SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0370/2016-S3

Una vez reincorporado a su fuente laboral, el SEDES Cochabamba observó la ausencia de bajas médicas de las gestiones 2013 y 2014, a sabiendas que estas se encontraban en trámite ante la CNS; en consecuencia, fue notificado con el Auto de apertura de proceso administrativo interno de 1 de abril de 2014, mismo que adolecía de vicios insubsanables debido a que: a) Citó normas de carácter general atribuyéndole tan solo la falta tipificada en el art. 19 inc. c) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (3ra. versión); por lo cual, al no conocer a cabalidad los hechos sindicados a su persona pudo dejárselo en un estado de indefensión; y, b) No observó el principio de tipicidad, considerado como la subsunción de la conducta a la norma. En ese sentido, amparado en el art. 1 del Decreto Supremo (DS) 26237 de 29 de junio de 2001, que modificó el art. 16 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, planteó incidentes de prescripción y de prejudicialidad, que fueron resueltos por Auto de 3 de julio de 2014, mismo que careciendo de la suficiente fundamentación determinó que el plazo de la prescripción debía computarse, no a partir del accidente que sufrió, sino desde el 17 de enero de 2013, sin explicar las razones que apoyen esa determinación; asimismo, dicho fallo señaló que la figura de prejudicialidad no es aplicable al proceso de marras, sin haber observado lo establecido en el art. 1.II del Código de Procedimiento Civil (CPC).

Por lo expuesto, al no haberse subsanado las vulneraciones acusadas a través de esa Resolución que le fue notificada el 22 de octubre de igual año, interpuso recurso jerárquico, emitiéndose la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015 de 4 de marzo, en la cual se cometieron las siguientes vulneraciones a momento de confirmarse el fallo impugnado: a) No se abordó de manera sustancial la denuncia de lesión del principio de verdad material, reiterando las irregularidades cometidas en las Resoluciones Administrativas (RR.AA.) 16/2014 y 10/2014, transgrediendo el debido proceso en sus elementos a la fundamentación de las resoluciones y la tutela judicial efectiva; b) Se alegó el supuesto daño económico al Estado sin que figure una auditoría especial que dictamine el mismo; además, dicho argumento no fue mencionado en las citadas Resoluciones Administrativas, por lo que el indicado alegato se apartó de los datos del proceso, es más, los que podrían generar el referido daño económico serían los co-procesados al haber informado su baja médica y viabilizar el pago de salarios a su favor; problemática que no fue abordada por la autoridad jerárquica codemandada; c) Sin ninguna fundamentación ni explicación al respecto, se argumentó que las ya indicadas Resoluciones Administrativas, resolvieron los puntos de agravio manifestados por su persona; d) Se dieron por resueltos los incidentes de prescripción y prejudicialidad, alegándose que las Resoluciones Administrativas impugnadas contenían una adecuada fundamentación para rechazarlos; e) Respecto a los plazos procesales, se fundamentó el cumplimiento de los mismos; extremo que es contradictorio a lo descrito en la RA 10/2014; f) En cuanto a la falta de proporcionalidad y fundamentación de la sanción, el ex Director ahora demandado, se limitó a indicar que: “‘…corresponde ratificar el fundamento expuesto en el punto 2…’” (sic); y, g) Se vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva, en razón a que no se respondieron los alegatos plasmados en el recurso jerárquico. La señalada determinación le fue notificada el 11 de marzo de 2015, por lo que planteó complementación y enmienda, pronunciándose por consiguiente, el Auto de 12 de igual mes y año, en el cual no se fundamentó porqué la inasistencia a su fuente laboral no fue justificada, o en su caso, porqué fue dolosa e intencionada, alegándose simplemente que el recurso versó sobre la falta contenida en el art. 19 inc. c) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (3ra. versión), al haber ocasionado un grave perjuicio al SEDES Cochabamba. Concluido el trámite administrativo interno se emitió el memorando 002292 de 24 de julio de 2015, ordenándose su destitución.

Gonzalo Ramiro Santiváñez Pérez, Autoridad Sumariante III; Ximena Asillanes Lazcano, Jefa de la Unidad Jurídica a.i.; Carla Patricia Oña Salazar y Jonathan Edgardo Arce, Asesores Legales del SEDES Cochabamba, todos  en representación legal de Lidia Astroña Chamaca, Directora Técnica de esa entidad y Nicolás Armando Dávila Cruz, ex Director Técnico, todos del SEDES de Cochabamba, mediante informe de 12 de noviembre de 2015, cursante de fs. 73 a 84, señalaron lo siguiente: a) Por informe de 6 de marzo de 2014, remitida a Jefatura de Recursos Humanos (RR.HH.) de esa institución, se comunicó que el accionante, en calidad de médico del Centro de Salud “Lacma”, presentó bajas médicas correspondientes a los periodos 2012 y 2013, mismo que manifestó que el trámite de las bajas médicas correspondientes a la gestión 2013, se encontraría pendiente; asimismo, el entonces Director del referido Centro de Salud, informó que nunca recibió la referida documental, requiriendo al nombrado que la presente y “…confiando en la buena fe del Dr. Medrano es que emitió los informes mensuales de asistencia como baja médica hasta abril de 2013…” (sic); así, dicha Jefatura remitió la documentación pertinente a Asesoría Legal de esa entidad, que emitió el informe cite: SEDES/AL 186/14 de 27 de marzo de 2014, alegando la existencia de indicios de responsabilidad administrativa, resultando el Auto de apertura de proceso administrativo interno de 1 de abril de igual año; luego, por RRAA 16/2014 y 10/2014, se dispuso la destitución del accionante quien impugnó dicha determinación mereciendo la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015, confirmando su desvinculación laboral; b) Al momento de la apertura del tantas veces referido proceso, se establecieron las normas que fueron infringidas por el accionante [arts. 19 incs. a) y c), 23, 24 y 36 inc. a) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (3ra. versión); y, 10 del Código de Ética del SEDES], toda vez, que este percibió sus haberes sin asistir al señalado Centro de Salud, no informó la suspensión del beneficio de bajas médicas de 18 de enero de 2013 a 4 de abril de 2014, conforme señaló la Circular 04/12/JP-CRSSC de 25 de septiembre, ni presentó las respectivas bajas médicas retroactivas; c) La parte accionante presentó prueba consistente en certificado e informes médicos que refieren que desde el 5 de julio de 2012 hasta el 5 de febrero de 2014, se encontraba hospitalizado con un cuadro clínico de paraplejia motora, entre otros; además, adjuntó la Resolución de Recurso de Revisión de Ampliación de Prestaciones Médicas Cite: 1702 de 1 de octubre, disponiendo autorizar la continuidad de esas prestaciones de 18 de julio de 2012 a 17 de enero de 2013, por lo que en cumplimiento a este fallo, la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS emitió certificado de incapacidad temporal en el periodo señalado anteriormente. En ese orden, se tiene que el accionante actuó deshonestamente al no haber comunicado su ausencia de 18 de enero de 2013 a 6 de abril de 2014, ni presentó las respectivas bajas médicas, percibiendo sus haberes de manera mensual sin haber cumplido sus funciones, y si bien el nombrado alegó que el resultado del proceso de marras dependía de la finalización del trámite de bajas retroactivas, se observó que el señalado trámite no dependía del SEDES de Cochabamba, por lo cual no constituía un litigio del que dependiera la resolución del mencionado proceso; d) Las pruebas testificales fueron debidamente valoradas y demostraron que Hermann Medrano Rodríguez   -hoy accionante- podía comunicarse con esa institución a objeto de poner a conocimiento de la misma que se suspendió el beneficio de bajas médicas; e) El proceso administrativo interno seguido contra el accionante se sujetó a los elementos del debido proceso, por cuanto se tramitó de acuerdo a la normativa vigente al efecto, sin obstaculizar la defensa del nombrado en ningún momento, resolviéndose en las Resoluciones impugnadas, cada uno de los puntos refutados y observados por aquel, por lo cual resultan estar debidamente fundamentadas y motivadas; f) En cuanto a la valoración de la prueba, las autoridades demandadas nunca se alejaron de los marcos de razonabilidad y equidad, habiéndose recepcionado todos los documentos aportados por Hermann Medrano Rodríguez   -ahora accionante-, confirmándose la responsabilidad administrativa del mismo, realizándose en todas las etapas del proceso sumarial una valoración correcta y conforme a derecho de las pruebas de cargo y descargo; g) El art. 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), determinó que los servidores públicos deben responder por los resultados del desempeño de sus funciones; entonces, el accionante no puede aludir que otro servidor tenía la responsabilidad de realizar el trámite de cancelación ante la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP), pues este es personalísimo; en ese sentido, la parte accionante, al no haber presentado la documentación que respalde su ausencia laboral, engañó a los coprocesados induciéndolos a error, habiéndose sancionado a los mismos por la omisión en la que incurrieron; por tanto, no es evidente la vulneración del derecho a la igualdad demandada; h) A raíz del proceso interno administrativo seguido contra Hermann Medrano Rodríguez -actual accionante-, se ordenó su destitución, sanción que emergió de un debido proceso; i) No es evidente la lesión del principio de seguridad jurídica, ya que en ningún momento dentro del proceso de marras se aplicó la ley de forma “caprichosa”; es más, la SCP 1277/2012 de 19 de septiembre, señaló que dicho principio no puede ser tutelado vía acción de amparo constitucional; j) La denuncia de falta de tipicidad no tiene sustento legal, debido a que se identificaron claramente los hechos atribuidos al accionante desde el tantas veces citado Auto de apertura de proceso administrativo interno; k) Las autoridades demandadas no transgredieron el principio de legalidad, al aplicar correctamente la jurisprudencia constitucional y emitir fallos razonables y proporcionales, cumpliendo con todos los plazos procesales de acuerdo al art. 22 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública (modificado por el art. 1 del DS 26237); l) El accionante no mencionó la existencia de terceros interesados que podrían verse afectados por la decisión asumida en el presente amparo constitucional, los cuales son Jenny Cintia Rojas Mármol, Coordinadora de Red de Salud de Cercado del SEDES Cochabamba y Wilfredo Villarroel, Director del Centro de Salud “Lacma”; asimismo, Marisol Zaida Zambrana, ocupó el cargo del accionante en razón a la necesidad de servicio de esta última entidad, constituyéndose en tercera interesada; m) La parte accionante no manifestó con claridad cuáles son los actos u omisiones indebidas de los demandados que vulneraron los derechos y garantías invocados; y, n) Al evidenciarse que los ahora demandados no cometieron actos u omisiones ilegales o indebidas que lesionen los derechos del accionante, solicitaron la denegatoria de la “acción” interpuesta.

Con el derecho a la dúplica, la abogada de las autoridades ahora demandadas señaló que el proceso administrativo interno se aperturó por la inasistencia injustificada del accionante a su fuente laboral, no por su estado de enfermedad, por lo que la sanción versa sobre la falta de presentación de las bajas correspondientes.

De lo referido sólo resulta exigible sino una precisa presentación por parte de los accionantes que muestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades, vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a una Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales’” (las negrillas son nuestras).

           De lo anterior, corresponde contrastar los argumentos esgrimidos por el hoy accionante con el contenido de la Resolución de Recurso Jerárquico, pudiendo sintetizarse los fundamentos que sustentaron dicho fallo de la siguiente manera: a) Vulneración del principio de verdad material.- Al respecto, se señala que dicho principio fue aplicado dado que el recurrente -hoy accionante- no asistió a su fuente laboral en el período comprendido entre el 18 de enero de 2013 hasta el 7 de abril de 2014, y pese a ello percibió sus haberes con normalidad, sin que exista justificativo de dicha ausencia, por lo que es evidente que se causó daño económico al Estado; b) Vulneración al principio de igualdad.- Se indica que la calificación de la sanción emerge del perjuicio ocasionado al ente empleador por haberse cancelado sueldos a un funcionario que no cumplió sus funciones, sin que conste justificativo alguno al respecto ni respaldos como bajas médicas, permisos o vacaciones; c) Vulneración al debido proceso en sus elementos de fundamentación de Resoluciones.- Se alega que de la revisión de las resoluciones impugnadas, se evidencia que las mismas responden a todos los puntos reclamados o impugnados, habiéndose dado una explicación y respuesta a los puntos objetados por el recurrente; d) Mala valoración de la prueba.- Se señala que en las Resoluciones que dictó el Sumariante de turno, se aprecia que se efectuó una relación o detalle de la prueba tanto de cargo como de descargo, habiendo sido valoradas y consideradas todas las pruebas aportadas por el recurrente;     e) Vulneración del debido proceso en su elemento del juez natural.- Se manifiesta que el recurrente fue sometido a un proceso administrativo interno de carácter disciplinario llevado a cabo por el ente empleador, de acuerdo a lo establecido por el DS 23318-A, modificado por el DS 26237, por lo que nada tienen que ver en dicho proceso otros entes de carácter privado como el Colegio Médico; f) Vulneración al debido proceso en su elemento de tutela judicial efectiva.- Indica que el recurrente reclamó que el incidente o excepción de prescripción se rechazó sin justificación ni fundamentación, lo que no es evidente, dado que el Auto de 3 de julio de 2014, contiene los lineamientos básicos y coherentes para fundamentar el rechazo; g) Vulneración al debido proceso por incumplimiento de plazo.- Al respecto, se hace notar que de la revisión de las Resoluciones emitidas en dicho proceso, se dio estricto cumplimiento al art. 22 del          DS 23318-A, modificado por el DS 26237, no siendo evidente que se hubiera incurrido en incumplimiento de plazos procesales; y,     h) Falta de proporcionalidad en la sanción y fundamentación de la misma.- Ratificando el fundamento expuesto en el inciso b) del presente párrafo, con referencia a una supuesta vulneración al principio de igualdad, se señala que el recurrente -actual accionante- no aportó ninguna en la etapa de impugnación, como establece el art. 27 del DS 23318-A.

           De la relación precedentemente anotada, se puede evidenciar que la Resolución de Recurso Jerárquico ahora impugnada mediante la presente acción de amparo constitucional, no cumple con los estándares del contenido mínimo y esencial del derecho a una resolución debidamente fundamentada y motivada, por cuanto no se pronunció concretamente sobre los cuestionamientos realizados en el memorial del recurso jerárquico, ni desvirtuó la aseveración del accionante en sentido que el Sumariante vulneró el principio de verdad material al exigir la presentación de una baja médica ante el grave daño sufrido por un accidente; al respecto, corresponde recordar que las autoridades administrativas o judiciales tienen el deber de valorar la prueba de manera integral; así estas deben fundamentar sus resoluciones con la prueba, lo contrario se traduce en una “motivación” que deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R de 2 de octubre). Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre), en el caso no se consideró que existe un hecho conocido referido al accidente que sufrió el ahora accionante y que materialmente le impidió acudir a su fuente laboral, circunstancia que debe ser valorada, no solo desde el punto de vista literal de la norma administrativa que sanciona la inasistencia a la fuente laboral, sino desde y conforme a los postulados proclamados en la Constitución Política del Estado, los parámetros que marquen una decisión no puede ser la simple subsunción de la norma, sino que deben primar en ello, los valores y principios proclamados en la constitucional, por ser guidados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad[1].

           En el caso, no se fundamenta que las razones por las cuales no se consideró el accidente que ocurrió al accionante en la puerta de su fuente laboral, mismo que fue demostrado por la prueba aportada y del que los funcionarios jerárquicos tenían pleno conocimiento. Tampoco la autoridad jerárquica explica de qué manera se observó el principio de igualdad extrañado por el hoy accionante, quien reclama que la sanción que se le impuso es más grave que la aplicada a los co-procesados, pese a que a éstos se les atribuyeron faltas mayores. En cuanto a una supuesta mala valoración de la prueba por parte del Sumariante, en la que el recurrente identifica los elementos que no fueron considerados oportunamente, la autoridad jerárquica se limita a señalar que se efectuó un análisis de toda la prueba de cargo y descargo, pero no especifica de qué manera el Sumariante valoró la prueba reclamada; tampoco explica cuáles los fundamentos esgrimidos por el mismo para rechazar los incidentes o excepciones de prejudicialidad y prescripción, limitándose a señalar que dicho rechazo contiene los lineamientos básicos y coherentes. En cuanto a la inobservancia de plazos procesales por parte de la autoridad sumariante, este aspecto debió merecer un análisis minucioso por parte de la autoridad demandada al momento de resolver el recurso jerárquico, lo que no ocurrió. Finalmente, con referencia al último reclamo efectuado por el ahora accionante en el recurso jerárquico referido a “…la falta de materia justiciable por no adecuarse las conductas a las prohibiciones normativas, dado que aclarada la verdad histórica y material de los hechos sometidos a proceso, su conducta no se adecúa a ninguna prohibición normativa de tipo administrativo” (sic), en la Resolución Jerárquica que se analiza no existe pronunciamiento alguno al respecto.   

Consiguientemente, queda así evidenciado que la autoridad jerárquica ahora demandada, emitió la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015, sin una adecuada fundamentación y motivación, inobservando el entendimiento jurisprudencial anteriormente citado que exige que el fallo judicial sea claro, exponga los razonamientos empleados, apoyados en la cita legal respectiva y muestre los antecedentes de hecho sobre los cuales se aplica. Por tanto, al no haberse expedido en recurso jerárquico un fallo debidamente fundamentado, se lesionó el derecho a una resolución motivada, como elemento del derecho y la garantía al debido proceso, previsto en el art. 115.I de la CPE.