SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1079/2019-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1079/2019-S4

Sucre, 18 de diciembre de 2019

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 26942-2018-54-AAC

Departamento:           La Paz

En revisión la Resolución 06/2019 de 8 de octubre, cursante de fs. 163 a 165 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jaime Adalid Aguilar Frías, en representación legal de Gualberto Rodríguez Cruz y Dina Mendoza Morales de Mamani contra Macario Lahor Cortez Chávez, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

I.            ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

 

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 7 de diciembre de 2018, cursante de fs. 34 a 42 vta., los accionantes, a través de su representante legal, expusieron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Al enterarse sobre la emisión de la Resolución Determinativa de Saneamiento del Área de Tierras Comunitarias de Origen e Inicio de Procedimiento SAN-TCO-DDP-RES.DET-INC.PDTO 001/2017 de 10 de marzo, emitida por el INRA Potosí, en la Tierra Comunitaria de Origen (TCO) del Distrito Municipal Indígena de Coroma, que se encuentra compuesta por 11 ayllus, lugar donde también se encuentra asentada la comunidad Rural Nueva Esperanza del municipio de Uyuni, provincia Antonio Quijarro, del departamento de Potosí en la que viven actualmente; el 20 de febrero de 2018, mediante memorial dirigido al Director Departamental del INRA Potosí, solicitaron el saneamiento de sus tierras, con el objetivo de que se considere a su comunidad como un tercero interesado dentro del proceso de saneamiento de la referida TCO del Distrito Municipal Indígena de Coroma.

En respuesta a dicha solicitud, el Director Departamental del INRA Potosí, emitió el Decreto de 26 de febrero de 2018, haciéndoles conocer que no era posible la admisión de su solicitud, ante la existencia de una Resolución determinativa que incluía a los 11 ayllus, como Distrito Municipal Indígena de Coroma; por lo que, la ejecución del proceso de saneamiento se encontraría paralizada, debido a la determinación de las mismas comunidades integrantes de esta TCO, que por reunión de 7 diciembre de 2017, otorgaron el plazo de noventa días, para que ellos mismos analizaran internamente las delimitaciones entre comunidades, por lo que el INRA se encontraba a la espera del vencimiento de ese plazo y el pronunciamiento del Consejo de Autoridades del precitado Distrito Municipal Indígena de Coroma, para posteriormente disponer lo que corresponda conforme a ley.

Agregaron que dichos argumentos resultan contradictorios y poco claros respecto a lo establecido por la precitada Resolución Determinativa de Saneamiento del Área de Tierras Comunitarias de Origen e Inicio de Procedimiento SAN-TCO-DDP-RES.DET-INC.PDTO 001/2017 de TCO e inicio de procedimiento, la cual intimó a los poseedores a acreditar su identidad y la legalidad de su posesión (sea esta individual, comunal o incluso, otra tierra indígena originaria, que se encuentre dentro del área determinada); en su criterio, lo que correspondía era que el INRA Potosí ordene la revisión de su solicitud y emitiera dos informes, uno legal y otro técnico, y una vez cumplido el mismo, podía optar por una de las siguientes opciones: a) Intimar la subsanación de requisitos de forma y contenido de la solicitud; b) Admitir la solicitud; y, c) Rechazar la solicitud.

Por lo señalado, consideraron que dicha respuesta no atendió lo solicitado por su parte, por cuanto no fundamentó de modo alguno, sobre las razones que impedirían la admisión de su petición; omisión que les obligó a presentar un memorial el 21 de marzo de 2018, requiriendo aclaración y complementación del Decreto de 26 de febrero del mismo año, sobre los siguientes aspectos: 1) Que se especifique la normativa que establecería la imposibilidad de que se admita su solicitud; 2) El Decreto impugnado pretendería demostrar que su decisión de someterse a un saneamiento fuera ajena a la TCO del Distrito Municipal Indígena de Coroma; por lo que, exigen que se les indicara en qué parte de la Constitución Política del Estado se establece que una comunidad puede decidir por otra y por qué no se tomó en cuenta lo dispuesto por el art. 2 de la Constitución Política del Estado (CPE); 3) Las razones por las cuáles no resultan aplicables las normas en las que basaron su solicitud de saneamiento; 4) Cuál es la razón para obligar a una comunidad que no es parte de una TCO a incluirse en la misma; y, 5) Si el Decreto era recurrible y en qué plazo.

Dicha solicitud de aclaración y complementación, mereció Decreto de 4 de abril de 2018, por el cual, el Director Departamental del INRA Potosí afirmó que el proceso agrario es de carácter social y no corresponde su judicialización, y a continuación reiteró los mismos argumentos del decreto recurrido. Respuesta que en dichos términos tampoco fue clara, mucho menos congruente; por lo que, interpusieron recurso de revocatoria; sin embargo, la Dirección Departamental del INRA Potosí no resolvió el mismo por más de veinte días; sin embargo, al no contar con ninguna respuesta, en aplicación de lo previsto por el art. 83 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, al considerar la existencia de silencio administrativo negativo, plantearon recurso jerárquico, impugnando el Decreto de 4 de abril de 2018, en base a los mismos argumentos planteados en su recurso de revocatoria.

El recurso jerárquico fue resuelto por la entonces Directora Nacional del INRA, Eugenia Beatriz Yuque Apaza, que emitió el Auto de 18 de mayo del referido año, en el que escuetamente sostuvo que no se admitía el recurso interpuesto por Dina Mendoza Morales de Mamani, en su calidad de Corregidora Auxiliar de la comunidad Rural Nueva Esperanza, planteado en contra del Decreto de 4 de abril de 2018, considerando que no procede el recurso jerárquico contra providencias, autos y resoluciones simples, conforme a lo previsto por el art. 76.III del DS 29215; por lo que, la autoridad ahora demandada consideró dicha respuesta como un acto de mero trámite, sin darse cuenta que producto de esa solicitud, dependiendo de su respuesta, daría inicio o se extinguiría un derecho de toda su comunidad, lo que tendría un efecto en la vida de sus mandantes; empero, correspondía que esta autoridad resolviera el recurso interpuesto por su parte.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Los accionantes, a través de su representante legal, denunciaron como lesión al debido proceso y su derecho de petición, señalando al efecto los arts. 115.II y 24 de la CPE respectivamente, y la vulneración del principio de legalidad.

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela impetrada, disponiendo: i) La nulidad del Auto de 18 de mayo de 2018 emitida por la entonces Directora Nacional del INRA; y, ii) Se emita una nueva resolución administrativa que corresponda y le otorgue respuesta a todos los reclamos y argumentos legales realizados por su parte.

I.2. Trámite Procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

I.2.1. Improcedencia de la acción de amparo constitucional

La Jueza Pública de Familia Décima Tercera del departamento de La Paz, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución de 18/18 de 10 de diciembre de 2018, cursante de fs. 43 a 45, declaró la improcedencia de la acción de amparo constitucional; consecuentemente, los impetrantes de tutela, mediante memorial presentado el 18 de diciembre de igual año, impugnó dicha determinación (fs. 57 a 63 vta.).

I.2.2. Admisión de la acción de amparo constitucional

Por Auto Constitucional (AC) 0520/2018-RCA de 28 de diciembre, cursante de fs. 66 a 73, este Tribunal a través de la Comisión de Admisión, resolvió revocar la Resolución 18/18; y en consecuencia, dispuso se admita la presente acción tutelar a objeto de que la Jueza de garantías someta la causa al trámite previsto por ley, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela.

I.3. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 8 de octubre de 2019, en ausencia de la parte accionante y en presencia del representante legal del Director Nacional del INRA, según consta en el acta cursante de fs. 161 a 162 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante no asistió a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar.

I.3.2. Informe de las autoridades demandadas

Macario Lahor Cortez Chávez, ex Director Nacional del INRA, no se presentó a la audiencia de consideración de acción de amparo constitucional, ni presentó informe alguno.

Roberto Luis Polo Hurtado, actual Director Nacional a.i. del INRA, a través de sus representantes legales, por memorial presentado el 8 de octubre de 2019, cursante de fs. 96 a 100, sostuvieron lo siguiente: a) El INRA Potosí viene ejecutando el proceso de saneamiento de la propiedad agraria del Distrito Municipal Indígena Coroma, en la modalidad SAN TCO, misma que fue aceptada mediante Auto de admisión de 19 de diciembre de 2006, ante la solicitud conjunta de 17 de octubre del mismo año, realizada por los representantes de este Distrito Municipal; sin embargo, se suscitaron una serie de conflictos como consecuencia de la falta de delimitación concreta sobre la línea interdepartamental entre Potosí y Oruro, por tal razón, este proceso se encontraba paralizado; b) Posteriormente se reactivó el proceso de saneamiento, encontrándose en plena tramitación; empero, el 26 de febrero de 2019, la “Comunidad Rural Nueva Esperanza”, por medio de sus autoridades originarias, solicitaron el saneamiento de tierras, al amparo de los arts. 24 de la CPE, y los arts. 283 y 284 del DS 29215, debiendo, en su criterio, considerárseles como un tercero interesado en la demanda de la TCO del prenombrado Distrito Municipal Indígena de Coroma; c) En respuesta a dicha solicitud, se emitió el “Decreto de 26 de febrero de 2018” (sic), por parte del Director Departamental del INRA Potosí, en el que se sostuvo que no era posible su admisión, ya que se encontraba en curso el saneamiento del precitado Distrito Municipal, y que se encontraba pendiente a la determinación establecida por las propias comunidades integrantes de esta TCO, por un plazo de noventa días para que analicen sobre las delimitaciones entre comunidades, por lo que, se encontraban a la espera de que se cumpla dicho término, para posteriormente disponer lo que corresponda conforme a ley, dicha situación bajo ningún punto de vista se puede entender como la supresión, amenaza o vulneración de ningún derecho, menos constitucional; d) El Decreto de 4 de abril de 2018 fue emitido por efecto de la petición de enmienda y complementación al proveído de 26 de febrero del mismo año, en el que se les comunicó que se participó en una reunión con las autoridades del Distrito Municipal Indígena de Coroma, el 3 de abril del mismo año, en el que se les hizo conocer la solicitud de los ahora accionantes; a lo que las autoridades determinaron considerar tal extremo el 16 de abril de 2018, razón por la que se dispuso que se estuvieran a los resultados de dicha reunión; e) Los accionantes pretenden confundir para forzar la admisión de un nuevo saneamiento dentro de una demanda ya admitida, sin considerar que en varias reuniones se les informó sobre su condición de terceros interesados, tal cual se evidencia en las actas de 23 y 24 de julio de 2019, en este sentido, se denota que la solicitud de los hoy impetrantes de tutela ha sido plenamente atendida en forma favorable; y, f) En los diferentes actos realizados para el saneamiento del mencionado distrito indígena, se constató la participación de Reynaldo Gonzales Flores, en su condición de Corregidor Auxiliar de la comunidad Rural Nueva Esperanza, quien demostró su aceptación, conformidad y el conocimiento de las respuestas que se le otorgaron; por lo que, solicitaron que se deniegue la tutela solicitada.

I.3.3. Informe del tercero interesado

Jaime Javier Flores Ramos, Director Departamental a.i. del INRA Potosí, por memorial presentado el 8 de octubre de 2019, cursante de fs. 101 a 104 vta., informó lo siguiente: 1) El saneamiento del predio denominado Distrito Municipal Indígena Coroma, conformado por 11 ayllus, correspondiente al Polígono 354 se encuentra en curso; empero, los ahora solicitantes de tutela, el “26 de febrero de 2019” (sic), presentaron su solicitud de saneamiento, considerándose como un tercer interesado dentro de la demanda de la TCO del prenombrado distrito indígena; 2) En respuesta a dicha solicitud, se emitió el “Decreto de 26 de febrero de 2018”, el cual determinó que no era posible la admisión de lo solicitado, ya que se encontraba en curso el saneamiento del precitado Distrito Municipal, y que este proceso se encontraba pendiente debido a la determinación establecida por las propias comunidades integrantes de esta TCO, por un plazo de noventa días para que analicen la posibilidad de sus delimitaciones entre comunidades, por lo que se encontraban a la espera de que se cumpla dicho plazo, para posteriormente disponer lo que corresponda conforme a ley, advirtiéndose que dicho contenido no vulneró derecho alguno de los accionantes; 3) Ante la solicitud de complementación y enmienda al proveído de 26 de febrero de 2018, se emitió el Decreto de 4 de abril del mismo año, en el que se les comunicó que las autoridades originarias determinaron considerar tal extremo el 16 de abril de 2018, razón por la que, se dispuso que se estuvieran a los resultados de dicha reunión; 4) La parte accionante pretende forzar la admisión de un nuevo saneamiento dentro de una demanda ya admitida, sin considerar que en varias reuniones se les informó sobre la condición de terceros interesados, tal y como se evidencia en las actas de las reuniones de 23 y 24 de julio de 2019, así como de la Resolución Determinativa de Saneamiento del Área de Tierras Comunitarias de Origen e Inicio de Procedimiento SAN-TCO-DDP-RES.DET-INC.PDTO 001/2017, que en su parte resolutiva tercera intimó a propietarios naturales y/o jurídicas apersonarse y presentar su documentación correspondiente; 5) La comunidad Rural Nueva Esperanza, es parte integrante del ayllu Rodeo Pallpa, y el proceso de saneamiento que se viene realizando de la precitada TCO, durante el relevamiento de la información serán valorados conforme a la etapa y actividades de la secuencia procesal que corresponda en materia agraria, lo que denota que no se está conculcando ningún derecho constitucional, toda vez que, se evidenció que los proveídos disponen que se esté a los resultados de la reunión que tiene como única finalidad la de garantizar la ejecución del procedimiento de saneamiento de forma pacífica; 6) Los proveídos dieron origen al recurso jerárquico interpuesto por los ahora accionantes, que fue resuelto por el Auto de 18 de mayo de 2018, emitido por el Director Nacional del INRA, que determinó no admitirlo, porque los mismos no admiten recurso jerárquico, por determinación de lo previsto por el art. 76.III del DS 29215, dado que se constituyen en simples actos preparativos; y, 7) Conforme al procedimiento agrario, la solicitud realizada por los hoy impetrantes de tutela será valorada en la “Actividad de Complementación de Relevamiento de Información en Campo”, y es en esta instancia que recién surgirán efectos jurídicos en cuanto a su pretensión.

I.3.4. Resolución

La Jueza Pública de Familia Décima Tercera del departamento de La Paz, constituido en Jueza de garantías, por Resolución 06/2019 de 8 de octubre, cursante de fs. 163 a 165 vta., determinó denegar la tutela solicitada, basándose en los siguientes fundamentos: i) De la revisión de antecedentes se evidencia que la parte accionante solicitó la admisión del saneamiento de tierras, como tercer interesado dentro de la demanda de la TCO Distrito Municipal Indígena de Coroma, (11 ayllus), misma que mereció la providencia de 23 de febrero de 2018, emitida por el Director Departamental del INRA Potosí, por la cual se rechazó la admisión, y sobre la que, los impetrantes de tutela solicitaron complementación y enmienda, por lo que, esta misma autoridad emitió Decreto de 4 de abril del mismo año, respondiendo que los peticionantes estén a los resultados de la reunión programada, entre esta institución y las autoridades originarias de la precitada TCO el 16 del mismo mes y año; de ello se desprende que se emitió un acto administrativo simple, puesto que al ser respuesta a una solicitud de complementación y enmienda, mal puede ser considerado un auto definitivo, ya que este no puede alterar la Resolución principal de 23 de febrero del 2018, por lo que, en conformidad al art. 76.III del DS 29215, únicamente procedía el recurso de revocatoria sin recurso ulterior; ii) En ese marco, se concluye que los impetrantes de tutela no tienen por objeto la satisfacción de su derecho de petición, sino la concreción de una pretensión formulada ante la autoridad administrativa, misma que debe hallarse sujeta al procedimiento administrativo que rige los recursos de revocatoria y jerárquico, por lo que, el Auto de 18 de mayo de 2018, que declaró la no admisión de recurso jerárquico contra la providencia de 4 de abril, no lesiono derecho alguno, ya que fue resuelto conforme a los procedimientos que rigen la tramitación del procedimiento administrativo, es decir, la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002– y el DS 29215; y, iii) Con relación a la vulneración del debido proceso, el accionante aportó los suficientes elementos y argumentos respecto a cómo y de qué manera la autoridad demanda hubiera vulnerando el mismo.

I.4. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-050/2019 de 22 de octubre, a consecuencia de los conflictos sociales acaecidos en el territorio nacional, la Sala Plena de este Tribunal dispuso la suspensión de plazos procesales de las causas que se encuentran en trámite y pendiente de resolución desde la fecha indicada, habiéndose reanudado los mismos por su similar TCP-SP-052/2019 de 13 de noviembre, a partir del 14 de igual mes y año; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal establecidos por el Código Procesal Constitucional.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    El 20 de febrero de 2018, Gualberto Rodríguez Cruz, en su calidad de Corregidor Auxiliar de la comunidad Rural Nueva Esperanza del municipio de Uyuni, provincia Antonio Quijarro, del departamento de Potosí, por memorial dirigido al Director Departamental del INRA Potosí, afirmó que al haber conocido de la emisión de la Resolución Determinativa de Saneamiento del Área de Tierras Comunitarias de Origen e Inicio de Procedimiento SAN-TCO-DDP-RES.DET-INC.PDTO 001/2017 de 10 de marzo, que determinó como Área de Saneamiento en la calidad de TCO el Polígono 354, correspondiente al Distrito Municipal Indígena de Coroma (11 ayllus), presentaron solicitud de saneamiento de tierras para su comunidad, sosteniendo que deben ser considerados como un tercer interesado dentro de la demanda de la TCO Distrito Municipal Indígena de Coroma (11 Ayllus), a efectos de poder contar con el Título Ejecutorial que “anhelan” (fs. 14 a 16).  

II.2.    Por proveído de 26 de febrero de 2018, Juan Condori Tacuri, Director Departamental a.i. del INRA Potosí, determinó que no era posible la admisión de tal solicitud, debido a que a la fecha se encontraba en curso el saneamiento de la “TCO Distrito Municipal Indígena de Coroma (11 Ayllus)”, pero que la misma se encontraba pendiente debido a la determinación establecida por las mismas comunidades integrantes de dicha TCO, que en reunión de 7 de noviembre de 2017, concluyeron en otorgar el plazo de noventa días para que analicen la posibilidad de sus delimitaciones entre comunidades, y que se estén a la espera de dicho plazo y el pronunciamiento del Consejo de Autoridades del precitado Distrito Municipal (fs. 17).   

II.3.    El 21 de marzo de 2018, Dina Mendoza Morales de Mamani, en su calidad de Corregidora Auxiliar de la comunidad Rural Nueva Esperanza, solicitó la aclaración y complementación del Decreto de 26 de febrero de dicho año, y que informen por qué no se aplicó la normativa agraria y las razones para obligar a una comunidad que no es parte de la TCO a incluirse en la misma, y al mismo tiempo, informe si este decreto es o no recurrible y en qué plazo (fs. 20 y21). El 4 de abril de 2018, el Director Departamental a.i. del INRA Potosí, por proveído sostuvo que el memorial presentado fue puesto a conocimiento de las autoridades del Distrito Municipal Indígena de Coroma, para su consideración el 3 de igual mes y año, mismos que tenían una reunión programada para el 16 del referido mes y año; por lo que, se determinó que se estén a los resultados de esa reunión (fs. 18).      

II.4.    El 18 de abril del mencionado año, la Corregidora Auxiliar de la comunidad Rural Nueva Esperanza, presentó recurso de revocatoria, contra “el acto administrativo” de 4 de abril de 2018, porque este no llegó a explicar o responder a lo solicitado por su persona, careciendo dicha respuesta de fundamentación y motivación, vulnerando de esa manera el debido proceso, pues no fueron atendidos los puntos solicitados al respecto (fs. 22 a 28). El 8 de mayo del citado año, ante la falta de respuesta al recurso presentado en contra del acto administrativo mencionado anteriormente; la señalada autoridad, interpuso recurso jerárquico, bajo los mismos argumentos expresados en su recurso de revocatoria, solicitando que se revoque el acto administrativo de 4 de abril del mismo año y se aclaren los aspectos reclamados en aras de garantizar el debido proceso (fs. 29 a 31).    

II.5.    Mediante Auto de 18 de mayo de 2018, Eugenia Beatriz Yuque Apaza, ex Directora Nacional del INRA, rechazó la admisión del recurso jerárquico presentado por Dina Mendoza Morales de Mamani en contra del Decreto de 4 de abril de dicho año, bajo el argumento que no procede este tipo de recursos en contra de providencias, autos y resoluciones simples, conforme a lo previsto en el art. 76.III del DS 29215 (fs. 32). 

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes, a través de su representante legal, denunciaron la vulneración al debido proceso y al derecho de petición, ello en mérito a que dentro del proceso de saneamiento del Distrito Municipal Indígena de Coroma (11 ayllus), estos presentaron un memorial el 20 de febrero de 2018, en representación de la “Comunidad Rural Nueva Esperanza”, por el que solicitaron al Director Departamental del INRA Potosí, que se realizara también el saneamiento de sus tierras, con el objetivo de que se considere a su comunidad como un tercero interesado dentro del referido proceso de saneamiento; sin embargo, esta autoridad administrativa, por Decreto de 26 de febrero de 2018 rechazó su solicitud sin dar una respuesta debidamente fundamentada a los puntos propuestos en su solicitud; por lo que, plantearon aclaración y complementación el 21 de marzo del mismo año, pero la precitada autoridad por Decreto de 4 de abril de ese año, respondió de manera poco clara y contradictoria. Ante esta situación; el 18 de abril de 2018, plantearon recurso de revocatoria, pero no hubo respuesta alguna, así que ante este silencio administrativo, el 8 de mayo de igual año, plantearon recurso jerárquico, mismo que fue resuelto por la entonces Directora Nacional del INRA por Auto de 18 de mayo del mismo año, el cual determinó que el recurso jerárquico no procede contra providencias, autos y resoluciones simples, manteniendo la vulneración de sus derechos fundamentales; por lo que, solicitó la nulidad del Auto de 18 de mayo de 2018, emitido por la mencionada ex Directora Nacional del INRA y se emita una nueva resolución que dé respuesta a todos los reclamos y argumentos legales efectuado por su parte.        

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales de la parte accionante, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Del contenido esencial del derecho a la petición y de los presupuestos para su tutela

En cuanto al derecho a la petición, este Tribunal, estableció que forman parte del contenido esencial de dicho derecho: a) El derecho a formular una petición escrita u oral, y en consecuencia obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; b) El derecho a que la respuesta sea motivada y que resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; c) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y, d) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse.

En ese sentido, dentro de los presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión del derecho a la petición, es cuando se evidencia: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo del derecho señalado precedentemente.

En ese contexto, la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, estableció que: “La Constitución Política del Estado abrogada reconocía en el art. 7 inc. h) a la petición como un derecho fundamental, al señalar que toda persona tiene derecho a ‘A formular peticiones individual y colectivamente’.

Este derecho se encuentra mucho más desarrollado en el art. 24 de la actual Constitución Política del Estado (CPE), cuando sostiene que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’ (negrillas agregadas).

Conforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.

El contenido esencial establecido en la Constitución coincide con la jurisprudencia constitucional contenida en las SSCC 0981/2001-R Y 0776/2002-R, entre otras, en las que se señaló que este derecho ‘… es entendido como la facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho'. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa’ (negrillas añadidas).

Conforme ha establecido la SC 0776/2002-R de 2 de julio, reiterada por su similar SC 1121/2003-R de 12 de agosto, este derecho se estima lesionado ‘…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho’ (negrillas agregadas).

Congruente con este razonamiento las SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R, entre otras, han determinado la obligación por parte de los funcionarios públicos de informar sobre el estado de un trámite a efectos de observar el derecho de petición, señalando que la respuesta por parte del funcionario ‘…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo, sino que debe ser manifestada al peticionante, de modo que este conozca los motivos de la negativa a su petición, los acepte o busque impugnarlos en otra instancia que le franquee la Ley’ (las negrillas nos corresponden).

Por otro lado, también forma parte del contenido del derecho de petición la respuesta material a la solicitud, conforme lo estableció la SC 1159/2003-R de 19 de agosto, al señalar que: ‘…el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental’ (las negrillas son nuestras).

Asimismo, la SC 0843/2002-R de 19 de julio, ha establecido: ‘…que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley’ ( negrillas agregadas).

Por otra parte, en cuanto a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: ‘…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión’.

La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: ‘…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aún cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud, en un clara búsqueda por acercar al administrado con el Estado, otorgándole a aquél un medio idóneo para obtener la respuesta buscada o, en su caso, la información sobre las autoridades ante quienes debe acudir, lo que indudablemente, fortalece el carácter democrático del Estado Boliviano.

En ese entendido, cuando la petición es dirigida a un servidor público, éste debe orientar su actuación en los principios contemplados en el art. 232 de la CPE, entre otros, el principio de compromiso e interés social, eficiencia, calidad, calidez y responsabilidad.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Lo señalado también se fundamenta en la naturaleza informal del derecho de petición y en el hecho que el mismo sea un vehículo para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información o la documentación solicitada para su pleno ejercicio; por tal motivo, la respuesta solicitada debe ser formal y pronta, dando respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de un plazo razonable.

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: a. La existencia de una petición oral o escrita; b. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y c. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición’” (las negrillas provienen del texto original).

III.2.    La flexibilización procesal en la jurisdicción indígena originaria campesina

La jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0487/2014 de 25 de febrero expresa que el derecho requiere una nueva interpretación a partir de los postulados de la plurinacionalidad y el pluralismo que supone redimensionar el sistema ius positivista, a partir de la experiencia y prácticas de los sistemas jurídicos indígenas; así como considerar las prácticas, los principios y los valores de las Naciones y Pueblos Indígenas Originarios Campesinos (NPIOC), cuando se les vaya a aplicar el derecho occidental; asumir interpretaciones interculturales de los derechos y garantías, cuando se denuncie su lesión en los supuestos en los que las NPIOC ejerzan sus sistemas de justicia; y finalmente, efectuar ponderaciones cuando dichos derechos o garantías se encuentren en conflicto.

La referida SCP 0487/2014, en el Fundamento Jurídico III.1.2, respecto a la flexibilización de los requisitos formales, señala lo siguiente: “a) La flexibilización de los requisitos formales (…) Se ha señalado que el sistema jurídico ius postivista, como herencia colonial, se ancla en formalismos que, lejos de resolver los conflictos, permite dilatarlos indefinidamente sin obtener justicia, así, en contrapartida, la plurinacionalidad y el pluralismo supone pensar y adoptar medidas que permitan dar soluciones integrales, con celeridad, a los conflictos que se presentan, desterrando toda práctica dilatoria que únicamente se demora en cuestiones formales sin tutelar de manera inmediata los derechos y garantías.

Así, esta Sala considera que, a partir del carácter plural de la justicia, se deben materializar de manera oportuna e inmediata los derechos y garantías tanto en su dimensión individual como colectiva, más allá de los ritualismos procesales y la exigencia de requisitos propios de un sistema jurídico colonial, que debe ser redimensionado a partir de los postulados de nuestra Constitución Política del Estado, lo que implica que dichas exigencias formales no pueden constituirse en un obstáculo para un real acceso a la justicia constitucional, cuando efectivamente se constata la lesión de derechos y garantías constitucionales.

Lo señalado encuentra sustento, además, en los principios de prevalencia del derecho sustantivo respecto al formal, justicia material, principio pro actione y el principio de no formalismo; los cuales deben ser aplicados con mayor fuerza en la justicia constitucional y, en especial, tratándose de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, cuya tradición jurídica no reconoce las formalidades propias del sistema occidental y, en ese ámbito, deben flexibilizarse los requisitos para materializar su derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva” (negrillas corresponden al texto original).

Del desarrollo jurisprudencial glosado precedentemente, se desprende que es deber de las autoridades jurisdiccionales y administrativas, flexibilizar los requisitos que impidan un real acceso a la justicia, cuando de por medio se encuentran NPIOC, a la hora de analizar y resolver las problemáticas sometidas a su conocimiento.

III.3.  Análisis del caso concreto

      En la especie, de la revisión de los antecedentes, es posible evidenciar que los ahora accionantes, al tomar conocimiento de la emisión de la Resolución Determinativa de Saneamiento del Área de Tierras Comunitarias de Origen e Inicio de Procedimiento SAN-TCO-DDP-RES.DET-INC.PDTO 001/2017, en la TCO del Distrito Municipal Indígena de Coroma, que se encuentra compuesta por 11 ayllus, éstos en representación de la comunidad Rural Nueva Esperanza el 20 de febrero de 2018 decidieron presentar una solicitud saneamiento de sus tierras, con el objetivo de que se considere a su comunidad como un tercero dentro de la demanda de la referida TCO del precitado Distrito Municipal Indígena; mereciendo como respuesta el Decreto de 26 de febrero de dicho año emitido por el Director Departamental a.i. del INRA Potosí, quien determinó que no era posible la admisión de tal solicitud, debido a que a la fecha se encontraba en curso el saneamiento de la “TCO Distrito Municipal Indígena de Coroma (11 Ayllus)”, pero que la misma se encontraba pendiente debido a la determinación establecida por las mismas comunidades integrantes de dicha TCO, que en reunión de 7 de noviembre de 2017, concluyeron en otorgar el plazo de noventa días para que analicen la posibilidad de sus delimitaciones entre comunidades, y que se estén a la espera de dicho plazo y el pronunciamiento del Consejo de Autoridades del precitado distrito municipal indígena.

  Al considerar insuficiente la respuesta otorgada por la instancia administrativa, el 21 de marzo de 2018, los impetrantes de tutela, solicitaron aclaración y complementación del Decreto de 26 de febrero de igual año, y que se les informara por qué no se empleó la normativa aplicable al caso y las razones para obligar a una comunidad que no es parte de la TCO a incluirse en la misma, y al mismo tiempo, se les informe si dicho decreto es o no recurrible y en qué plazo. En virtud a lo cual, mediante proveído de 4 de abril del señalado año, el Director Departamental a.i. del INRA Potosí, sostuvo que el memorial presentado fue puesto a conocimiento de las autoridades del Distrito Municipal Indígena de Coroma, para su consideración el 3 de abril de dicho año, quienes tenían una reunión programada para el 16 del mismo mes y año, por lo que se determinó que se estén a los resultados de esa reunión.

Continuando con la cronología de los hechos y actos descritos, el 18 de abril de 2018, Dina Mendoza Morales de Mamani en su calidad de Corregidora Auxiliar de la comunidad Rural Nueva Esperanza, presentó recurso de revocatoria, contra “el acto administrativo” de 4 de abril, porque a su criterio dicha “resolución” no llegó a explicar ni responder a lo solicitado por su persona, careciendo dicha respuesta de fundamentación y motivación; así ante la falta de respuesta, el 8 de mayo del citado año, presentó recurso jerárquico bajo los mismos argumentos expresados en su recurso de revocatoria, requiriendo que se revoque el “acto administrativo” de 4 de abril de 2018 y se aclaren los aspectos reclamados en aras de garantizar el debido proceso. Recurso resuelto por Auto de 18 de mayo de ese año, emitido por la ex Directora Nacional del INRA, el mismo que se limitó a rechazar el recurso impugnaticio, en cumplimiento a la previsión contenida en el art. 76.III del DS 29215, declarándolo improcedente al no tratarse de un acto administrativo.

A estas alturas del análisis, cabe precisar lo desarrollado por la jurisprudencia emitida por este órgano constitucional, la misma que conforme se glosó precedentemente, sostiene que el derecho de petición se satisface, no solamente al otorgar una respuesta emitida por la autoridad, sino que la misma además debe haber sido resuelta, proporcionando una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición. En ese orden, resulta coherente con los principios constitucionales, si quien recibe la petición no cuenta con la información solicitada, informe sobre las autoridades ante quienes debe acudir, o bien reconduzca directamente el procedimiento, en caso que la autoridad que debe dar la respuesta, forma parte de la misma estructura institucional.

Con mayor razón tratándose de peticiones provenientes de autoridades indígena, originarias campesinas, que merecen un trato flexible en cuanto a la exigencia de requisitos formales, para evitar dilatar el tratamiento de sus peticiones y permitir dar soluciones integrales a las mismas, con la debida celeridad a los conflictos que se presentan, materializando de manera inmediata sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales.

En consecuencia, si bien, conforme a la normativa que rige en la materia, la Dirección Nacional del INRA, desestimó el recurso jerárquico interpuesto por Dina Mendoza Morales de Mamani, bajo el argumento que no procede dicho medio de impugnación contra providencias simples; sin embargo, se encontraba en la obligación de reencaminar el procedimiento, situación que implica inclusive, que en los casos en que un administrado se equivoque de recurso y de autoridad, está obligada a salvar el error y reconducir el procedimiento, tal como se ha manifestado por este Tribunal Constitucional Plurinacional en numerosos fallos.

Cuando reafirmamos que el derecho de petición en sede administrativa comprende el derecho de reconducción de la petición, nos asimos del espíritu y principios que rigen a la sede administrativa, que a diferencia de la sede judicial no está impedida de orientar, servir y absolver las consultas del administrado, sin que esto implique parcialidad o exceso de funciones, pues no está resolviendo ninguna causa o controversia de dos pares, sino al contrario, se está ejerciendo la función que le ha delegado el soberano, y éste requiere de la administración un servicio eficiente pero además eficaz, que le provea la orientación adecuada o le resuelva sus peticiones de forma efectiva, para dar cumplimiento y observancia a su vez al principio de eficacia reconocido.

En ese orden se evidencia que el derecho de petición de los accionantes fue vulnerado por la Máxima Autoridad Ejecutiva del INRA, al haberse limitado a emitir una resolución que rechazó su pretensión; sin haber considerado, que contaba con los instrumentos legales necesarios para reencaminar el trámite erróneo al que fueron inducidos los mismos, ante la falta de respuesta a sus anteriores memoriales y recursos interpuestos; provocando que no reciban una respuesta material a sus reiteradas solicitudes, la última de ellas en la que requirieron lo siguiente: i) Que se especifique la normativa que establecería la imposibilidad de que se admita su solicitud; ii) El decreto impugnado pretendería demostrar que su decisión de someterse a un saneamiento fuera ajena a la TCO del Distrito Municipal Indígena de Coroma; por lo que, exigen que se les indique en qué parte de la Constitución Política del Estado se establece que una comunidad puede decidir por otra y por qué no se tomó en cuenta lo dispuesto por el art. 2 de la CPE; iii) Las razones por las cuáles no resultan aplicables las normas en las que basaron su solicitud de saneamiento; iv) Cuál es la razón para obligar a una comunidad que no es parte de una TCO a incluirse en la misma; y, v) Si el decreto era recurrible y en qué plazo.

No siendo una respuesta que materialmente satisfaga su pretensión que se rechaza su solicitud con el simple argumento de que el trámite de saneamiento se encontraba paralizado por decisión de las autoridades originarias del Distrito Municipal Indígena de Coroma para que analicen la posibilidad de sus delimitaciones entre comunidades; la misma que en ningún momento dio respuesta a los puntos planteados por los accionantes, en su memorial de complementación y enmienda de 21 de marzo del 2018.

En cuanto al debido proceso, no se encuentra que le mismo hubiera sido vulnerado por la autoridad demandada, puesto que los impetrantes de tutela no se encuentran inmersos en un proceso ni procedimiento propiamente dicho.

Por lo anteriormente desarrollado, ante la evidente vulneración del derecho a la petición de los solicitantes de tutela, corresponde a este órgano de justicia constitucional, conceder la tutela impetrada.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al denegar la tutela impetrada, no efectuó una compulsa correcta de los antecedentes del caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR  Resolución 06/2019 de 8 de octubre, cursante de fs. 163 a 165 vta., pronunciada por la Jueza Pública de Familia Décima Tercera del departamento de La Paz; y en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada por el derecho a la petición; disponiendo, que el actual Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, reencamine el trámite iniciado por los accionantes, asegurando la emisión de una respuesta debidamente fundamentada a las solicitudes realizadas por éstos, proporcionando una solución material y sustantiva al problema planteado.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO