, señaló que este es aplicable también con relación a la petición de reconsideración, en ese sentido señaló: <<…el silencio administrativo negativo, está expresamente regulado no sólo en la Ley de Municipalidades, sino también, en la Ley de Procedimiento Administrativo y su decreto reglamentario; sin embargo la Ley de Municipalidades no establece expresamente el plazo dentro del cual debe pronunciarse el Concejo Municipal. En tal sentido, con la finalidad de establecer los plazos que se deben aplicar para computar el silencio administrativo negativo en el supuesto de la solicitud de reconsideración disciplinada por el art. 22 de la LM se debe entender que al ser las resoluciones municipales, actos administrativos idóneos para resolver la reconsideración planteada, cuya falta de respuesta implica el “silencio administrativo negativo”, en aplicación supletoria del art. 71.I.g) del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, reglamentario de la Ley de Procedimiento Administrativo, se debe entender que el plazo para que el concejo se pronuncie sobre una solicitud de reconsideración es de veinte días, tal como señala taxativamente la citada disposición legal, cuando refiere que las decisiones sobre cuestiones de fondo, deben ser resueltas en el plazo de veinte días cuando no exista un plazo expresamente señalado. Por tanto, luego de planteada la reconsideración prevista en el art. 22 de la LM, el Concejo Municipal tiene un plazo de veinte días para resolver esta petición, pasado este plazo, opera el silencio administrativo negativo, por tanto, al no existir otra instancia de decisión, la petición es considerada rechazada, quedando agotada la vía administrativa-municipal>>´.

Sin embargo, la jurisprudencia precedentemente citada, si bien esclarece aspectos importantes dentro del recurso de reconsideración, como lo es el uso de este recurso antes de acudir a la jurisdicción constitucional, o respecto al plazo estimado para considerar una respuesta a través del silencio negativo, no hace alusión alguna al plazo para la interposición de dicho recurso, en tal sentido, debemos señalar que el art. 22 de la LM señala: ´El Concejo Municipal, a instancia de parte o del Alcalde Municipal, por el voto de dos tercios del total de sus miembros podrá reconsiderar las Ordenanzas y Resoluciones Municipales´; no contemplando dicha normativa el plazo para la presentación del mismo.

Ahora, se debe dejar establecido que los plazos supletorios contenidos en el art. 71.I del DS 27113 de 23 de julio de 2003, son para la Administración Pública y no así para el administrado, ya que dicho artículo, expresa actuaciones privativas de la administración pública y no así del administrado.

(…)

Estos plazos se computarán a partir del siguiente día al de a recepción del expediente o de la actuación por el órgano respectivo.

En tal sentido, al no existir un plazo expreso para la presentación del recurso de reconsideración, se deberá tener en cuenta que la ´reconsideración´, al producir efectos inter partes, por analogía, debe sujetarse al plazo estimado para un recurso de revocatoria o jerárquico, que es de cinco días, toda vez que realizando una interpretación constitucional de la finalidad de la reconsideración y sus efectos, no es pertinente sostener que evidentemente existe dicha figura y su presentación a la voluntad de las partes, para posteriormente pretender acudir a la justicia constitucional haciendo prevalecer la fecha de notificación con la resolución de la reconsideración. En ese contexto, cabe señalar que asumiendo el procedimiento referente al recurso de revocatoria, el de reconsideración, deberá sujetarse a los parámetros de razonabilidad en su presentación y de celeridad en su respuesta, por lo que el plazo para la presentación de la reconsideración, se deberá realizar dentro del plazo de cinco días hábiles de notificado con la Resolución cuestionada, conforme el art. 140 de la LM, ya que de no hacerlo, operaría la caducidad de su derecho a la presentación del mismo; y en ese sentido, una vez presentado dentro del tiempo razonable de cinco días hábiles, el plazo para conferir una respuesta por parte del Concejo Municipal es de veinte días hábiles, conforme el art. 140 de la LM. 71.I inc. g).

(…)

Empero, además de ser evidentes las irregularidades cometidas por el administrador en el procedimiento, respecto a la celeridad procesal, no es menos cierto que el administrado, en este caso el accionante, conociendo el proceso y asumiendo defensa en el mismo, coadyuvo en la demora en las notificaciones y por ende, en la celeridad procesal que hace parte del debido proceso, en ese entendido, haciendo un análisis íntegro de los actos y hechos en el proceso administrativo, concluimos manifestando que, tomando en cuenta el principio de informalismo que opera en el derecho administrativo, la reconsideración presentada por el accionante (asumiendo los efectos inter partes), en cuanto a su presentación oportuna y razonable en el tiempo, es considerada como un recurso de revocatoria contemplado por el art. 140 de la LM, en tal sentido, en el caso de autos, la presentación de reconsideración efectuada por el accionante, fue extemporánea, de tal manera que operó la caducidad de su derecho a solicitarla, en ese sentido, la fecha de notificación con la Resolución ahora impugnada, es decir desde el 2 de septiembre de 2011, constituye el momento procesal a computarse para la presentación de la acción de amparo constitucional, por lo que la presente acción tutelar fue interpuesta sin tomar en cuenta las reglas y sub reglas de subsidiariedad que rigen para la acción de amparo constitucional, es decir, que existiendo el medio o recurso idóneo para el restablecimiento de los derechos considerados como lesionados, no se hizo uso dentro del plazo razonable, pese a tener conocimiento de todo el proceso y asumir defensa en su desarrollo; motivo por el cual, sin realizar el análisis de fondo de la problemática planteada, debió ser declarado improcedente en atención al art. 74.3 de la LTCP” (las negrillas son agregadas).

III.5.  Principio de informalismo administrativo

La SC 0895/2006-R de 11 de septiembre, señaló: “En consecuencia las normas previstas en la Ley de Procedimiento Administrativo son aplicables al ámbito de la administración aduanera por ser una institución dependiente del Poder Ejecutivo, conforme lo estipula el art. 2 de la LPA. En ese orden, el administrado, de acuerdo a lo previsto por el art. 56 de la LPA que establece que los recursos administrativos proceden contra todo tipo de acto que ponga fin a una actuación administrativa, y que la persona afectada considere que lesiona sus derechos, podrá de acuerdo a lo señalado por el art. 64 de la misma Ley interponer en el plazo de diez días, recurso de revocatoria, ante la misma autoridad que dictó el acto impugnado; y contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el interesado o afectado podrá plantear recurso jerárquico, según el precepto normativo contenido en el art.66 de la LPA.

En ese orden de ideas, se tiene que el recurrente, agotó todos los recursos administrativos previstos por ley, habiendo incluso acudido ante el Gerente General de la Aduana, denunciando dilación injustificada en la conclusión del trámite de nacionalización de su vehículo que lo inició en febrero de 2004; y si bien efectuó dichas impugnaciones bajo la forma de peticiones ante la Administración Aduanera, no es menos cierto, que por el principio de informalismo administrativo, que rige a favor del administrado, debe admitirse la impugnación hecha por el recurrente y consecuentemente tenerse por agotados todos los recursos administrativos previstos por ley, por cuanto el principio de informalismo sostiene que el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter, por lo que los recursos deberán proveerse y resolverse cualquiera sea la denominación que el interesado les dé, cuando resulte indudable la impugnación del acto administrativo.

Así el principio de informalismo fue desarrollado por la doctrina constitucional de este Tribunal en la SC 992/2005-R, de 19 de agosto, que estableció lo que sigue:

´(...) en el procedimiento administrativo rige el principio de informalismo, que excluye de este procedimiento la exigencia de requisitos formales; de su consagración en la Ley de Procedimiento Administrativo y la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, pueden expresarse, con carácter enunciativo y no limitativo, las siguientes aplicaciones prácticas del principio de informalismo: i) no es preciso calificar jurídicamente las peticiones; ii) los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero han de interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos; iii) la administración tiene la obligación de corregir evidentes equivocaciones formales; iv) la equivocación del destinatario tampoco afecta la procedencia de la petición o del recurso; y v) si no consta la notificación del acto impugnado debe entenderse que el recuso ha sido interpuesto en término´”.

III.6. Análisis del caso concreto

 

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se advierte que el barrio Bolívar de Villa Montes, obtuvo su personalidad jurídica a través de Resolución Prefectural 100/1995 y Resolución Municipal 020/1995 (Conclusión II.1); asimismo, se tiene que el accionante es el Presidente de dicho barrio, pues tanto en el acta de 11 de julio de 2011, extractada en la Conclusión II.2, así como la del 1 de septiembre de 2013 (Conclusión II.10), se considera a éste como Presidente del referido barrio, inclusive en esta última se prolonga su mandato por el lapso de seis meses, por lo que, siendo representante, tiene legitimación activa para actuar en beneficio de los intereses de los que representa. Por otro lado, tanto en el acta de 30 de julio 2013 (Conclusión II.8), como en la del 1 de septiembre del mismo año, se advierte que es de interés de los vecinos la no división del barrio Bolívar, y es en dicho cometido que se interpone la presente acción de amparo constitucional, quedando claro que Guillermo Salazar Echart ostenta la representación legítima y suficiente para actuar en esta demanda tutelar.

Ahora bien, de lo indicado en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional, tanto el art. 22 de la Ley de Municipalidades hoy abrogada, como la jurisprudencia constitucional establecen claramente que ante una Ordenanza Municipal no corresponde interponer un recurso de revocatoria sino de reconsideración, habiéndose inicialmente el accionante, equivocado la vía impugnatoria elegida contra la                 OM 056/2013, pues de acuerdo a la Conclusión II.9, interpuso recurso de revocatoria, mediante memorial de 8 de agosto de 2013; sin embargo, tomando en cuenta el principio de informalismo del derecho administrativo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se advierte que el Concejo Municipal, a tiempo de resolver el referido recurso de revocatoria, a través de la Resolución Municipal 207/2013, pudo haberse basado en el contenido del recurso y tramitarlo como uno de reconsideración, en lugar de rechazarlo con el fundamento de que se utilizó un recurso equivocado como medio de impugnación (Conclusión II.11).

Por el principio de informalismo de los procesos administrativos, debió convalidarse el recurso de revocatoria del accionante por el de reconsideración contra la OM 056/2013, correspondiendo analizar si dicha impugnación fue presentada dentro del plazo previsto. Al respecto, ante la ausencia de plazo establecido para interponer recurso de reconsideración, la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.4, subsanó dicha situación, señalando que para la presentación de esta reconsideración, se debe tomar en cuenta el plazo prestablecido para el recurso de revocatoria, es decir, cinco días.

Corresponde analizar si el accionante interpuso su recurso de revocatoria contra la OM 056/2014 dentro de dicho plazo; para lo cual, se debe identificar primero cuándo fue de conocimiento del Presidente del barrio Bolívar la referida Ordenanza Municipal. Al respecto, en el Fundamento Jurídico III.3, se advierte que la Ley de Municipalidades hoy abrogada en su art. 21.III, prevé que las Ordenanzas Municipales deben ser dadas a conocer mediante su publicación obligatoria en un medio de comunicación y mediante una Gaceta Municipal; consiguientemente, se advierte que de acuerdo a la Conclusión II.6, en la que se extractó el Comunicado de 18 de julio de 2013, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Montes puso en conocimiento de la opinión pública en general del Municipio, la promulgación de la citada Resolución; asimismo, consta, al pie de dicho aviso, el sello de recepción de 19 de julio del mismo año de la Unidad de Comunicación del referido Gobierno. En base a ello, y en coherencia con lo extractado en la Conclusión II.7, a través de la cual se evidencia la carta de Maira Farfán Castillo de 19 de julio de 2013, en la que solicitó una fotocopia de dicha Ordenanza, mencionando que la misma había sido publicada en el medio de comunicación denominado “MEGA”, se advierte que la publicación fue realizada necesariamente en la fecha ya citada.

Por consiguiente, tomando en cuenta que la publicación de dicha Ordenanza Municipal fue realizada en la referida fecha y el recurso de revocatoria fue interpuesto el 8 de agosto de ese año, se advierte que pasaron mucho más de los cinco días, prestablecidos por la jurisprudencia constitucional ya citada, para la interposición del recurso de impugnación; consecuentemente, no podía ser analizado el recurso de revocatoria aun cuando hubiese sido estimado como uno de reconsideración, porque el mismo fue interpuesto fuera de plazo, por lo que la presente acción tutelar, se encuentra dentro de una de las causales de improcedencia, prevista por el art. 53.3 del CPCo, citado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo, es decir, que el accionante no interpuso el recurso de revocatoria oportunamente -asumido como reconsideración para efecto de la presente acción-, con la finalidad de que sus reclamos puedan ser atendidos dentro del ámbito administrativo; consiguientemente, no es posible analizar el fondo de los argumentos esgrimidos.

Por ello, la Jueza de garantías, al haber denegado la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, evaluó correctamente los antecedentes del caso.

 

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 02/2014 de 28 de febrero, cursante de fs. 104 a 108, pronunciada por la Jueza Primera de Partido de Sentencia Penal de Villa Montes del departamento de Tarija; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, aclarándose que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO