SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0780/2018-S1

María Teresa Garrón Yucra y Ángela Sánchez Panozo, Magistradas de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, no se hicieron presentes en audiencia; sin embargo, mediante informe escrito cursante de fs. 125 a 131, manifestaron lo siguiente: i) El 3 de enero de 2018, fueron posesionadas en calidad de Magistradas del Tribunal Agroambiental, conformando así la Sala Primera; por lo que, el fallo impugnado fue emitido por las anteriores autoridades las cuales a su criterio, deberían ser incorporadas a la acción constitucional, citando las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0522/2015-S1 de 22 de mayo, y 0143/2015 de 17 de noviembre, respecto a la legitimación pasiva; ii) El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional, que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados sus derechos; en tal sentido, el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica debe desarrollarse conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico vigente, ajustando la autoridad administrativa su accionar a las reglas y principios jurídicos que regulan la materia; iii) Contrastaron y relacionaron los argumentos expuestos en la demanda principal, así como tomaron en cuenta las contestaciones, argumentos de los terceros interesados, la resolución suprema impugnada y otros debidamente compulsados con los antecedentes; por lo que, advirtieron criterios contrarios entre los “demandados” y “terceros interesados”, siendo que los últimos también impugnaron la RS 16129, con diferentes argumentos; consecuentemente, se ha fundamentado la sentencia en el Considerando seis, desde el punto uno al ocho, señalando que, de la Ficha de verificación de la FES de campo de 14 de noviembre de 2012 en la casilla de observaciones, se consigna que Marcelo Eduardo Canelas Méndez rehusó participar de la misma y presentó memorial, constando en los formularios la firma de los beneficiarios de la Hacienda Canelas, a cuenta de los propietarios de la referida “Hacienda Canelas”; es decir, que consta la firma de Celestino Sánchez Sánchez, Secretario de Defensa de Medio Ambiente de la F.S.U.T.C.C.; también cursa formulario adicional de áreas o predios en conflicto, que refiere la existencia de sobreposición de la hacienda Canelas con las parcelas individuales y áreas comunales de los miembros del Sindicato Agropecuario “Canelas”; iv) La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, expuso razones específicas a cada uno de los motivos de la demanda por lo que refieren que no puede suponerse que se hubiera actuado de manera extra y ultra petita, pues identificaron errores procedimentales en el accionar del INRA, específicamente en la constancia del Formulario Adicional de Áreas o Predios en Conflicto, lo cual refiere, que existe sobreposición de la Hacienda Canelas con las parcelas individuales o áreas comunales de los miembros del Sindicato Agropecuario Canelas y que al ser el proceso contencioso administrativo de control jurisdiccional, cuya finalidad es verificar la legalidad de los actos de los funcionarios administrativos, correspondía declarar probada la demanda y anular la RS 16129; v) Los principios no son tutelables vía acción de amparo constitucional conforme determinó la SCP 0010/2018-S4 de 10 de febrero; y, vi) En cuanto a la vulneración alegada al derecho a la propiedad privada, el accionante no estableció el nexo causal entre el motivo y la presunta vulneración del derecho, no siendo suficiente una simple narración y libre interpretación de los hechos, por lo que solicitan se deniegue la tutela.

Por su parte la Sentencia Agroambiental Nacional S1^a 34/2017, en el último Considerando, señaló: i) Existen “…criterios contrarios de la parte demandante con los demandados y terceros interesados, siendo que éstos últimos…” (sic), también impugnan la RS 16129, en su totalidad pero con distintos argumentos a los del demandante; por lo que resolvió “…los puntos planteados en la demanda principal subsumiendo las pretensiones de los terceros al fondo de lo acusado…” (sic); ii) De la revisión de la carpeta de saneamiento se tiene que no consta prueba que acredite la existencia de Título Ejecutorial emitido a favor de los padres y abuelos de los demandantes, no contando el ente administrativo con información documentada para considerar al Sindicato Agropecuario Canelas, como subadquirente o titular de la superficie sujeta a saneamiento; iii) La personería jurídica del Sindicato Agropecuario Canelas obtenida mediante Resolución Prefectural 043/95 de 18 de noviembre de 1995 y Resolución Municipal 55/95 de 2 de octubre de 1995, documento que muestra que nace a la vida jurídica a partir de 1995 y no como un Pueblo Indígena Originario Campesino, por lo que no se evidencia la vulneración del art. 30 de la CPE; iv) En cuanto al cumplimiento de la función social, de la ficha catastral y el informe en conclusiones, el INRA concluyó que en el predio no existe actividad productiva alguna, que el terreno sería árido y sin agua, pero también afirmó que es utilizado para alimentar a los animales e incluso que los afiliados aprovechan la leña para su venta en el mercado de Cliza, conteniendo datos contradictorios en la Ficha Catastral, generando discordancias y duda razonable respecto al cumplimiento o no de la función social, no cursando prueba idónea que pueda corroborar lo descrito en las pericias de campo, como ser fotografías de lo evidenciado, y menos se ha considerado este aspecto en el informe en conclusiones, al establecer de manera genérica que no existiría actividad agropecuaria productiva, sin especificar a qué predio se refiere; aspecto que debe ser dilucidado y aclarado por el INRA en pro del debido proceso y el principio de verdad material considerando que los datos registrados en la Ficha Catastral al ser identificados “in situ” y que de acuerdo al art. 159 del DS 29215 es el principal medio de prueba en el proceso de saneamiento, resultando ser determinativo al momento de la emisión de la resolución final de saneamiento, que señala que el terreno sería árido y sin agua; v) En cuanto al derecho posesorio desconocido por el INRA, el certificado acreditado por autoridades locales y la vulneración del art. 304 inc. b) del DS 29215, los argumentos vertidos en el memorial de respuesta al tercero interesado y análisis del informe en conclusiones, evidencia, que la entidad administrativa realiza este informe con referencia al Polígono 035, dentro del cual existen cincuenta parcelas, que en el punto 4.2 respecto a variables legales, analiza la antigüedad de la posesión y valoración de la función social - económico social, de forma genérica, no existiendo identificación de cada predio sujeto a saneamiento dentro del polígono, creando incertidumbre jurídica, considerando que no se puede apreciar la existencia de una debida fundamentación, motivación y congruencia primero sobre el conflicto de posesiones que identificó entre el predio colectivo del Sindicato Agropecuario CANELAS y los beneficiarios de la Hacienda Canelas, discerniendo ambas solicitudes en función a los documentos presentados tanto por el Sindicato como por la Hacienda y su respectiva valoración referente a la posesión y cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social en cada predio, más propiamente en lo concerniente a los predios que son “…evidenciados de sobrepuestos en el Informe Legal SAN SIM LEG No. 0219/2004 de 18 de junio de 2004 y la Resolución Administrativa RA 0066/2004 de 18 de junio, conforme lo prevé el art. 303-b) del DS N 29215…” (sic), es decir que al haber identificado el INRA la sobreposición en un 100% del predio Hacienda Canelas sobre el predio Sindicato Agropecuario Canelas, la entidad administrativa debió emitir un pronunciamiento expreso referente a ambas pretensiones en cumplimiento a lo previsto en el art. 303-c) del DS 29215; y que sin embargo el informe en conclusiones omite pronunciarse respecto a la sobreposición verificada por el propio ente administrativo, vulnerándose el debido proceso; vi) En cuanto a la sobreposición, de los antecedentes expuestos, “…se constata que la entidad administrativa si bien en un inicio determinó admitir la demanda de Saneamiento Simple a Pedido de Parte a los beneficiarios de la Hacienda Canelas; sin embargo, al existir otra solicitud de Saneamiento Simple a Pedido de Parte del Sindicato Agropecuario Canelas identificando una sobreposición del 100% entre ambos predios, el INRA en virtud del art. 149 del DS 25763 vigente en ese entonces que señala: “las superficies determinadas como áreas de saneamiento Integrado al Catastro Legal CAT-SAN y Saneamiento Simple (SAN SIM) podrán ser modificados antes de declararse el área saneada, cuando mediaren razones fundadas para ello con arreglo a procedimientos establecidos para su determinación” (sic), cambió de modalidad de Saneamiento Simple a Pedido de Parte, por la de Saneamiento Simple de Oficio, disponiendo la acumulación de los mismos, no evidenciándose la sobreposición de Resoluciones Determinativas de Área de Saneamiento” (sic); vii) En cuanto a la vulneración de derechos de terceros interesados; “de lo descrito y habiendo sido considerada la existencia de sobreposición y su respectiva acumulación de las solicitudes de saneamiento de los predios del Sindicato Agropecuario Canelas y Hacienda Canelas, en la fundamentación de la respuesta a la demanda, Punto 2” (sic), se remiten al mismo sin mayor consideración; y en los demás aspectos reclamados por los terceros interesados “no afectando a sus intereses en la presente sentencia y los argumentos de la presente resolución, deberá ser el INRA quien en cumplimiento de la resolución y dentro las competencias y facultades otorgadas por ley, subsanar de manera general como Hacienda Canelas” (sic); y, viii) Al no haberse sustanciado conforme a normativa agraria el conflicto de posesiones del Sindicato Agropecuario Canelas y la Hacienda Canelas, debió ser realizado en la etapa de relevamiento de información en campo, sobre el área de litigio 526.5426 has., con pronunciamiento expreso por parte del INRA, que solucione definitivamente y otorgue seguridad jurídica al administrado.

Establecidos los motivos que dieron lugar a la interposición de la demanda contenciosa administrativa y las razones de las autoridades demandadas para declarar probada la demanda y la nulidad de la RS 16129, con relación a la superficie identificada con sobreposición y disponer que el INRA realice nuevo relevamiento de información en campo, corresponde determinar si evidentemente se dictó de manera incongruente concediendo más de lo demandado en la acción contenciosa y con carencia de fundamentación y motivación.

En ese orden, al haberse demandado la falta de congruencia entre lo demandado en la acción contenciosa administrativa y lo resuelto en sentencia y siendo que la misma está ligada a la fundamentación y motivación que dio lugar a tomar esa decisión, inicialmente corresponde referirnos al debido proceso en sus componentes de fundamentación y motivación, considerando que en ciertos casos habrá la posibilidad de apartarse de lo solicitado, empero ello tendrá que estar debidamente justificado. Así, inicialmente cabe precisar la diferencia existente entre los referidos componentes del debido proceso, que la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, diferenció de la siguiente manera: ‘’’El derecho a la fundamentación de un fallo es una garantía de legalidad que establece que todo acto de autoridad precisa encontrarse debidamente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero la obligación de la autoridad que lo emite para citar los preceptos legales, sustantivos y adjetivos, en que se apoye la determinación adoptada; y por lo segundo, que exprese una serie de razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué considera que el caso concreto se ajusta a la hipótesis normativa’. En ese marco, la fundamentación consiste en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-. Por consiguiente, no basta que en el derecho positivo exista un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino que es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que solo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente; de esta forma, se entiende que la fundamentación debe ser específica al caso de que se trate y la motivación explícita”. Estando clara la diferencia de ambos componentes del debido proceso, en el caso concreto, corresponde verificar si en la Sentencia Agroambiental Nacional objeto de la presente acción de defensa, las autoridades demandadas dictaron dicho fallo efectuando la cita de los preceptos legales, sustantivos y adjetivos en que apoyan la determinación asumida a efectos de entender que la misma se encuentra debidamente fundamentada; y, la serie de razonamientos lógico-jurídicos que conducen a las autoridades a tomar la decisión, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba aportada y porque el caso se enmarca en el precepto legal o justificación normativa.

Según se tiene detallado precedentemente en el último Considerando de la Sentencia Agroambiental Nacional S1^a 34/2017 y haciendo una síntesis de los aspectos relevantes de dicho fallo, se tiene que las autoridades demandadas si bien se refirieron a la existencia de criterios contrarios de la parte demandante en el proceso contencioso administrativo -ahora accionante- y lo expresado por los terceros interesados; así como la inexistencia de título ejecutorial a favor de los padres de los abuelos de los demandantes lo que motivaría que no podría considerarse al Sindicato Agropecuario “Canelas” como subadquirente o titular de la superficie sujeta a saneamiento; además, que dicho Sindicato no tendría la condición de pueblo indígena originario campesino por lo que no se vulneraría el art. 30 de la CPE. De tales afirmaciones no se advierte sustento legal o normativo que haga comprender cuál la razón de aludir la existencia de contradicción entre la demanda contenciosa administrativa y lo manifestado por los terceros interesados, la inexistencia de título ejecutorial anterior a nombre del referido Sindicato y que no tendría la condición de pueblo indígena originario campesino para concluir que no se habría vulnerado el art. 30 de la CPE; es decir, la explicación lógico-jurídica respecto a, de qué forma incidió la aparente contradicción de lo expuesto en la demanda contenciosa y lo manifestado por los terceros interesados, inexistencia de título ejecutorial anterior y la no condición de pueblo indígena originario campesino del Sindicato Agrario “Canelas” con la decisión de declarar la nulidad total de la RS 16129. Es más y no obstante de la cita de la referida disposición constitucional, los demandados no expusieron los razonamientos suficientes que hagan comprender de qué forma incidió en su decisión que el Sindicato Agrario “Canelas” no sea un pueblo indígena originario campesino o la inexistencia de título ejecutorial anterior, para declarar la nulidad total de la citada Resolución Suprema. Lo que sin duda deviene en insuficiencia de fundamentación y motivación en lo que respecta a estos puntos de la Sentencia Agroambiental Nacional ahora cuestionada, por cuanto únicamente se limitaron a efectuar referencias sin expresar cuál la razón lógico-jurídica para concluir en la nulidad de la mencionada Resolución Suprema.

En lo que atañe a los siguientes puntos abordados por la Sentencia Agroambiental Nacional S1^a 34/2017 y que se encuentran descritos en los apartados iv), v), vi), vii) y viii) de los fundamentos expuestos por las autoridades demandadas y que tienen que ver concretamente con la aparente existencia de duda sobre el cumplimiento de la función social, debido a la presencia de datos contradictorios en la Ficha Catastral, además de la falta de prueba idónea que pueda corroborar lo descrito en las pericias de campo, aspecto que no habría sido considerado en el Informe en Conclusiones; y, al haber identificado el INRA la sobreposición en un 100% del predio Hacienda “Canelas” sobre el Sindicato Agropecuario “Canelas” la entidad administrativa debió emitir un pronunciamiento expreso a las solicitudes de saneamiento de ambos, en cumplimiento del art. 303 inc. c) del DS 29215, lo que supondría no haber sometido a normativa agraria el conflicto de posesiones del Sindicato Agrario “Canelas” y la Hacienda “Canelas”. Si bien las autoridades demandadas se pronunciaron sobre los referidos aspectos e hicieron cita de disposiciones legales -arts. 159, 303 inc. c) y 304 inc. b) del DS 29215, 149 del DS 25763-; empero, no expusieron las razones por las cuales ameritaba apartarse de lo expresamente solicitado en la demanda de forma que el ahora accionante, tenga el convencimiento que la forma de resolución se enmarca en derecho, por cuanto no es suficiente referirse a que se habría vulnerado el debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia debido a la falta de pronunciamiento del INRA y al mismo tiempo referir que dicha entidad administrativa habría dispuesto la acumulación de los expedientes, sin efectuar la necesaria explicación sobre cuáles las razones que en ese caso motivaban alejarse de lo expresamente demandado por el ahora accionante en la demanda contenciosa administrativa y declarar la nulidad de la RS 16129. Es decir, no realizaron una exhaustiva y precisa fundamentación y motivación que responsablemente lleve a brindar certidumbre a la parte, del porqué se ha dispuesto la nulidad total de la resolución final de saneamiento; cuando, se ha precisado de forma reiterativa que fue impugnada sólo respecto a tres puntos; pero además, hasta una etapa que fue validada y que gozaba de conformidad de las partes intervinientes en la instancia administrativa, sin considerar que dicha determinación conlleva un aspecto de trascendencia social en el proceso de saneamiento; aspectos y elementos que deben ser considerados por las autoridades de la materia, cuando ejercen la potestad jurisdiccional para la revisión de la legalidad de cada uno de los actos administrativos realizados por el INRA; pues la Sentencia se limitó a determinar una supuesta sobreposición del 100% del predio de la Hacienda Canelas sobre el del Sindicato Agropecuario Canelas; sin embargo, refiere también que en el Informe en Conclusiones existe una falta de fundamentación motivación y congruencia sobre el supuesto conflicto; situación que a toda luz no ha sido debidamente sustentado por las autoridades al determinar que no sólo se anularía el informe en conclusiones según la acción contenciosa administrativa, sino hasta una etapa antes que gozaba de convalidación de las partes; sin explicar porque se aparta de lo demandado en la acción contenciosa y administrativa. En consecuencia, lo expuesto por las autoridades demandadas no resulta suficiente a efectos de considerar a la Sentencia Agroambiental objeto de esta acción con la suficiente fundamentación y motivación que conceda certidumbre al accionante sobre del porqué si bien se declaró probada la demanda conforme lo solicitado, se determinó anular el proceso de saneamiento, hasta una etapa que va más allá de la pretensión, lo que además deviene en vulneración de la congruencia componente del debido proceso.

En consecuencia, las autoridades ahora demandadas mediante la Sentencia Agroambiental Nacional S1^a 34/2017 determinaron la nulidad de toda la Resolución Final de Saneamiento, generando una ambigüedad en los actos posteriores a seguir, porque se emitió sin realizar una fundamentación y motivación que lleve a brindar certidumbre a la parte accionante y al INRA, porque de los antecedentes se advierte que la sustanciación del proceso de Saneamiento Simple de Oficio, se cumplió con las previsiones normativas de las Leyes 1715 y 3545, y su respectiva reglamentación DS 29215; emitiéndose dicha Resolución Final que definió las situaciones jurídicas de los intervinientes en dicho proceso con la debida fundamentación y motivación enmarcados en las normas que rigen la materia agraria, sin vulnerar derechos de los involucrados; siendo por lo tanto insuficiente la explicación de las razones por las cuales las autoridades demandadas determinaron declarar la nulidad de la RS 16129, aspectos y antecedentes de los procesos contenciosos administrativos que deben ser considerados por las autoridades hoy demandadas al momento de emitir la resolución. Por lo que corresponde conceder la tutela solicitada a efectos de que se dicte una nueva resolución conforme lo expuesto en el presente fallo.

Respecto al derecho a la propiedad, también invocado en la presente acción, al no haber el accionante precisado de forma concreta cómo habría sido conculcado y considerando que por efecto de la concesión en parte efectuada en este fallo constitucional, no corresponde emitir pronunciamiento al respecto. Con relación a los principios de seguridad jurídica y verdad material, la jurisprudencia de este Tribunal ha sido uniforme al señalar que la acción de amparo constitucional, resguarda derechos constitucionales y no principios, excepto cuando se establezca su vinculación con los derechos también invocados en la acción de defensa, así establece la SC 0096/2010-R de 4 de mayo, y dado que en el presente caso el accionante no estableció esa relación, tampoco es posible su análisis.

Por último, si bien inicialmente la acción de amparo constitucional fue dirigida contra Juan Ricardo Soto Butrón y Patty Yola Paucara Paco, como Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental; empero, mediante memorial presentado el 12 de marzo de 2018, la misma fue ampliada contra las autoridades que actualmente ejercen el cargo.