SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0032/2018

a) El art. 41.II inc. a) en la frase “sea resultado de culpa o dolo” de la Ley de Servicios Financieros, es incompatible con el principio de proporcionalidad, contenido implícitamente en el art. 14 de la CPE –que además es fuente de los principios de razonabilidad y de objetividad–; por cuanto, si bien en su parágrafo II se establecen los niveles de gravedad de las infracciones (máxima, media, leve y levísima), no diferencia –para efectos de su calificación e imposición de la sanción– los criterios establecidos por la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-796-04, consistentes en: 1) La gravedad o levedad de la conducta infractora; 2) El grado de culpabilidad del agente; y, 3) La graduación de la sanción a imponer.

Así, en flagrante vulneración al principio de proporcionalidad, asume el dolo y la culpa como conductas idénticas sujetas a la misma gravedad (máxima) y por ende, a la misma sanción, eliminando la correspondencia que debe existir entre la sanción, la gravedad o levedad de la falta y el grado de culpabilidad del agente.

Por lo mismo, el artículo en cuestión vulnera las reglas de un debido proceso sustantivo, contemplado en los art. 115 y 117 de la CPE, que según la              SCP 0683/2013 de 3 de junio, se vincula con los principios de razonabilidad y proporcionalidad de los actos de poder, proscribiendo las decisiones arbitrarias contrarias al Estado constitucional de derecho; ya que las leyes que desarrollan procesos administrativos sancionatorios deben –inequívocamente– resguardar dichos principios, de modo que los órganos administrativos a cargo no puedan tomar decisiones discrecionales; y,

En efecto, conforme al principio de legalidad, la conducta reprochable, su sanción y los parámetros para imponerla, así como los procedimientos para aplicar determinada penalidad, deben estar previamente definidos en forma suficientemente clara por la ley; así lo determinó la jurisprudencia constitucional en la SCP 0394/2014 de 25 de febrero, afirmando: “La jurisprudencia constitucional, ha desarrollado ampliamente el principio de legalidad, señalando que para su observancia, se debe cumplir con dos condiciones esenciales para su aplicación: ‘…a) la garantía formal expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la Ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas, así como las sanciones; y b) la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones tanto en forma directa, a través de las normas contenidas en la Ley, cuanto por remisión conocida como tipificación indirecta’ (…) (SC 22/2002 de 6 de marzo).

La proyección de este principio alcanza al ámbito administrativo sancionador, según ha expresado la jurisprudencia constitucional al determinar que una condición de validez de las sanciones administrativas previstas a través de reglamentos es que sean establecidas en el marco del principio de legalidad y cumplan con los requisitos esenciales exigidos para su aplicación; es decir, observar la garantía material y formal aludida precedentemente, esto es: reserva legal y tipificación expresa de la conducta y la sanción. Así la SC 57/2002 de 5 de julio, a tiempo de realizar el correspondiente juicio de constitucionalidad, determinó que: ‘tanto la tipificación de la infracción o ilícito administrativo, cuanto la sanción respectiva, no han sido establecidos expresamente en la Ley, sino directamente en el Decreto Supremo que contiene la disposición legal impugnada, hecho que le resta la validez legal al decomiso como sanción administrativa, en razón de que la disposición legal objeto de análisis lesiona el principio de la reserva legal, así como el derecho a la seguridad jurídica, así como el principio de la legalidad.

En este contexto, es fundamental precisar que las sanciones penales como las administrativas son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, y como tales, deben cumplir ciertas condiciones para ser válidas. Sobre este particular, la SC 0035/2005 de 15 de junio, subrayó que: ‘la mera existencia de una ley no garantiza el cumplimiento del principio de legalidad en la aplicación de una sanción, (…). Precisamente para evitar que el principio de legalidad sea una proclamación vacía de contenido, la ley debe reunir una serie de requisitos que generalmente se resumen en la necesidad que se sea escrita, previa a la realización de los hechos que se pretende sancionar y estricta, esto es, que establezca claramente las características del hecho punible y su sanción. (Francisco Muñoz C. y Mercedes García Arán, Derecho Penal, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000)’.

En el orden señalado determinó que: ‘En el seno de la potestad sancionadora general, a diferencia de los delitos, las sanciones administrativas admiten su regulación mediante una norma reglamentaria, pero con la condición que ésta ha de estar necesariamente basada en una ley, que ha de determinar el alcance y contenido de la norma reglamentaria, los elementos esenciales de la conducta antijurídica, y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. No cabe una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (Federico A. Castillo Blanco, Función Pública y Poder Disciplinario del Estado. Civitas, Madrid, 1992, p.244.)’.

Asimismo, la SC 0062/2002, expresó que el principio de legalidad adquiere una vertiente procesal y otra sustantiva. Con relación a la primera puntualizó que ‘…el principio de legalidad en su vertiente procesal (garantía jurisdiccional), tiende a garantizar que nadie pueda ser sancionado sino en virtud de un proceso desarrollado conforme a las reglas establecidas en el procedimiento en cuestión, en el que se respeten las garantías establecidas por ley’. En su vertiente penal (sustantiva) el principio de legalidad: ‘…prohíbe que una conducta, por reprochable que parezca y por mucho que lesione un derecho, pueda conceptuarse como falta o delito, si la ley no la describe de manera taxativa como tal’...

Analizando el caso, concluyó que: ‘las exigencias del principio de legalidad no se agotan en la formulación de la ley previa, sino que además, con el mismo valor, está la exigencia de la garantía de certeza. La realización material del principio de legalidad también viene condicionada por la forma como se encare el proceso de subsunción de la conducta en el tipo descrito por la norma sancionadora; pues, todo el andamiaje que importan las garantías formales, quedarían reducidas a la nada, si fuera conforme a derecho, aplicar un precepto distinto, al de la conducta atribuida o imputada’” (las negrillas nos corresponden).

Tal es así que sin quebrantar los principios de legalidad y de tipicidad, en el ámbito del derecho administrativo sancionador, es habitual que el juzgador pondere las circunstancias concurrentes para comprobar si, en función de los hechos comprobados y su calificación jurídica, la sanción a imponerse se ajusta a la gravedad propia de la infracción, sobre la base de los elementos o criterios que el legislador previó en la misma norma u otras conexas -inclusive de menor jerarquía, por el principio de reserva legal-, y que fueron incorporadas al ordenamiento jurídico con la finalidad de que el operador jurídico no pueda apartarse de ellos, en el marco de una decisión suficientemente fundamentada que justifique la imposición de la sanción administrativa, su graduación y la restricción o sacrificio de un derecho fundamental.