SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0892/2017-S3
Fecha: 08-Sep-2017
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0892/2017-S3
Sucre, 8 de septiembre de 2017
SALA TERCERA
Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
Acción de amparo constitucional
Expediente: 20166-2017-41-AAC
Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución de 11 de julio de 2017, cursante de fs. 236 a 245 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Hilda Quiroz Mairana contra Juan Alfonso Ríos del Prado, Rector de la Universidad Mayor de San Simón (UMSS).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memoriales presentados el 13 y 26 de junio de 2017, cursantes de fs. 39 a 48; y, 51 a 52, la accionante manifestó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Ingresó a trabajar a la UMSS por Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Consultoría por Producto D.L.-002.-S-458/15 suscrito el 12 de agosto de 2015, cuya vigencia de la relación laboral comenzó el 20 de marzo y concluyó el 19 de septiembre del mismo año. En el ejercicio de su cargo cumplió funciones como Responsable de la coordinación, generación, administración de soportes informáticos al “web SISS” y mantenimiento de equipos del “DDU” y sus dependencias, aunque en realidad desempeñó las tareas de responsable de la “UTI”. Pese a concluir la vigencia del citado acuerdo laboral continuó trabajando de forma normal hasta marzo de 2016, extremo que se acredita con las planillas de control de asistencia manuscritas que adjunta; en consecuencia, de acuerdo al art. 21 de la Ley General del Trabajo (LGT) se produjo la tácita reconducción de la relación laboral, al haberse sujetado a un contrato de trabajo de carácter verbal.
Posteriormente, mediante Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Consultoría por Producto D.L.-002.-S-255/16 de 25 de mayo de 2016, nuevamente la contrataron para cumplir las mismas funciones que las establecidas en el primer contrato referido en el anterior párrafo, con duración desde el 1 de abril hasta el 31 de diciembre de ese año. Dentro de la vigencia de este segundo contrato nació su hija -en mayo del citado año-. No obstante de la conclusión de dicho contrato continuó prestando servicios hasta el 31 de enero de 2017, en cuyo interín se enteró que se encontraba en estado de gravidez de dos meses, situación que hizo conocer a sus superiores, y por esa razón le indicaron que ya no podía seguir trabajando.
Ante esas circunstancias, la parte demandada no procedió a realizar un análisis responsable de su situación, dado que independientemente que los contratos suscritos por su persona vulneraron lo previsto en el art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979 que prohíbe la suscripción de contratos en tareas propias y permanentes de la institución; en su caso operó la tácita reconducción de la relación laboral porque continuó de manera normal trabajando en la institución por dos veces consecutivas una vez vencida la vigencia de los contratos, extremo que acreditó con las planillas de control de asistencia adjuntadas; en consecuencia, dicha relación se convirtió en indefinida, lo cual sustenta su inamovilidad laboral.
Finalmente, tras el ilegal despido por parte de su empleador y al no recibir respuesta alguna a sus peticiones escritas y verbales, acudió con su reclamo ante la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba, instancia que el 15 de febrero de 2017, emitió la única y primera citación contra Juan Alfonso Ríos del Prado, Rector de la UMSS -ahora demandado-, convocando a la audiencia fijada para el 22 de ese mes y año a horas 15:00, en la que la representante del prenombrado manifestó que no corresponde su reincorporación por inamovilidad laboral porque no existía contrato a plazo fijo, sino uno de consultoría por producto correspondiente a las gestiones 2015 y 2016. Ante esa situación, la mencionada instancia laboral, de acuerdo a la Constitución Política del Estado, la Ley General del Trabajo, los Decretos Supremos 28699 de 1 de mayo de 2006, 0012 de 19 de febrero de 2009, 0496, 0495, ambos de 1 de mayo de 2010, la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre del citado año y normativa legal respectiva, pronunció la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017 de 27 de marzo, que fue notificada a la referida casa superior de estudios, el 30 de igual mes de 2017. Contra dicha determinación administrativa, la institución hoy demandada interpuso recurso de revocatoria, que fue rechazado por la indicada instancia laboral a través de Resolución Administrativa (RA) 155/2017 de 12 de mayo.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
La accionante alega como lesionados sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social, a la inamovilidad laboral, al trabajo, a la estabilidad laboral y a la “seguridad jurídica”; citando al efecto los arts. 14, 45.III, 46.I y II, 48. I y VI, 109, 115 y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE); 6, 7 y 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 14 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y, 8 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se ordene: a) Su inmediata reincorporación laboral al cargo que ocupaba y con el mismo salario que percibía hasta el momento de su ilegal destitución con reconocimiento de sus sueldos, subsidios y el seguro social a corto plazo, de conformidad a la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017 de 27 de marzo; b) La continuidad de su relación laboral de forma indefinida porque las funciones y tareas que cumplió son propias de la institución empleadora; y, c) La condenación a la parte demandada al pago de costas procesales y respectivas multas, sea previo el cumplimiento de las formalidades de ley.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 11 de julio de 2017, según consta en el acta cursante de fs. 234 a 235 vta., presentes las partes accionante y demandada; y, ausentes los terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante ratificó el contenido íntegro de su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, expresó que: 1) De acuerdo al Decreto Supremo 23570 de 26 de julio de 1993, son cinco los elementos que determinan la existencia de la relación laboral: La dependencia o subordinación, la prestación personal o exclusividad, la remuneración, el horario de trabajo y jornada laboral; y, el trabajo por cuenta ajena; y, 2) En el presente caso se cumplieron tales presupuestos.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Juan Alfonso Ríos del Prado, Rector de la UMSS, a través de sus representantes legales, por memorial de 10 de julio de 2017, cursante de fs. 354 a 364 -sin sello de recepción-, señaló que: i) La hoy accionante refirió que cumplió con la exigencia del principio de subsidiariedad; sin embargo, contradictoriamente aceptó la existencia de otras vías que no fueron agotadas; ii) En aplicación del art. 66.I de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), mediante memorial de 2 de junio del mismo año, planteó recurso jerárquico contra la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017 -de reincorporación-; empero, el mismo está pendiente de resolución; iii) La UMSS es una entidad pública de conformidad al art. 2 inc. b) de la LPA, por lo cual ante una controversia donde están en juego los intereses del Estado, en este caso a nivel universitario, corresponde aplicar normas relacionadas con responsabilidad por la función pública, tales como la Ley de Administración y Control Gubernamentales, Ley de Procedimiento Administrativo y los Decretos Supremos 27113 de 23 de julio de 2003 y 23318-A de 3 de noviembre de 1992; en consecuencia, resulta ilegal pretender el cumplimiento de la mencionada Conminatoria que favorece a una persona que se contrapone al orden público; en tal virtud, según el art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo) la presente acción de amparo constitucional es improcedente; iv) En el caso concreto, la presunta vulneración a los derechos al trabajo y a la inamovilidad laboral no se encuentran debidamente comprobados; v) La mencionada Conminatoria no consideró hechos controvertidos que debían ser absueltos en la jurisdicción laboral, como ser que la UMSS acreditó con prueba documental que la accionante suscribió dos contratos de consultoría por producto previo proceso realizado bajo normas establecidas en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; y, los referidos contratos establecen plazo determinado para la prestación de servicios de consultoría por producto cuya cancelación por la misma se fijó realizar con fondos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y de forma mensual previa entrega del informe respectivo y la retención del 7% como garantía de cumplimiento del contrato; vi) Esos aspectos fueron de conocimiento de la ahora accionante; principalmente, la fecha cierta y concreta de la conclusión de su contrato, por lo que no existe el nacimiento de derechos u obligaciones emergentes de una relación laboral que ya no existe, no siendo posible obligar a un empleador, en este caso, a una institución del sector público a continuar con la contratación de un personal que ya cumplió su plazo acordado; vii) La citada Conminatoria de reincorporación no analizó los contratos de consultoría en desconocimiento de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y sus disposiciones reglamentarias, así como las leyes referidas a los servicios de consultoría por producto de conformidad a los respectivos términos de referencia; viii) La Ley 614 -Ley del Presupuesto General del Estado 2015 de 14 de diciembre de 2014- establece la contratación de consultorías individuales de línea y por producto; ix) No se analizó lo aseverado por la accionante respecto a que permaneció en la Unidad Desconcentrada de la UMSS hasta el 31 de enero de 2017, sin autorización expresa de la autoridad competente, hecho que contradice la normativa interna de la mencionada casa superior de estudios, entre ellas, la Circular Rectoral 3/17 de 4 de enero de igual año que prohíbe la incorporación de personas ajenas a esa Universidad sin previo proceso de contratación; x) De manera que la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba no observó que los funcionarios nombrados por la accionante incurrieron en la prohibición determinada por el art. 123 del Reglamento de Personal de referida Universidad, en virtud a que los recursos económicos para la misma provienen del Tesoro General del Estado (TGE); y en efecto, no es posible alegar la contratación verbal; xi) Dicha Jefatura argumentando la estabilidad laboral, sin considerar las características de la tácita de reconducción con relación a contratos laborales sucesivos, de forma arbitraria afirmó que la accionante fue despedida sin causa legal justificada cuando en los hechos se produjo la conclusión del contrato de consultoría por producto; xii) No operó la tácita de reconducción, pues para ello se requería autorización de su autoridad para que la accionante continúe trabajando, hecho que no sucedió, de manera que el biométrico no estaba habilitado para la trabajadora; elementos que tampoco fueron tomados en cuenta por la citada Jefatura laboral, por lo que vulneró el debido proceso, además no se consideró lo manifestado en la “audiencia de reincorporación” y en el recurso de revocatoria, estando pendiente de resolución el recurso jerárquico; xiii) En la problemática en cuestión, ante la existencia de hechos controvertidos respecto a la supuesta relación laboral, resultan inaplicables los arts. 128 de la CPE y 51 del CPCo porque la accionante no acreditó objetivamente el despido intempestivo, toda vez que el presunto derecho al trabajo no se encuentra consolidado; xiv) Es improcedente la inamovilidad laboral de la trabajadora madre progenitora ya que la accionante en la “audiencia de reincorporación” indicó que sobre su estado de embarazo se enteró después de un mes de concluida la relación contractual de consultora por producto, situación que hace inviable la solicitud de dicha inamovilidad laboral invocada, aunque el embarazo se produjera dentro de la vigencia del contrato se encuentra con la excepción establecida por el art. 5 del Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero de 2009; xv) Al no existir la relación laboral entre la accionante y la UMSS, de conformidad al art. 203 de la Norma Suprema se debe aplicar la SCP 0114/2017-S3 de 3 de marzo, con relación a la protección de padres progenitores; xvi) Los dos contratos administrativos de prestación de servicios de consultoría por producto establecen un plazo determinado, por lo que no se puede aplicar la inamovilidad laboral a favor de la trabajadora madre progenitora porque se encuentra dentro del ámbito del Derecho Administrativo, y no así en el ámbito civil o comercial que erróneamente invoca la accionante el art. 5 del DS 28699; y al respecto, se tiene la SCP 0811/2014 de 30 de abril; xvii) En efecto, se evidencia que la UMSS no lesionó derechos ni garantías constitucionales relacionados a la inamovilidad y estabilidad laboral o a los principios de derecho al trabajo de la accionante, puesto que la misma concluyó sus contratos administrativos de prestación de servicios de consultoría por producto, motivo por el cual no existió despido sin causa legal justificada, se debe denegar la tutela solicitada; xviii) La Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017, es inejecutable toda vez que dejó en indefensión a la mencionada Universidad lesionando el derecho al debido proceso, al no considerar que en el presente caso existe una controversia en cuanto al reclamo de la accionante que después de la vigencia de los contratos administrativos de prestación de servicios de consultoría por producto supuestamente continuó trabajando, hecho que debe ser resuelto en la jurisdicción ordinaria laboral, de conformidad a la SCP 0754/2016-S3 de 26 de junio, en el mismo sentido lo determina la SCP 1416/2016-S3 de 6 de diciembre; xix) En cuanto a la inejecutabilidad de las conminatorias de reincorporación por falta de motivación, fundamentación e incumplimiento de presupuestos del debido proceso, se debe tomar cuenta la SCP 1143/2016-S3 de 24 de octubre, que moduló sobre dicha temática; en la causa la mencionada Conminatoria incurrió en la inobservancia de los indicados elementos, ya que se limitó a copiar varias Sentencias Constitucionales Plurinacionales; y, xx) En concreto, no se agotó la vía administrativa debido a que existe un recurso jerárquico pendiente de resolución, por lo tanto es improcedente la presente acción de amparo constitucional, de acuerdo al art. 53 incs. 1) y 3) del CPCo; se establece la existencia de hechos y de derechos controvertidos que no fueron considerados por la respectiva instancia laboral; y, finalmente, la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017 es inejecutable porque carece de la fundamentación y motivación, en ese sentido vulnera el derecho al debido proceso de la indicada casa superior de estudios.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
Adolfo Arispe Rojas, Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba, por memorial presentado el 10 de julio de 2017, cursante de fs. 58 a 63, señaló que: a) La ahora accionante acudió ante esa instancia laboral denunciando que el 31 de enero de igual año fue despedida sin causa legal justificada, no obstante de gozar del derecho a la estabilidad laboral reforzado por ser madre progenitora y consecuentemente del derecho al trabajo, pidiendo su reincorporación a su fuente laboral; b) Emitió la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017, ordenando a la UMSS reincorporar a la accionante al último cargo que venía desempeñando, más el pago de salarios devengados y de asignaciones familiares; c) El 13 de abril del referido año, la parte empleadora interpuso recuso de revocatoria contra la citada Conminatoria, que fue resuelto por RA 155/2017, rechazando dicho recurso; d) Se allanó en forma expresa en los términos contenidos en el memorial presentado por la accionante, indicando que sus actuaciones fueron adecuadas a la Constitución Política del Estado y a la normativa laboral, citando a la SC 0059/2006-R de 5 de julio; e) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social tiene un mandato jurídico que hace prevalecer los derechos fundamentales y garantías constitucionales de los trabajadores, y se constituye en la facultad de definir de manera temporal la situación laboral de los trabajadores cuando son retirados intempestivamente e injustificadamente de su fuente de empleo, en ese sentido si el trabajador opta por su reincorporación laboral, el deber inexcusable de esa instancia a través de sus Direcciones o Jefaturas Departamentales es emitir la conminatoria al empleador o en su defecto, una respuesta negativa motivada y fundamentada del por qué no procede la tramitación y reincorporación solicitada; f) Esa instancia laboral juega un papel fundamental en la protección efectiva de los derechos de los trabajadores, razón por la cual están compelidos en toda su acción y cumplimiento de sus funciones a la aplicación directa de la Norma Suprema; pues tienen a su disposición el nuevo sistema constitucional garantista y plural, así como un amplísimo abanico de principios sustantivos y derechos para ser utilizados y por tal motivo todo pronunciamiento debe enmarcarse en la Constitución Política del Estado; g) El derecho al trabajo y la permanencia es parte del bloque de constitucionalidad como derecho fundamental, a través del cual el derecho a la estabilidad laboral contenido en los arts. 46.I y II de la CPE y 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; es decir, la estabilidad absoluta “rígida” en los hechos no se eliminó la libertad de despedir del empleador, lo que se hizo fue regular la efectivización del despido, en caso si el trabajador acepta la decisión del despido injustificadamente y recibe el pago de los beneficios sociales -“Auto Supremo (AS) 364 de 27 de junio de 2013”-; h) La estabilidad laboral da seguridad y confianza al trabajador al permitirle continuar con su trabajo que le genera un salario para la satisfacción de sus necesidades familiares, al mismo tiempo beneficia a la parte empleadora porque contribuye al mayor rendimiento del trabajador como resultado de su experiencia laboral; de igual forma, beneficia a la sociedad mejorando el bienestar social, ya que la inestabilidad en el trabajo crea problemas sociales colaterales como la desocupación, pobreza, delincuencia y otros, de donde el derecho a la estabilidad laboral es la potestad o facultad conferida por el Estado que tiene el trabajador o trabajadora para conseguir su empleo durante su vida laboral, sin que el empleador pueda despedirlo o rescindir el contrato de trabajo, salvo que exista causas legales que justifiquen el despido establecidas en los arts. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario; i) La accionante adquirió el derecho a la estabilidad laboral, en calidad de Responsable de la coordinación y administración de soportes informáticos de la “web SISS” y mantenimiento de equipos del “DDU” en el marco de los Decretos Supremos 28699, 23570 y Decreto Ley 16187; y, de la RM 283/62 de 13 junio de 1962, aspectos que presumen que existió una relación laboral entre la accionante de la UMSS; j) La accionante goza inamovilidad laboral por ser madre progenitora conforme acredita el resultado del informe ecográfico, por ello no puede ser despedida de su cargo conforme lo dispuesto en los arts. 47, 48.IV y 410 de la CPE; y, 2 del DS 0012; k) De acuerdo al art. 4 del DS 28699, el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado; l) Por el principio de in dubio pro operario, en caso de duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador, de la condición más beneficiosa en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida esa debe ser respetada, en la medida que sea favorable al trabajador; m) El principio de la continuidad de la relación laboral se le atribuye la duración más larga imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador; n) Por el principio de primacía de la realidad prevalece la veracidad de los hechos a lo determinado por acuerdo de partes; o) El principio de no discriminación es la exclusión de diferenciaciones que colocan a un trabajador en una situación inferior o más desfavorable respecto a otros trabajadores con los que mantenga responsabilidades o labores similares; p) El principio intervencionista es en el cual el Estado a través de los Órganos y Tribunales especiales y competentes ejerce tuición en el cumplimiento de los derechos sociales del trabajador y los empleadores; q) Se verificó que el despido de la accionante no se ajusta a la normativa citada supra y sin que exista duda razonable que sufrió un despido injustificado, por consiguiente se acreditó la lesión de la inamovilidad laboral por ser madre progenitora; y por ende, a los derechos al trabajo, a la vida, a la salud y a la seguridad social consagrados en la Norma Suprema y en las normas laborales; y, r) El 30 de marzo de 2017 la Conminatoria de reincorporación fue notificada a la indicada casa superior de estudios; sin embargo, la misma no se dio cumplimiento, por todo lo expuesto solicitó se conceda la tutela impetrada, al amparo de los arts. 46, 48 y 49 de la CPE.
Nicolás Encinas Montes, no asistió a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar, pese a su notificación cursante a fs. 55 vta.
I.2.4. Resolución
La Sala Mixta Civil, Familiar, Niñez y Adolescencia del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución de 11 de julio de 2017, cursante de fs. 236 a 245 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo la inmediata reincorporación laboral de la accionante, al cargo que ocupaba, así como el pago de subsidios familiares y el seguro a corto plazo; sin condenación de costas procesales y multas, con los siguientes fundamentos: 1) En cuanto a la excepción al principio de subsidiariedad cuando se trate de una mujer embarazada; de conformidad al art. 48.VI de la CPE, la SC 0530/2010-R de 12 julio, la SCP 0198/2013 de 27 de febrero y los Decretos Supremos 0496 de 1 de mayo de 2016 y 0012, no es exigible el cumplimiento del principio de subsidiariedad para acudir a la instancia constitucional en razón a la emergencia que merece la0 tutela de los derechos; 2) Sobre el contrato suscrito entre la UMSS y la ahora accionante, de acuerdo a los arts. 4 inc. g) de la LPA, 10 y 47 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), las contrataciones en la administración pública no se encuentran libradas a la discrecionalidad de los contratantes, sino se subsumen a preceptos expresos y previamente determinados; 3) Respecto al alcance y el carácter de los contratos de consultoría individual, según la normativa respectiva y en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, los consultores individuales realizan actividades o trabajos recurrentes exclusivamente en la entidad contratante en cumplimiento a los términos de referencia y a las condiciones establecidas para el efecto, que no están sujetos a la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del Funcionario Público, sino a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; 4) Con relación al derecho a la estabilidad e inamovilidad laboral relacionado a la mujer trabajadora en estado de embarazo inclusive hasta que la hija o hijo cumpla un año de edad, de conformidad a la SCP 0338/2013-L de 20 de mayo y la Ley “975”, la mujer trabajadora en estado de gestación goza de inamovilidad laboral; 5) En cuanto al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, en el presente caso la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017, fue incumplida por parte del demandado quien alega la existencia de hechos y de derechos controvertidos que previamente deben ser dilucidados en la vía judicial; sin embargo, mientras no suceda se debe acatar dicha Conminatoria y ante su incumplimiento se apertura la justicia constitucional; 6) En cuanto a las condiciones formales, se trata de dos contratos de carácter administrativo suscritos para la prestación de servicios de consultoría por producto, respecto a la condiciones materiales, la accionante desarrolló funciones de responsable de la “UTI” que fueron determinados en los contratos; 7) A la conclusión del primer contrato de consultoría, desde el 19 de septiembre hasta el 29 de febrero de 2015, presuntamente, la accionante continuó desarrollando actividades sin ningún contrato escrito, hecho que se demuestra con los controles de asistencia y el pago por ese tiempo; 8) A la finalización del segundo contrato, el 31 de diciembre de 2016, también se consintió trabajar a la accionante hasta el 31 de enero de 2017, elemento que no fue negado por las partes, además se demuestra con el pago realizado en dicho mes; 9) La relación contractual comenzó mediante contrato de carácter administrativo con plazo determinado, pese a la conclusión del mismo, se permitió a la accionante continuar el desarrollo de sus funciones sin contrato escrito, pero remunerado económicamente, reconociéndose su trabajo; posteriormente, se suscribió otro contrato administrativo, después de su conclusión nuevamente se le permitió seguir trabajando, tiempo en el que la accionante le comunicó a su empleador de su estado de embarazo, ante esa situación recién le indicaron que ya no puede continuar con sus actividades laborales; 10) Por consiguiente, existió una relación laboral mixta porque primero comenzó con un contrato de administrativo, luego se dio uno de forma verbal; es decir, no se firmó contrato escrito pero sí se cumplió con la remuneración; en cuanto al segundo contrato administrativo, de acuerdo al principio de la primacía de la realidad, el trabajo desarrollado en enero de 2017 tiene matices de una relación laboral de tipo verbal, ya que a la accionante se le permitió seguir trabajando; en consecuencia, el art. 46.I de la CPE prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento; 11) Con relación a la tácita reconducción, si el despido fue o no justificado o injustificado, y sobre otros puntos alegados por el hoy demandado deben ser establecidos en la vía ordinaria laboral, lo que corresponde al Tribunal de garantías es velar por el ejercicio de los derechos de la trabajadora madre progenitora, es más lo que importa es proteger la subsistencia y la vida digna del nuevo ser; consecuentemente, la parte demandada al desvincular a la accionante de su fuente laboral sin tomar en cuenta su estado de gravidez lesionó sus derechos al trabajo y a la inamovilidad laboral; y, 12) Sobre el pago de los sueldos devengados solicitados, la justicia constitucional no se encuentra habilitada para determinar la dimensión ni la cuantía de los pagos adeudados, pues deberán ser las propias autoridades administrativas las que determinen en qué medida corresponden cumplir con dichas cancelaciones de acuerdo al acervo probatorio que demostrará la justa medida de las mismas, por lo que el respecto se debe acudir a la vía legal pertinente.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Consultoría por Producto D.L.-002.-S-458/15 de 12 de agosto de 2015 para que se responsabilice de la coordinación, generación, administración de soportes informáticos al “web SISS” y mantenimiento de equipos del “DDU” y sus dependencias, suscrito entre Hilda Quiroz Mairana -ahora accionante- y la UMSS, con vigencia establecida del 20 de marzo al 19 de septiembre del referido año, fijándose el monto del contrato en Bs20 640.- (veinte mil seiscientos cuarenta bolivianos) a ser cancelado en cuotas mensuales de Bs3 440.- (tres mil cuatrocientos cuarenta bolivianos), contra entrega del informe final y previa presentación de productos esperados (fs. 3 a 6).
II.2. Figuran planillas de control de asistencia -firmadas en su fuente laboral- por la hoy accionante desde el 15 hasta el 30 de septiembre, del 1 al 31 de octubre y desde el 1 hasta el 30 de noviembre de 2015; y, del 1 al 31 de enero y del 1 al 29 de febrero de 2016 (fs. 7 a 11).
II.3. Consta Contrato Administrativo de Prestación de Servicios de Consultoría por Producto D.L.-002.-S-255/16 de 25 de mayo de 2016 suscrito entre la ahora accionante y la UMMS, cuyo objeto consiste en que la nombrada preste servicios como Responsable de la coordinación, generación y administración de soportes informáticos al “web SISS” y mantenimiento de equipos del “DDU”, con duración desde el 1 de abril al 31 de diciembre del citado año, fijándose el monto del contrato en Bs30 640,50 (treinta mil seiscientos cuarenta 50/100 bolivianos) a ser desembolsado en cuotas una vez que los informes muestren resultados (fs. 12 a 15).
II.4. Mediante informe ecográfico de 23 de febrero de 2017 el Médico a cargo de la accionante señaló que la misma, se encuentra en estado de embarazo de “…8 SEMANAS Y 2 DIAS +/- 5 DÍAS” (sic), con fecha probable de parto el 3 de octubre del citado año (fs. 16 a 17).
II.5. A través de la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017 de 27 de marzo -de reincorporación laboral-, pronunciada por Adolfo Arispe Rojas, Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba -hoy tercero interesado-, se resolvió conminar a la UMSS, para que se reincorpore a la accionante al último cargo que venía desempeñando, más el pago de sus salarios devengados como si no hubiese dejado de trabajar ni un solo día también se le asigne cuanto antes el seguro a corto y largo plazo, se otorguen las asignaciones familiares de prenatal, natalidad y lactancia cuando corresponda, sea en el plazo máximo de cinco días hábiles (fs. 21 a 24). Dicha Conminatoria fue notificada a la mencionada casa superior de estudios el 30 de marzo de 2017 (fs. 25), y consta el Informe MTEPS/JDTCBBA/INF 730/17 de 2 de mayo del mismo año, emitido por el Inspector de Trabajo, en el cual en su apartado de conclusiones señaló que de acuerdo a lo verificado “…se evidencia que la parte empleadora no dio cumplimiento a la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA/Nº 56/2017…” (sic [fs. 26 y vta.]).
II.6 Cursa RA 155/2017 de 12 de mayo, mediante la cual se dispuso rechazar el recurso de revocatoria interpuesto contra la Conminatoria referida supra, confirmando la misma (fs. 28 a 31 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social, a la inamovilidad laboral, al trabajo, a la estabilidad laboral y a la “seguridad jurídica”, alegando que después de concluir la vigencia del primer contrato administrativo de prestación de servicios de consultoría por producto que suscribió con la UMSS, continuó desarrollando actividades laborales, produciéndose así la tácita reconducción. Luego, se suscribió un segundo contrato de prestación de servicios en línea por producto desde el 1 de abril hasta el 31 de diciembre de 2016, en cuya vigencia -mayo- nació su hija, y posteriormente, una vez concluida esa relación contractual, continuó prestando sus servicios hasta el 31 de enero de 2017, en cuyo interín se enteró que se encontraba en estado de gravidez de dos meses, habiendo comunicado al empleador esa situación; fue despedida de forma ilegal, acudió con su reclamo ante la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba, instancia que mediante Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017 de 27 de marzo -de reincorporación laboral-, dispuso que se la reincorpore a su fuente laboral, pero dicha Conminatoria no fue cumplida por la autoridad hoy demandada.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Inejecutabilidad de las conminatorias de reincorporación emitidas por la Jefaturas Departamentales del Trabajo. Jurisprudencia reiterada
La jurisprudencia de este Tribunal a partir de la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, sentó como precedente que en problemáticas relacionadas a retiros injustificados, una vez emitida la conminatoria de reincorporación por la respectiva Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social su incumplimiento puede ser reclamado a través de la acción de amparo constitucional a objeto de que la justicia constitucional ante la certidumbre de su incumplimiento la haga cumplir, no obstante de ello este Tribunal también estableció en la SCP 1712/2013 de 10 de octubre que: “…si bien existe un mandato normativo expreso para que la jurisdicción constitucional haga cumplir los mandatos de reincorporación, en atención a la naturaleza del derecho al trabajo en el Estado Social de Derecho, la tutela constitucional no puede emitirse a ciegas cual si la conminatoria por sí misma fuere ya un instrumento que obliga a esta instancia constitucional a brindar una tutela constitucional. Puesto que no debe perderse de vista que la naturaleza de la jurisdicción constitucional dista mucho del ejercicio de funciones de policía, de ahí que para concederse una tutela constitucional debe analizarse en cada caso la pertinencia de la conminatoria, al efecto, cabe establecer que a esta instancia constitucional no le compete ingresar al fondo de las problemáticas laborales que se le presentan, pues no es sustitutiva de la jurisdicción laboral ni mucho menos tiene la amplitud probatoria conducente a por sí misma para arribar a una verdad material; sin embargo, tampoco puede pretenderse la ejecutoria de conminatorias que emergen de procesos administrativos desarrollados al margen de la razonabilidad de un debido proceso.
Por todo ello, mal podría pretenderse que esta jurisdicción llegue al convencimiento de que el despido fue o no justificado, pues el acervo probatorio con el que cuenta no le permitiría llegar a verdades históricas materiales, así como tampoco corresponde reemplazar a toda la judicatura laboral con la jurisdicción constitucional; justamente de este escenario proviene el hecho de que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, y que su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, situación que habilita a la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales, lo que implica una modulación de la SCP 0900/2013 de 20 de junio” (las negrillas nos corresponden).
III.2. Excepción a la subsidiariedad en problemáticas relacionas a inamovilidad laboral
La SCP 1205/2010-R de 6 de septiembre, concluyó que: “…la regla general del amparo constitucional determina el agotamiento de todas las vías y mecanismos ordinarios antes de activar esta acción tutelar, no se puede dejar de lado que también reconoce algunas excepciones extraordinarias en las que no es necesario su agotamiento; es el caso de la protección a la mujer embarazada, debido que los derechos susceptibles de tutela no sólo le alcanza a ella, sino también, y con mayor razón, al ser en gestación que merece el resguardo privilegiado e incondicional del Estado, frente a la restricción, supresión, o amenaza a su salud e integridad, reconocido universalmente y de manera especial por la Constitución Política del Estado, las leyes y la jurisprudencial constitucional, es así que la SC 0505/2000-R de 24 de mayo, establece: ‘…el derecho que se debe proteger no es solamente al trabajo, sino otros derechos primarios de la recurrente y el ser en gestación, los cuales necesitan protección urgente e inmediata, ya que el retiro intempestivo de la recurrente importa también la supresión del derecho a la seguridad social que a su vez, resguarda y garantiza el derecho a la salud, derechos que con la medida adoptada ponen en riesgo el primer derecho, la vida, que no puede estar pendiente de otros recursos o vías administrativas que establece la ley…’. En la misma línea de razonamiento de procedencia excepcional y extraordinaria del amparo constitucional como mecanismo directo de tutela, la SC 0785/2003-R de 10 de junio, reiterando la línea jurisprudencial, señala: ‘Si bien el amparo constitucional tiene naturaleza subsidiaria, por ello antes de plantearlo se deben agotar las vías ordinarias de defensa; no es menos cierto que agotar esos medios ordinarios implican para la gestante un perjuicio que podría ser irreparable proveniente de una acción ilegal e indebida de la autoridad recurrida. En tal situación, es viable este amparo como mecanismo rápido y eficaz para proteger prioritariamente los derechos de la recurrente que se encuentra en estado de gravidez y del ser en gestación…’ (Entendimiento reiterado en la SC 0530/2010-R de 12 de julio). Por lo expuesto, a pesar de constatarse que el demandado presentó recurso jerárquico, que a la fecha de presentación del recurso, hoy acción de amparo constitucional, se encontraba pendiente de resolución, como certifica la Jefatura Departamental del Trabajo (…) en aplicación a la jurisprudencia precedentemente expuesta, no es aplicable el principio de subsidiariedad en el caso concreto por tratarse de derechos y garantías de mujer trabajadora en estado de gestación”.
III.3. Análisis del caso concreto
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos invocados en la presente acción tutelar, alegando que después de la conclusión de la vigencia del primer contrato administrativo de prestación de servicios de consultoría por producto continuó desarrollando actividades laborales, en tal contexto se produjo la tácita reconducción; luego, después de la finalización del segundo contrato administrativo de prestación de servicios de consultoría por producto también continuó trabajando y se operó otra tácita reconducción, tiempo en el que comunicó a su empleador sobre su estado de embarazo; sin embargo, sin considerar tal situación que le permite gozar de inamovilidad laboral fue despedida de forma ilegal; ante ello, acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba, instancia que mediante Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017 de 27 de marzo -de reincorporación-, dispuso reincorporarla a su puesto de trabajo; asimismo, la referida Conminatoria fue notificada al ahora demandado, quien no cumplió la misma.
Antes de ingresar a resolver el fondo de la causa, resulta pertinente señalar que no es posible considerar el reclamo de la parte demandada con relación a la subsidiariedad de la presente acción de amparo constitucional, pues de acuerdo a la jurisprudencia constitucional no es exigible agotar previamente la vía administrativa laboral cuando existe la Conminatoria de reincorporación laboral y se encuentran pendientes de resolución los respectivos recursos administrativos interpuestos y más aún, en el presente caso, corresponde analizar los hechos y los derechos a fin de conceder o denegar la tutela solicitada porque la accionante denunció que los derechos presuntamente vulnerados están vinculados con la situación de una trabajadora progenitora, conforme al Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
III.3.1. Conforme fue descrito en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, corresponde verificar previamente si la Conminatoria de reincorporación laboral, se encuentra o no debidamente fundamentada y si cumplió con los estándares mínimos que hacen al debido proceso, pues de no advertir ello esta jurisdicción se encuentra impedida de ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales.
En ese orden, la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017 de 27 de marzo -de reincorporación-, pronunciada por el Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba -ahora tercero interesado- que resolvió conminar a la UMSS para que se reincorpore a la accionante al último cargo que venía desempeñando, más el pago de sus salarios devengados y otros, tiene como sus fundamentos la transcripción casi inextensa de varios fallos constitucionales, los arts. 48 y 49 de la CPE, la Ley General del Trabajo, los Decretos Supremos 23570 y 28699, la Ley contra el Racismo y toda Forma de Discriminación, el desarrollo de los principios que resguardan la relación laboral materializados en el Decreto Supremo 28699, el principio de continuidad de la relación laboral, de primacía de la realidad de intervencionismo y finalmente de la inamovilidad laboral, para concluir que: “…se ha verificado que el despido de la trabajadora no se ajusta a la normativa supra citada y no existe duda que ha sufrido un despido injustificado…” (sic); no obstante, no se muestra argumento alguno por el cual se justifique aquella conclusión, las razones por las cuales considera que hubo un retiro injustificado, ni el por qué considera que un contrato suscrito bajo la modalidad de consultoría por producto puede tornarse una relación laboral a plazo indefinido, menos se pronuncia sobre la prueba que analizó para llegar a esa conclusión, tampoco subsume los hechos relacionados con la prueba aportada y las normas citadas de manera textual; vulnerando así el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación impidiendo que la Conminatoria pueda ser ejecutada por esta jurisdicción.
Si el Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Cochabamba -hoy tercero interesado- consideraba que bajo la modalidad de contrato de consultoría individual por producto se ocultaba una contratación laboral, debió indicar qué prueba respalda su conclusión, cómo aquella prueba creó convicción del hecho, y también debió mostrar las razones por las cuales consideró que la accionante en vigencia de su relación contractual realizaba tareas no especializadas ni recurrentes, para finalmente encontrarse habilitado a concluir que dentro de esa relación laboral se configuró una tácita reconducción y por tanto el retiro fue injustificado; como fue anotado de manera precedente, la Conminatoria se limitó a emitir una conclusión sin que medie un análisis lógico de las circunstancias del caso, lo que impide a esta Sala ordenar su ejecución.
No obstante de que ante la evidencia de la ausencia de fundamentación la Conminatoria MTEPS/JDTCBBA 56/2017, no puede ser ejecutada, en atención a que la problemática planteada se relaciona a una causa inamovilidad por embarazo, corresponde realizar una abstracción al principio de subsidiariedad conforme al Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional
III.3.2. En ese orden de la revisión de obrados, se tiene que la accionante mantuvo una relación contractual con la UMSS sometida a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, bajo la modalidad de contratación de consultoría individual por producto, siendo el primer contrato suscrito el 12 de agosto de 2015, con vigencia establecida entre el 20 de marzo al 19 de septiembre de del mismo año, determinándose por dicha prestación de servicios la suma de Bs20 640.-, a ser pagada en cuotas mensuales de Bs3 440.-, con fondos provenientes del IDH, previa presentación de informes de los productos esperados, al que se adjuntan planillas de control de asistencia de la accionante a su fuente laboral (Conclusión II.1.). Asimismo, consta el segundo contrato administrativo de prestación de servicios de consultoría por producto, suscrito el 25 de mayo de 2016, entre las mencionadas partes, con un plazo de duración desde el 1 de abril al 31 de diciembre del citado año, y respecto al monto por dicha prestación de servicios se determinó la suma Bs30 640.- a ser cancelados en cuotas mensuales de Bs3 404,50.-, previa presentación de los informes mensuales sobre productos acordados (Conclusión II.2.) y, cursa el informe ecográfico de 23 de febrero de 2017 que pertenece a la accionante, en cuyo punto de conclusiones señala el estado de embarazo de ocho semanas y dos días con fecha probable de parto de 3 de octubre de igual año, dicho informe es extendido por el Centro de Diagnóstico Ecográfico “Cristo de la Esperanza” (Conclusión II.3.).
Ahora bien sobre la modalidad bajo la cual la accionante fue contratada, de la lectura de los contratos puede advertirse que la contratación de consultores por producto tiene su marco normativo en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios reguladas por la Ley de Administración y Control Gubernamentales, y específicamente por el Decreto Supremo 0181 que norma el subsistema de contratación de bienes y servicios, y específicamente las contrataciones que realiza el Estado en su conjunto para contratar obras, servicios generales y servicios de consultoría; en el caso en particular los contratos en análisis son de la modalidad de consultoría individual por producto, que de acuerdo a las referidas Normas tienen por objeto la contratación de servicios de consultoría individual o empresarial, con las características de prever un tiempo determinado, la obtención por parte de la entidad contratante de un producto específico conforme los términos de referencia, alcanzar en favor de la entidad pública tareas especializadas no recurrentes para la entidad; lo que involucra que las labores no pueden ser propias de los servidores de planta.
Del análisis de los antecedentes que cursan en el expediente, se tiene que la relación contractual existente entre la UMSS y la accionante, emerge de la suscripción de dos contratos de carácter administrativo de prestación de servicios de consultoría por producto con plazo determinado. En ese entendido, en el primer contrato suscrito el 12 de agosto de 2015, en su Cláusula Quinta se determinó el inicio del plazo de la prestación de servicios el 20 de marzo y la conclusión del mismo el 19 de septiembre, ambos de ese año, estableciendo el monto por el servicio y la forma de su cancelación, y en su Cláusula Séptima se fijaron los resultados esperados consistentes en la administración e inclusión de todos los programas desconcentrados para inscripciones por “web SISS”, generación y migración de todas las planillas de calificaciones de los docentes en la mencionada web; manejo y registro de todos los parámetros de inscripción de acuerdo a las características del programa desconcentrado; coordinación con el administrador de desconcentración respecto al proceso de venta de matrículas; sanear en cada gestión académica todas las notas, asignaturas, grupos y horarios de los programas desconcentrados; construir una base de datos consistente y estable de estudiantes, docentes, grupos y horarios de los programas desconcentrados; y, realizar el mantenimiento de los equipos y de la red de computadoras del “DDU” y dependencias, producto específico conforme a los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato (Conclusión II.1.).
En cuanto al segundo contrato también de carácter administrativo, este fue firmado el 25 de mayo de 2016, entre las mencionadas partes, estableciendo el monto y la forma de cancelación por la presentación de servicios de consultoría por producto, fijándose como resultados esperados el reporte técnico sobre la situación de registros e inscripciones de todos los estudiantes de los programas desconcentrados; el compilado de planillas de notas de dichos programas; la ficha técnica de seguimiento de entrega de planillas de notas a las instancias correspondientes; el reporte de habilitación de materias de todos los programas y las acciones asumidas; y, la ficha técnica sobre el estado de las computadoras y la red de “DDU” y dependencias (Conclusión II.3.).
Ahora bien, de la lectura de dichos contratos se establece que ambos tenían como objeto un producto concreto y determinado, de especialidad y se encontraba fijado un plazo; empero, no se acreditó que se trataba de actividades propias de servidores de planta, tampoco se tiene certeza sobre la tácita reconducción alegada, tratándose más bien de hechos controvertidos que no pueden ser definidos en esta instancia.
La jurisprudencia de este Tribunal en caso de contrataciones a plazo fijo fue uniforme al establecer que la protección de la inamovilidad laboral de mujeres embarazadas o padres progenitores, alcanza al plazo fijado por las partes en el contrato, sin que esta pueda ser extendida más allá de lo estipulado. Bajo ese razonamiento, teniendo en cuenta que la hoy accionante mantenía una relación laboral de dos contratos administrativos de prestación de servicios sujetos a la modalidad de consultoría por producto, bajo regulación de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, y con plazo fijo determinado, no es posible atender la pretensión reclamada, pues la naturaleza jurídica de dicho contrato y el plazo fijado por las partes, impiden a la accionante beneficiarse con las prerrogativas que establece la Constitución y Ley General del Trabajo con relación a la inamovilidad laboral por estado de embarazo, pues es evidente que la ahora accionante conocía de antemano la vigencia de dicha relación contractual, por lo que, bajo tal razonamiento, corresponde denegar la tutela solicitada.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder en parte la tutela solicitada, actuó de forma incorrecta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución de 11 de julio de 2017, cursante de fs. 236 a 245 vta., pronunciada por Sala Mixta Civil, Familiar, Niñez y Adolescencia del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, de acuerdo a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA