SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0032/2018

De la lectura anterior, se tiene que en la misma Ley de Servicios Financieros, el legislador previó los criterios configuradores para la calificación de las sanciones administrativas, como elementos sobre los cuales el juzgador no puede apartarse; es decir que, el margen de discrecionalidad del operador administrativo, se encuentra limitado por la misma norma, cuando a momento de calificar la sanción debe indefectiblemente constatar la concurrencia de todas las condiciones que concretan el supuesto normativo de “gravedad máxima”, lo que no da lugar a una discrecionalidad arbitraria, puesto que la norma prevé con total precisión, las condiciones específicas que convergen para calificar la graduación de la sanción; circunstancia que no irrumpe contra el principio de legalidad, -como se razonó en el Fundamento Jurídico III.2.1-, por cuanto el inc. a) del parágrafo II del art. 41 de la Ley de Servicios Financieros describe de forma clara, expresa e inequívoca el contenido material de las infracciones que ameritan una sanción de gravedad máxima, mismas que, en una lectura sistemática de la norma, al estar previstas explícitamente en la Ley, son previsibles a efectos de la calificación de la penalidad.

De modo tal que, siguiendo las exigencias de la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2, el precepto cuestionado, en la frase “sea resultado de culpa o dolo”, cumple con la garantía formal del principio de legalidad, contenido en el art. 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos invocado por la accionante, puesto que forma parte de uno de los criterios objetivos impuestos por el art. 41.II de la Ley de Servicios Financieros, que completa las conductas tipificadas como infracciones en la “Recopilación de Normas para el Sistema Financiero”, para la graduación de la sanción correspondiente, definiendo la calificación de las penalidades a imponerse según se traten de conductas que se reputen a sanciones de gravedad máxima, media, leve y levísima.

Esta remisión normativa a los criterios objetivos de graduación contenidos en el art. 41.II de la Ley de Servicios Financieros, genera certeza sobre la conducta reprochable, así como sobre la sanción que sobreviene, sin dar lugar a que el operador administrativo interprete arbitrariamente la norma; por cuanto, se reitera, el legislador previó los elementos que configuran los distintos niveles de gravedad para la calificación de las penalidades administrativas, sobre los que el juzgador no puede apartarse ni eludir fundamentación a momento de dictar la resolución correspondiente; y, por lo mismo, se da cumplimiento a la garantía material del principio de legalidad, al consignar con suficiente claridad la tipificación de las conductas y el establecimiento indirecto de las sanciones por remisión al art. 41.II de la Ley de Servicios Financieros, que incluye como otro criterio más a considerar para la calificación de gravedad máxima, a que la conducta infractora sea “resultado de culpa o dolo”.

Ahora bien, como se desarrolló en los Fundamentos Jurídicos III.2.2 y III.2.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, no es suficiente que de la lectura de la norma disciplinaria sea advertible la conducta reprochable, la sanción y su graduación, sino que ésta debe cumplir con la taxatividad suficiente y ser proporcional en la medida que la penalidad a imponerse guarde correspondencia a la gravedad de la infracción. En ese orden, es preciso recordar que en mérito al principio de taxatividad, se exhorta que la norma posea la suficiente predeterminación sobre la conducta punible y sus consecuencias jurídicas, mientras que por el principio de proporcionalidad, la sanción a ser aplicada debe corresponder a la gravedad de la conducta; principios que a decir de la accionante, fueran conculcados en el art. 41.II de la Ley de Servicios Financieros, en la frase “sea resultado de culpa o dolo”, al permitir –el legislador– que tanto por una infracción cometida con dolo como con culpa, se califique de gravedad máxima la penalidad a aplicarse.

Sin embargo, como se desarrolló en párrafos precedentes, la gravedad máxima en el artículo en cuestión, no se define únicamente por la conducta dolosa o culposa, sino por la concurrencia de todos los elementos que configuran dicha graduación; circunstancia que se encuentra dentro del espectro del principio de legalidad, contenido en el art. 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al establecerse los criterios objetivos que la configuran en el texto de la misma norma. Sumado a esto, se tiene que en los incisos posteriores al inc. a) del art. 41.II de la Ley de Servicios Financieros, se prevé la calificación de sanciones con gravedad media[2], leve[3] y levísima[4]; determinándose para cada graduación, distintos elementos configuradores prefijados con claridad y precisión; inclusive, destacando que únicamente en el inciso a) del art. 41.II de la Ley referida, se consigna que la conducta infractora ameritará una penalidad calificada de gravedad máxima, cuando sea resultado de culpa o dolo y además se sumen los otros criterios antes anotados; mientras que los incisos posteriores (b, c, y d), no consideran el “dolo o culpa” en las gradaciones media, leve y levísima, puesto que éstas, a diferencia de la gravedad máxima, tienen por característica que la infracción sea eminentemente culposa, emergente de negligencia o impericia del servidor público o preterintencional; mientras que la sanción más gravosa, se supedita a la condición de no poder ser subsanable o enmendable –(como condición diferenciadora respecto a los otros niveles de gravedad)–, que cause daño económico o perjuicio a la entidad financiera, al consumidor financiero y/o terceros y haya generado beneficio propio o de terceros.

De la relación anterior, se advierte que el legislador previó en el mismo nivel de gravedad (máxima) a la infracción cometida con dolo o culpa, la que -concurrentemente con los demás elementos objetivos a valorarse- configuran una circunstancia estimada como de gravedad máxima, que se diferencia sustancialmente de los criterios de gravedad media, leve y levísima; resultando completamente compatible con el principio de proporcionalidad y en mérito a la libertad configurativa del legislador, que se hayan definido taxativamente los criterios objetivos de graduación, sin que de ellos pueda derivarse en confusión alguna, puesto que la norma es clara al definir los elementos que concretan el supuesto normativo para la calificación de la sanción administrativa.

Sin embargo, es necesario incluir en el presente análisis, el juicio de razonabilidad de la inclusión indistinta y en un mismo nivel de gravedad -máxima- a la conducta dolosa tanto como a la conducta culposa, entre los otros elementos que configuran la calificación más gravosa para la sanción de una infracción administrativa, como se tiene del inc. a) del art. 41.II de la Ley de Servicios Financieros. A cuyo efecto, es preciso recordar que la finalidad del derecho administrativo sancionador, en el sistema financiero, se orienta al resguardo de la gestión pública en la materia, proyectándose a cumplir “la función social de contribuir al logro de los objetivos de desarrollo integral para el vivir bien, eliminar la pobreza y la exclusión social y económica de la población” (art. 4.I de la Ley de Servicios Financieros); por lo que “El Estado Plurinacional de Bolivia y las entidades financieras (…), deben velar porque los servicios financieros que presten, cumplan mínimamente con los siguientes objetivos:

Bajo ese entendimiento, es preciso establecer la idoneidad de la inclusión de la frase “sea resultado de culpa o dolo” como un criterio objetivo más para la calificación de gravedad máxima para la aplicación de una sanción administrativa, según reúna las condiciones necesarias u óptimas para el cumplimiento de la finalidad de la Ley 393 y la regulación sobre el sistema financiero nacional; así, del texto del inc. a) del art. 41.II de la referida Ley, se tiene que no es la conducta dolosa o culposa la que determina en esencia la gravedad máxima de la penalidad, sino el conjunto de los otros criterios objetivos que determinan la concreción de este supuesto normativo; es decir, la insubsanabilidad de la conducta, los resultados dañosos ocasionados al estado y el beneficio del infractor y otros terceros, que se hubiera generado tras la infracción.

Por lo que a efectos de la concreción de la finalidad de la Ley de Servicios Financieros y considerando que indistintamente se haya incurrido en infracción por dolo o culpa, sumados los demás elementos anotados, se configura una condición particular respecto a las otras de gravedad media, leve y levísima; que con total claridad resulta ser mucho más perniciosa para el Estado y a los fines del objetivo del funcionamiento del sistema financiero. Consecuentemente, la inclusión de la frase “sea resultado de culpa o dolo”, no sólo resulta ser idónea para el cumplimiento de derecho administrativo sancionador en los fines de la Ley de Servicios Financieros, sino también que es necesaria, puesto que tanto la conducta dolosa como la culposa, que no pueda ser subsanable o enmendable por el infractor y además concurra con los otros criterios objetivos señalados en el inc. a) del art. 41 de la misma Ley, importa que el perjuicio ocasionado difícilmente podrá ser reparado a través de mecanismos propios de la administración y que, por lo tanto, siendo más pernicioso, debe ser calificado con mayor rigurosidad que en los supuestos determinados para infracciones que ameriten sanciones de gravedad media, leve o levísima.

Todo lo anterior permite afirmar a este Tribunal, que las sanciones disciplinarias -sobrevinientes a las conductas contenidas en la “Recopilación de Normas para el Sistema Financiero”- que se plasman en el art. 41.I de la Ley de Servicios Financieros, así como su calificación prevista en el parágrafo II del mismo artículo; prevén una forma de determinación y de graduación de las mismas, que no depende únicamente de la conducta dolosa o culposa del infractor –como en materia penal, donde la determinación de una pena, se gradúa principalmente por la voluntad del actor en su conducta–; sino que en el derecho administrativo sancionador, tanto las infracciones como sus sanciones y las graduación de éstas, fueron legisladas bajo la orientación del resguardo al cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública y para salvaguardar la eficiencia de los servidores públicos, así como su rectitud y obediencia a la norma.

Por lo que, es necesario destacar la división del ius puniendi del Estado en materia penal y en el derecho disciplinario, último en el que las sanciones cumplen los fines de prevención y garantía del buen funcionamiento de la gestión pública, y concretan su finalidad cuando el funcionario sancionado es obligado a restituir, subsanar o reparar el bien afectado con la conducta reprochable; de allí que la condición de “que no sea enmendable o subsanable”, sumada a la conducta dolosa o culposa, entre otros de los criterios objetivos de gravedad máxima del art. 41.II inc. a) de la Ley de Servicios Financieros, es diferenciador de las demás gradaciones (media, leve y levísima) previstas. Resultando que, independientemente de la conducta dolosa o culposa, el Estado debe contar con los mecanismos necesarios para restaurar el orden quebrantado por la falta, graduando con menor gravedad las conductas que puedan ser subsanables y con la gravedad máxima las que son irreparables y hayan provocado daño económico o perjuicio a la entidad financiera, al consumidor financiero y/o terceros, lo que permite apreciar la proporcionalidad y constitucionalidad de la frase “sea resultado de dolo o culpa”, en el contexto del inc. a) del tantas veces mencionado precepto legal.

De allí que de la lectura sistemática del art. 41.II de la Ley de Servicios Financieros, se infiere la sanción de gravedad máxima, aplicable a la conducta dolosa o culposa, cuando concurran la totalidad de supuestos que señala el inc. a) del referido precepto; y de gravedad, media, leve y levísima, para las conductas culposas o preterintencionales, de acuerdo a los criterios objetivos preestablecidos en la misma norma; sanciones que, por disposición de la Ley y los principios que rigen la función pública, se gradúan según las circunstancias de cada criterio de calificación y con los límites impuestos por la misma Ley de Sistema Financiero en su art. 42.II. Por lo que se infiere también, que la frase “sea resultado de culpa o dolo”, consignada en el inc. a) del art. 41.II de la Ley de Servicios Financieros, no puede reputarse de inconstitucional, al constituir un elemento configurador más del supuesto normativo de “gravedad máxima”, que por la claridad de los criterios objetivos consignados en la misma norma, tampoco irrumpe con el principio de taxatividad.

Consecuentemente, la frase “sea resultado de culpa o dolo” consignada como un criterio objetivo en el inc. a) del art. 41.II de la Ley 313 y dentro de un sistema de graduación punitiva para la calificación de sanciones administrativas, es razonable y se encuentra acorde a la Constitución y armoniza con la potestad discrecional y no arbitraria del operador administrativo, quien está obligado a encuadrarse a los elementos configuradores para cada presupuesto de gravedad; por lo que el orden constitucional, en los principios de legalidad, taxatividad y proporcionalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador, no se ve afectado en forma alguna, por cuanto el legislador ha previsto que el juzgador disciplinario se abstenga de proceder arbitrariamente, quedando obligado a ponderar las condiciones particulares de la falta para determinar la proporcionalidad de la sanción administrativa, según el grado de culpabilidad del sujeto y los criterios objetivos de calificación de las sanciones administrativas.

De todo lo antes expuesto, se concluye que la frase sometida a control, no vulnera los principios de legalidad, taxatividad y proporcionalidad, contenidos en los        arts. 14, 109.II, 115, 116.II, 117 y 232 de la CPE; y, 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto de la lectura integral del texto impugnado, contextualizado con el contenido del parágrafo II del art. 41 de la Ley de Servicios Financieros, permite definir con total claridad el grado de culpabilidad del agente, ya sea que actuó con dolo o culpa, negligencia, impericia, o preterintencionalidad; la gravedad de su conducta, determinada por los criterios objetivos establecidos para la calificación de la sanción en el parágrafo II del citado artículo; así como la graduación de la sanción, según la intensidad del comportamiento reprochable, que se determina –precisamente– por los elementos que configuran cada nivel de gravedad (máxima, media, leve y levísima).