SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0793/2020-S2
Fecha: 15-Dic-2020
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0793/2020-S2
Sucre, 15 de diciembre de 2020
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 33547-2020-68-AAC
Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución de 10 de febrero de 2020, cursante de fs. 1575 a 1580 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Marcial Lizárraga Castellón y Adalith Gutiérrez Veizaga contra Anibal Antonio Cruz Senzano, Ministro de Salud y Deportes; Iván Jorge Canelas Alurralde y Esther Soria Gonzales ex y actual y Gobernadora Departamental de Cochabamba; Omar Cristian Villarroel Rojas, Director del Servicio Departamental de Caminos (SEDCAM); Rodolfo Mena Salgado y José Víctor Patiño Durán; ex y actual Director; Ximena Raquel Asillanes Lazcano, Jefa de la Unidad Legal; Jonathan Edgardo Arce, Asesor Legal, Lidia Martínez Quispe, Administradora de la Unidad de Desarrollo Ambiental; y, Dunia Danitza Aguilar Delgadillo, Autoridad Sumariante II, todos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) del indicado departamento.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 8 y 14 de enero de 2020, cursantes de fs. 678 a 688; y, 704 y vta., respectivamente, los accionantes expresaron lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Refieren que, por Comunicación Interna CITE: C.I.ADM.USA/SEDES/140/2018 de 24 de octubre, emitida por la Administradora de la Unidad de Desarrollo Ambiental dirigida al Director, ambos de SEDES Cochabamba se promovió cinco denuncias, sobre cobros irregulares y con base en ello, se emitió el informe de denuncias mediante CITE.SEDES/AL/734/2018 de 21 de noviembre, para luego dictarse el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno 28/2018 de 11 de diciembre, en su contra y de otras personas más, bajo la dirección de la Autoridad Sumariante II de dicha entidad de salud; causa que se sustentó utilizando como respaldo legal la presunción de contravenciones al Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión), aprobado por Resolución Ministerial (RM) 0965 de 11 de agosto de 2015.
Consecutivamente, sin fundamento o respaldo alguno, la indicada Autoridad Sumariante II, por Auto de 21 de diciembre de 2018 ordenó la remoción de sus puestos de trabajo a zonas absolutamente alejadas consistentes en Redes de Salud de las localidades de Quillacollo y Punata, lo cual persistió hasta el presente, a pesar que conforme al art. 21.b del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por su similar 29820 de 26 de noviembre de 2008, establece que el cambio debe ser temporal y provisional. Ante ello, el 9 de enero de 2019, planteó la incompetencia y prescripción de algunas acciones ante la Autoridad Sumariante II, aclarando que, al gozar uno de ellos de fuero sindical -Adalith Gutiérrez Veizaga- debió iniciarse un proceso previo por medio de la judicatura laboral, más aún cuando, las denuncias aducen supuestos hechos de corrupción que deben ser investigados por autoridades especializadas en la materia y no así por reglamentos administrativos que no tipifican tales conductas, siendo removidos de sus puestos sin su consentimiento; no obstante, pese al reclamo, la Autoridad Sumariante II mediante Auto de 14 de enero de 2019, rechazó lo solicitado, sin la debida fundamentación, dejando de lado el Decreto Ley (DL) 38 de 7 de febrero de 1944 concerniente al fuero sindical, disponiendo dar continuidad al proceso administrativo.
En forma posterior, la citada Autoridad Sumariante II, mediante Resolución Administrativa (RA) 03/2019 de 28 de febrero, les impuso la sanción de destitución; usurpando las funciones de un juez laboral, ya que sin evidencia física o material señaló expresamente que habrían realizado cobros; dichos elementos sirvieron de sustento para que interpongan el recurso de revocatoria contra el indicado Fallo, que fue resuelto por la mencionada autoridad a través de la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2019 de 11 de abril, ratificando sus arbitrariedades cometidas. Agotando la vía administrativa interpusieron recurso jerárquico ante el Director de SEDES Cochabamba como Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), aclarando que solamente Adalith Gutiérrez Veizaga recusó a dicha autoridad; empero, sin justificación alguna de manera ultra petita declinó su atribución de resolver el recurso jerárquico al Director de SEDCAM del mismo departamento, siendo lo correcto que esta autoridad resuelva solo la impugnación planteada en la que lo recusaron, debiendo el Director de SEDES mantener su competencia y resolver el recurso del otro disciplinado, lo cual denota incumplimiento de deberes.
Posteriormente, Omar Cristian Villarroel Rojas, Director de SEDCAM de Cochabamba, sin revisar todos los actuados ni los razonamientos jurídicos de los anteriores fallos descritos, pronunció la Resolución Jerárquica de 18 de septiembre de 2019, que ratificó la decisión impugnada, utilizando nuevamente el Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión), además, de usurpar la función de un juez laboral, puesto que fundamentó su decisión en declaraciones, documentación e informes que en ningún momento fueron valoradas por la Autoridad Sumariante II.
Por otra parte, durante la tramitación del proceso administrativo, paralelamente se les aperturó a todos los servidores públicos disciplinados, un proceso penal por la presunta comisión de los delitos de uso indebido de influencias, cohecho pasivo propio y concusión, en el que asumieron defensa y extrañamente los abogados y auditores de SEDES Cochabamba en ningún momento ofrecieron prueba idónea y pertinente, emitiéndose una coherente Resolución de rechazo por una comisión especializada en delitos de corrupción compuesta por tres fiscales, quienes valoraron adecuadamente la prueba aportada y evidenciando que nunca cometieron los delitos descritos, constando las evidentes contradicciones de testigos e informes de la citada entidad.
Habiéndose demostrado su inocencia en la vía penal y quedando latente la lesión flagrante de sus derechos y garantías en el proceso administrativo, como Federación Sindical, solicitaron una consulta legal al Jefe de Recursos Humanos (RR.HH.) del Ministerio de Salud y Deportes, a objeto de conocer si eran dependientes del mismo para ser sancionados bajo el Reglamento Interno de Personal del precitado Ministerio (Cuarta Versión) solicitud que fue respondida por Nota MS/DGGA/URRHH/CE/2249/2019 de 14 de octubre que señaló que no pertenecían a dicha cartera de Estado, por no contar con ítem Ministerial ni tener un contrato suscrito con la indicada entidad, por lo cual, alegan que fueron sancionados con un Reglamento del cual no son parte.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Señalaron como lesionados sus derechos al trabajo, a la inamovilidad y estabilidad laboral, a la libertad de sindicalización; y, al fuero sindical, citando al efecto los arts. 46.I, 49.I y III, 51, 115.II, 117.I, 119.II, 120.I y 122 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar que se deje sin efecto cualquier acto, hostigamiento o acoso al ejercicio de sus derechos laborales y en consecuencia la nulidad de todo el proceso administrativo interno en su contra, instruyendo que se suspenda la sanción de destitución emitida y se disponga su traslado a sus puestos de trabajo designados antes de la remoción.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 10 de febrero de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 1571 a 1574, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
Los accionantes a través de sus abogados, ratificaron in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Anibal Antonio Cruz Senzano, Ministro de Salud y Deportes, a través de su representante legal, remitió informe de 30 de enero de 2020, cursante de fs. 916 a 920, mediante el que solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: a) En el proceso administrativo interno por supuestos cobros irregulares seguido por SEDES Cochabamba contra los ahora accionantes, la Autoridad Sumariante II de dicha institución, mediante RA 03/2019, impuso la sanción de destitución de los mismos; decisión que fue confirmada por la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2019 y ratificada por Resolución Jerárquica de 18 de septiembre de 2019; b) De la lectura del memorial presentado por los impetrantes de tutela, se puede evidenciar visiblemente la ausencia de varios requisitos exigidos por la normativa legal vigente, como ser la falta de individualización de los actos lesivos, cuando evitan precisar el nexo entre las resoluciones o actos administrativos específicos emitidos y los derechos presuntamente vulnerados; la carencia de forma en el petitum, debido a que los prenombrados solo se limitaron a solicitar se deje sin efecto “cualquier” acto administrativo, sin identificar las piezas lesivas a ser anuladas o cuál el vicio más antiguo como límite para tal acción; c) La parte accionante alega que se habría vulnerado su derecho a la inamovilidad laboral por fuero sindical; sin embargo, no mencionaron cuáles son los actos formales o materiales específicos que materializan esa conculcación; asimismo, aducen la transgresión del derecho al trabajo en razón a un supuesto hostigamiento y acoso, del cual no aportaron prueba alguna que demuestre dicha conducta, más aún cuando se debe tomar en cuenta que el inicio de un proceso administrativo por sí solo desde ningún punto de vista constituye plena prueba de ello; por otra parte señalaron una supuesta vulneración a su derecho al debido proceso sin siquiera mencionar de qué forma las autoridades demandadas impidieron ejercer su derecho a la defensa, no otorgando el tiempo y los medios para el efecto. Alegaron también el quebrantamiento de su derecho a la legalidad de la prueba o valoración razonable de la misma, siendo que la justicia constitucional no puede realizar tareas encomendadas para la justicia ordinaria y en caso de hacerlo deberá obedecer los presupuestos establecidos por la SCP 0892/2019-S4 de 9 de octubre; d) En el presente caso, muchos de los ahora demandados no emitieron ningún acto u omitido función que haya provocado la supuesta lesión a los derechos reclamados, más aún cuando la normativa legal y jurisprudencia constitucional son bastantes claras con relación a la legitimación pasiva; e) Resulta evidente que su persona como autoridad -Ministro de Salud y Deportes- no tiene legitimación pasiva, en razón a que una vez realizada la compulsa entre las denuncias interpuestas por los accionantes y los antecedentes cursantes en la presente demanda tutelar, trasluce que el proceso administrativo tachado de ilegal o irregular fue llevado en primera instancia por la autoridad legal competente de SEDES Cochabamba, para posteriormente en virtud a una recusación presentada que fue declarada legal, sea llevada por otro personero del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba en estricta aplicación del art. 26.III del DS 23318-A que aprueba el Reglamento a la Responsabilidad por la Función Pública, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, denotándose la ausencia de su participación; f) Conforme a la Constitución Política del Estado, el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, al cual pertenece el Ministerio de Salud y Deportes, es una instancia de la organización territorial del Estado diferente a la del Gobierno Autónomo Departamental que pertenece al nivel autonómico, por lo que ambas instancias no podrían haber llevado a cabo el cuestionado proceso administrativo, más aún, cuando el art. 2 del DS 25233 de 27 de noviembre de 1998, vigente por el núm. 3 del parágrafo II de la Disposición Transitoria Decimosegunda de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” -Ley 031 de 19 de julio de 2010- dispone que los “Servicios Departamentales de Salud, cuya sigla será SEDES, son órganos desconcentrados de las Prefecturas de Departamento…” -actuales gobiernos autónomos departamentales-, que tienen estructura propia e independencia de gestión administrativa, competencia de ámbito departamental y dependen literalmente del prefecto -actualmente gobernador- y funcionalmente del director de desarrollo social -actual secretario-; y, g) El art. 3.II del DS 23318-A, establece que los servidores públicos responderán en el ejercicio de sus funciones “a) Todos ante sus superiores jerárquicos hasta el máximo ejecutivo por conducto regular…” (sic), es decir, su autoridad no tenía facultad ni atribución para participar en el proceso administrativo llevado a cabo contra los ahora accionantes, motivo por el que resulta obvio que tampoco participó, coligiéndose de ello que no hubo omisión o acción que haya podido derivar en la lesión de algún derecho o garantía de los solicitantes de tutela, siendo una necesaria consecuencia de ello, por lo tanto, se comprueba de forma fehaciente la ausencia de legitimación pasiva.
Esther Soria Gonzales, Gobernadora Departamental de Cochabamba, por medio de su representantes legales remitió informe de 30 de enero de 2020, cursante de fs. 921 a 925 vta., mediante el que solicitó se deniegue la tutela, en mérito a lo siguiente: 1) Con relación al accionante José Marcial Lizárraga Castellón, el mismo no cuenta con fuero sindical, por lo cual fue procesado como cualquier servidor público y Adalith Gutiérrez Veizaga fue sometido al trámite administrativo por actos cometidos en el cumplimiento de sus funciones como Inspector Sanitario de la Unidad de Salud Ambiental de SEDES Cochabamba y no por actos cometidos como dirigente sindical ni por el ejercicio de su dirigencia, incluso se aclaró que las denuncias contra este último fueron de conocimiento de la citada institución antes de gozar de la declaratoria en comisión como máximo ejecutivo de la Federación de Trabajadores en Salud del precitado departamento, acto administrativo efectuado por dicho servidor público ante el Ministerio de Trabajo y Previsión Social que le permitió ejercer su mandato de dirigente sindical ejecutivo de manera exclusiva, sin realizar sus funciones asignadas como Inspector Sanitario de la Unidad de Salud Ambiental; 2) En el presente caso se ha tramitado un proceso administrativo interno, respetando las reglas del debido proceso contra los servidores públicos ya antes mencionados, pues no se vulneró de ninguna manera el fuero sindical de Adalith Gutiérrez Veizaga, y si bien a la fecha concluyó el proceso administrativo interno con la emisión de la Resolución de Recurso Jerárquico de 18 de septiembre de 2019 que confirmó la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2019 emitida por la Autoridad Sumariante II; sin embargo, dicho fallo al presente no fue todavía ejecutado, porque se encuentra pendiente de la tramitación el desafuero sindical ante la judicatura laboral de acuerdo a la Ley General del Trabajo y su Decreto Reglamentario; en consecuencia, lo argumentado por ambos procesados referente que primero debía acudirse a la judicatura laboral y recién procesarlos carece de relevancia jurídica de acuerdo a los fundamentos expuestos en la SCP 0027/2015-S1 de 23 de enero; 3) De acuerdo al Informe CITE: CI/JP/012/2020 de 29 de enero, emitido por el Responsable de Personal de SEDES Cochabamba, que señala: “…’el Sr. José Marcial Lizárraga Castellón con Ítem N° 6557 cumple sus funciones en el Municipio de Punata como Inspector Sanitario y en el caso [de] Adalith Gutiérrez Veizaga con Item 6639, actualmente cumple funciones como Asistente Técnico Programa Control y Bebidas en la Unidad de Salud Ambiental’…” (sic); declarado en comisión de dedicación exclusiva de Dirigente Ejecutivo Sindical de la Federación de Trabajadores en Salud, por lo cual, es falso lo mencionado por la parte accionante referente a que fueron removidos a zonas absolutamente alejadas; 4) Durante la tramitación del proceso administrativo interno, la Autoridad Sumariante II de SEDES Cochabamba, determinó una medida precautoria mientras se tramitaba el proceso mediante Auto de 21 de diciembre de 2018, el cual fue dejado sin efecto con la emisión de la Resolución Jerárquica de 18 de septiembre de 2019; 5) La Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, emitió la RA 085/19 de 13 de marzo de 2019 que en su parte resolutiva dispuso revocar totalmente la Conminatoria MTEPS-JDT CO-013/19 de 28 de enero de 2019 que estaba dirigida a SEDES Cochabamba, pues, Adalith Gutiérrez Veizaga acudió a dicha instancia haciendo conocer que lo habían removido de su lugar de trabajo sin considerarse que contaba con fuero sindical, omitiendo hacer conocer a dicha instancia que ese movimiento de recurso humano fue dispuesto dentro de un proceso administrativo interno disciplinario; 6) El presente caso no se trata de un despido injustificado, sino de una destitución emergente de un debido proceso en el cual se respetaron todas las reglas como ser la valoración de las pruebas de cargo y descargo, asimismo, la motivación y fundamentación de las resoluciones; es decir, se observó el debido proceso en todos sus componentes, como ser a la defensa; 7) Sobre la inaplicabilidad del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión) denunciada por los impetrantes de tutela, corresponde manifestar que SEDES Cochabamba, ejerce una dependencia técnica del Ministerio de Salud y Deportes razón por la cual incluso los ítems del Tesoro General de la Nación (TGN) son creados y administrados por la indicada cartera del Estado; por consiguiente, los prenombrados recibían su remuneración desde aquella instancia; 8) Los servicios departamentales de salud de cada departamento tienen la obligación de cumplir todas las políticas de salud emergentes desde el nivel central que es el Ministerio de Salud y Deportes; razón por la cual y por la ausencia de un Reglamento Interno propio de SEDES Cochabamba, la MAE del prenombrado Servicio Departamental adoptó el Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión) formalizando dicha decisión ejecutiva en la Circular SEDES/JPA/COR-69/2016 de 13 de septiembre, emitida en forma conjunta con la unidad de RR.HH. a través de la cual, pusieron a conocimiento la aplicación del citado Reglamento, por lo tanto, dicho documento es totalmente válido para su aplicación por SEDES Cochabamba, que establece el régimen disciplinario de los servidores públicos en salud, razón por la cual la Autoridad Sumariante II tipificó las contravenciones en mérito a este instrumento normativo, pues, a la fecha el Reglamento Interno de Personal propio de SEDES Cochabamba, se encuentra en fase de aprobación, lo cual es de conocimiento pleno de todos los trabajadores en salud que acompañaron en sus diferentes fases de aprobación y legalización de la misma; 9) La Autoridad Sumariante II de SEDES Cochabamba, tramitó un proceso administrativo interno de carácter disciplinario contra los ahora accionantes en su condición de servidores públicos y no en calidad de dirigentes sindicales, actuando con plena competencia en mérito a la RA 02/2019 de 2 de enero de designación en esa situación, por existir indicios de responsabilidad administrativa las cuales fueron demostradas a lo largo del proceso bajo las facultades otorgadas por el art. 21 del DS 23318-A modificado por su similar 26237, que establece las facultades del sumariante, asimismo, el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) prevé la responsabilidad de los servidores públicos por la cual fueron sancionados los accionantes; y, 10) La Autoridad Sumariante II inició un proceso administrativo interno de carácter disciplinario dentro las facultades establecidas por ley, disponiendo la destitución de los ahora solicitantes de tutela, decisión que fue ratificada por la Resolución Jerárquica de 18 de septiembre de 2019; sin embargo, dicha determinación al presente no fue todavía ejecutada, pues se encuentra pendiente de tramitación el desafuero sindical ante la judicatura laboral, de acuerdo a la Ley General del Trabajo y su Decreto Reglamentario, conforme establece la SCP 0027/2015-S1.
Lynehte Carola Sempertegui Lanza, Directora de SEDCAM Cochabamba, remitió informe de 10 de febrero de 2020, cursante de fs. 897 a 900, mediante el que solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: i) Por RA 451/2019 de 18 de julio, emitida por el Gobernador Departamental de Cochabamba -Iván Jorge Canelas Alurralde- se resolvió la recusación formulada por Adalith Gutiérrez Veizaga contra de la MAE de SEDES del indicado departamento -Rodolfo Mena Salgado-, declarando la legalidad de la misma, en consecuencia, se designó a Omar Cristian Villarroel Rojas, Director de SEDCAM de dicho departamento, para conocer el referido proceso administrativo interno contra la parte ahora accionante; ii) El aludido Director de SEDCAM emitió la Resolución Jerárquica de 18 de septiembre de 2019, que en su parte resolutiva dispuso confirmar la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2019 y en consecuencia ratificó la RA 03/2019 con relación a Adalith Gutiérrez Veizaga y José Marcial Lizárraga Castellón; iii) Sin consentir ninguna vulneración a la legitimación pasiva que tendría Omar Cristian Villarroel Rojas, Exdirector de SEDCAM, lo cual debió ser observado por el Tribunal de garantías, pidiendo que los accionantes aclaren si la demanda está dirigida contra dicho servidor público o SEDCAM, con la finalidad de defender los derechos que tiene la citada entidad; iv) La autoridad jerárquica realizó una revisión de la Resolución impugnada y de la RA 03/2019, conforme a los puntos solicitados por las partes, señalando el número de fojas para poder demostrar de manera documentada el motivo de la Resolución Jerárquica pronunciada, sin contradecir ningún fallo como aseveraron los procesados; por otro lado, los puntos identificados como agravios por los mismos para su revisión fueron respondidos conforme a lo establecido por la norma; v) La parte peticionante de tutela fue juzgada por el Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión), pues, dicha cartera del Estado es el ente rector en salud a nivel nacional cuyo representante a nivel departamental son los servicios departamentales de salud que se encuentran en las capitales de los nueve departamentos del país y uno de ellos es SEDES Cochabamba, asimismo, el art. 3 del DS 25233, señala: “El SEDES, en cada Departamento tiene como misión fundamental: a) Ejercer como Autoridad de Salud, en el ámbito Departamental”, en concordancia con el art. 4 de la referida normativa que indica: “El SEDES desarrolla sus actividades en el marco del ordenamiento legal que rige el Sistema Nacional de Salud…”; vi) El Reglamento Interno del Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión), es el documento que adopta SEDES Cochabamba, porque en el Ministerio de Salud y Deportes es donde nacen las políticas en salud y solo a mayor abundamiento corresponde señalar que el art. 4 del indicado Reglamento, señala lo siguiente: “El presente Reglamento tiene un alcance y es aplicable a todos los servidores públicos y dependientes del Ministerio de Salud, independientemente de su jerarquía y fuente de remuneración” (sic); por lo que la MAE de SEDCAM emitió resolución conforme a dicho Reglamento que se encuentra en plena vigencia; y, vii) Con referencia a la prescripción argüida por los accionantes la prenombrada autoridad en la Resolución Jerárquica de 18 de septiembre de 2019, señaló que no corresponde, ya que los hechos por los cuales se procesó al accionante Adalith Gutiérrez Veizaga, se habrían suscitado en su mayoría durante la gestión 2018 conforme prueba documental acompañada al inicio del proceso y no así como indicó “hace 15 años”, toda vez que en la declaración de Víctor Moreira Tapia “(Fs. 71)” se señaló que “ellos me conocen ya hace más de 15 años…” (sic) y no así que le habrían hecho cobros de dinero hace quince años; sin embargo, en la declaración realizada el 24 de enero de 2019 “(fs. 237)” refirió de manera más clara los pagos que su persona realizaba a dicho funcionario indicando que dieron “estos dos últimos años” dejando claro que años atrás también le hacían dichos cobros, también existe el acta de inspección de 12 de octubre de 2018 “(Fs. 59-63)” realizada a “Roger Colque” propietario de la procesadora de alimentos “El Palmar” y la declaración de 24 de enero de 2019 “(Fs. 249)” por lo que la prescripción de sanciones conforme la norma, no corresponde de ninguna manera.
Eddy Jhonny Calvimontes Antezana, Director de SEDES Cochabamba, por intermedio de sus representantes legales, remitió informe de 10 de febrero de 2020, cursante de fs. 938 a 940 vta., por el que solicitó se deniegue la tutela, señalando que: a) De la revisión de la demanda de la acción de amparo constitucional planteada, se puede advertir que la misma no se encuentra dirigida contra su persona que es la actual autoridad departamental de salud, según memorando de designación GC-UGTH-DES/030/2020 de 23 de enero, emitido por la Gobernadora del departamento de Cochabamba; b) La parte accionante debió haber ampliado la demanda tutelar en contra suya, en el entendido legal que cualquier determinación emitida en el fallo de esta acción de defensa deberá ser cumplida por la autoridad jerárquica de SEDES Cochabamba, razón por la cual existe dentro de la presente acción falta de legitimación pasiva; y, c) Si bien han sido citadas las exautoridades en el presente caso para asumir defensa, su autoridad, no ha sido notificado no pudiendo ejercer una correcta defensa, más aún cuando será el responsable de acatar cualquier determinación otorgada por el Tribunal de garantías, por lo que no se advirtió por parte de los prenombrados dicha situación quienes debieron ampliar la acción contra la actual autoridad.
Ximena Raquel Asillanes Lazcano, Jefa de la Unidad Jurídica de SEDES Cochabamba, presentó informe el 7 de febrero de 2020, cursante a fs. 868 y vta., por el que solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) Del memorando 0001875 de 21 de enero de 2020 emitido por el Director del Servicio Departamental mencionado, se puede evidenciar que su persona a la fecha ya no se encuentra en el cargo de Jefe de la Unidad Jurídica y que al presente cumple funciones en otra institución dependiente de dicha entidad, en el entendido de que cualquier acto administrativo que hubiere emitido en calidad de “Jefe de Unidad Jurídica” fue de forma institucional y no a título personal; 2) De la amplia lectura de la acción de defensa, se tiene que la misma no indicó de forma alguna qué acción u omisión habría cometido su persona a fin de vulnerar los derechos de la parte accionante; es decir, no se especificó con qué acción u omisión en calidad de Jefe de la Unidad Jurídica de SEDES Cochabamba habría conculcado el derecho a la inamovilidad laboral, debido proceso, libertad sindical y otros, requisitos indispensable a fin de demostrar la lesión de derechos, pues su persona ni siquiera cumplió funciones de autoridad sumariante, ni emitió resolución alguna contra los accionantes; y, 3) De acuerdo al manual de funciones, cuando desempeñó el cargo de Jefe de Unidad Legal de SEDES, tenía el deber de revisar y dar visto bueno a los informes legales que emiten los asesores legales, aclarando al Tribunal de garantías que de acuerdo al art. 48.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: “Salvo disposición legal en contrario los informes serán facultativos y no obligaran a la autoridad administrativa a resolver conforme a ellos”; es decir, un informe legal solamente tiene carácter recomendatorio y no causa estado.
Jonathan Edgardo Arce, Asesor Legal de SEDES Cochabamba, remitió informe de 30 de enero de 2020, cursante de fs. 931 a 932 vta., por el que solicitó se deniegue la tutela, manifestando que: i) Habiendo sido notificado con la presente acción de defensa y revisada la misma, en el acápite IV se identificó a las personas demandadas, donde se evidencia su nombre, presumiendo que en su condición de servidor público y asesor legal de la mencionada entidad vulneró algún derecho de los accionantes en el ejercicio de sus funciones, pero resulta extraño que a lo largo de la lectura íntegra de la demanda tutelar su nombre solo figura una vez, donde se le identificó como demandado y en ninguna otra parte se le volvió a nombrar y menos mencionar de qué manera habría cometido algún acto ilegal ni establecer cómo habría incurrido en comisiones indebidas, no se tiene precisado con qué acción u omisión habría suprimido o amenazado suprimir o restringir los derechos de los accionantes reconocidos por la Norma Suprema y las leyes, por cuanto hasta el presente desconoce la razón por la cual se le invocó en esa calidad; ii) Al no saber qué acción ilegal habría cometido se lo colocó en total indefensión, toda vez que no puede asumir defensa por desconocimiento del objeto mismo de la presente acción, evidenciándose que la misma carece de objetividad y seriedad, elementos constitutivos de la presente acción de defensa; y, iii) De la lectura de la acción tutelar se entiende que los demandados hacen referencia a un proceso administrativo disciplinario, en la cual su persona no ejerció ningún tipo de actuados que haya ocasionado la supuesta destitución de los procesados, pues, como refiere la norma, la acción de amparo constitucional procede contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva que restrinjan supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Norma Suprema y la ley, situación que no acontece en el presente caso.
Dunia Danitza Aguilar Delgadillo, Exautoridad Sumariante II de SEDES Cochabamba, remitió informe de 30 de enero de 2020, cursante de fs. 941 a 944 vta., por el que solicitó se deniegue la tutela, en mérito a que: a) Mediante hoja interna CITE: SEDES/DIR.INST.28/18 de 3 de diciembre de 2018, la Dirección de SEDES Cochabamba, le remitió documentación para su consideración y dar estricto cumplimiento al DS 23318-A; es así que, ante la existencia de elementos que contravienen el ordenamiento jurídico, dio inicio al proceso administrativo interno contra los servidores públicos Adalith Gutiérrez Veizaga, José Marcial Lizárraga Castellón y otros, con el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno 28/2018, por contravenir los arts. 9 inc. b) y 10 inc. d) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión), así como de los arts. 9, 10 y 21 del Código de Ética, aprobado por Resolución del Consejo Técnico; b) Respecto al fuero sindical, corresponde aclarar que José Marcial Lizárraga Castellón no goza de dicha garantía, siendo procesado como cualquier servidor público; en relación a Adalith Gutiérrez Veizaga, éste fue procesado por actos cometidos en el cumplimiento de sus funciones en la Unidad de Salud Ambiental en el cargo de Inspector Sanitario de la Unidad de Salud Ambiental de SEDES Cochabamba, siendo evidente que en ningún momento fue acusado por actos cometidos como dirigente sindical ni por el ejercicio de su dirigencia, incluso se debe aclarar que las denuncias contra este último son de conocimiento del precitado Servicio Departamental antes que éste goce de la declaratoria en Comisión como máximo ejecutivo de la Federación de Trabajadores en Salud de Cochabamba, acto administrativo tramitado por dicho servidor ante el Ministerio de Trabajo y Previsión Social que le permite ejercer su mandato de dirigente sindical ejecutivo de manera exclusiva, sin realizar sus funciones determinadas como Inspector en la Unidad de Salud Ambiental; c) En el presente caso, se ha llevado a cabo un proceso administrativo interno respetando las reglas del debido proceso contra los servidores públicos antes ya mencionados, por lo cual no se vulneró el fuero sindical de Adalith Gutiérrez Veizaga, pues si bien a la fecha concluyó el mismo con la Resolución Jerárquica de 18 de septiembre de 2019 que confirmó la Resolución emitida por la Autoridad Sumariante II; sin embargo, dicho fallo al presente no fue ejecutado, porque se encuentra pendiente de la tramitación el desafuero sindical ante la judicatura laboral de acuerdo a la Ley General del Trabajo y su Decreto Reglamentario; d) Con relación a la denuncia que los accionantes fueron removidos por la Autoridad Sumariante II a zonas alejadas, dicho extremo es totalmente falso, como se tiene demostrado en la Comunicación Interna CITE: CI/JP/012/2020, emitido por el Responsable de Personal, que demuestra que actualmente dichos servidores públicos cumplen funciones, el primero José Marcial Lizárraga Castellón en la Unidad de Sanidad Ambiental pero de manera provisional cumplía labores en la Coordinación de Red de Punata en mérito a la medida precautoria de 21 de diciembre de 2018 y el segundo Adalith Gutiérrez Veizaga en la Red de Quillacollo; no obstante, mediante Auto de 12 de febrero de 2019 se determinó el fenecimiento de esa medida, retornando al lugar asignado por SEDES Cochabamba; e) Durante el desarrollo del proceso administrativo, la Autoridad Sumariante II de SEDES Cochabamba, dispuso una medida precautoria mientras duraba el proceso -Auto de 21 de diciembre de 2018-, la cual fue dejada sin efecto con la Resolución Jerárquica de 18 de septiembre de 2019 al haber concluido el proceso administrativo para el servidor público José Marcial Lizárraga Castellón, pues la medida adoptada fue de carácter enteramente provisional mientras se desarrollaba el proceso administrativo interno; por consiguiente éste ya debido haberse presentado en su cargo de origen como Inspector Sanitario de la Unidad de Sanidad Ambiental de SEDES; f) Sobre este movimiento provisional adoptado dentro del proceso administrativo instaurado contra Adalith Gutiérrez Veizaga, José Marcial Lizárraga Castellón y otros, se tiene que la Jefatura Departamental de Trabajo también se pronunció al emitir la RA 085/19 que en su parte resolutiva determinó revocar totalmente la Conminatoria MTEPS-JDT CO-013-19 dirigida a SEDES Cochabamba, pues, Adalith Gutiérrez Veizaga acudió a dicha instancia haciendo conocer que lo habían removido de lugar de trabajo sin considerar que contaba con fuero sindical, sin hacer conocer a dicha instancia que ese movimiento de recurso humano fue determinado dentro de un proceso administrativo interno disciplinario; g) En el presente caso, no se trata de un despido injustificado, sino de una destitución emergente de un debido proceso en el cual se respetaron todas las reglas como ser la valoración de las pruebas de cargo y descargo, la motivación y fundamentación de las resoluciones; es decir, se observó el debido proceso en todos sus componentes como ser a la defensa, por lo cual, de ninguna manera se vulneró el derecho al trabajo y la estabilidad laboral, porque actualmente los accionantes siguen trabajando en SEDES Cochabamba, no existió corte laboral; h) Sobre la inaplicabilidad del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión) argumentado por los solicitantes de tutela, corresponde manifestar que SEDES Cochabamba ejerce una dependencia técnica de la mencionada cartera del Estado, razón por la cual los ítems “Tesoro General de la Nación” fueron creados y administrados por dicho Ministerio, por lo que los prenombrados reciben sus salarios desde aquella instancia; i) Los servicios departamentales de salud de cada departamento tienen el deber de cumplir todas las políticas de salud emergentes desde el nivel central que es el Ministerio de Salud y Deportes, razón por la cual y por la ausencia de un reglamento interno propio de SEDES Cochabamba, el Director Técnico de dicha institución adoptó el Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión), formalizando la decisión ejecutiva a través de la Circular SEDES/JPA/COR-69/2016. Sobre la aplicación del aludido Reglamento en vigencia, cabe precisar que dicha determinación es totalmente válida para SEDES Cochabamba, normativa en la que se establece el régimen disciplinario de los servidores públicos en salud, donde la Autoridad Sumariante II tipificó las contravenciones en mérito a este Reglamento, toda vez que, a la fecha el Reglamento Interno de Personal propio de SEDES Cochabamba está en fase de aprobación, lo cual es de conocimiento pleno de todos los trabajadores en salud que hicieron seguimiento de sus diferentes fases de aprobación y legitimación de la misma; j) La Autoridad Sumariante II tramitó un proceso administrativo interno de carácter disciplinario contra los impetrantes de tutela, en su condición de servidores públicos y no en calidad de dirigentes sindicales -actuando con plena competencia en mérito a la RA 02/2019 que la designa como Autoridad Sumariante II-, por existir indicios de responsabilidad administrativa las cuales fueron demostradas a lo largo del proceso bajo las facultades otorgadas por el DS 23318-A modificado por su similar 26237 que en su art. 21 establece las facultades de la autoridad sumariante; y, k) La medida precautoria adoptada fue en aplicación del art. 21 de DS 23318-A modificado por el DS 26237 que señala: “c) Adoptar a título provisional la medida precautoria de cambio temporal de funciones” (sic), en consecuencia, dicha medida fue otorgada con carácter provisional mientras duraba el proceso y dentro las facultades otorgadas a la Autoridad Sumariante, situación ratificada incluso por la Jefatura Departamental de Trabajo mediante la RA 085/19, por lo tanto, en ningún momento se vulneró los derechos constitucionales denunciados por la parte accionante.
Iván Jorge Canelas Alurralde, Exgobernador Departamental de Cochabamba, no compareció a la audiencia de consideración de esta acción tutelar, tampoco presentó informe escrito alguno, pese a su legal citación, cursante a fs. 711.
Omar Cristian Villarroel Rojas Exdirector de SEDCAM Cochabamba, no compareció a la audiencia de consideración de esta acción tutelar, tampoco presentó informe escrito alguno, pese a su legal citación, cursante a fs. 712.
José Víctor Patiño Durán y Rodolfo Mena Salgado, Exdirectores de SEDES Cochabamba, no comparecieron a la audiencia de consideración de esta acción tutelar, tampoco presentaron informe escrito alguno, pese a su legal citación, cursante a fs. 802 y 804, respectivamente.
Lidia Martínez Quispe, Administradora de la Unidad de Desarrollo Ambiental de SEDES Cochabamba, no compareció a la audiencia de consideración de esta acción tutelar, tampoco presentó informe escrito alguno, pese a su legal citación cursante a fs. 708.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
Hermo Pérez, Secretario Ejecutivo de la Central Obrera Departamental (COD) Cochabamba, remitió escrito de 10 de febrero de 2020, cursante de fs. 870 a 872, mediante el que solicitó se conceda la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) A través del Tribunal de garantías, se debe garantizar la defensa intransigente de los derechos transgredidos como ser el derecho al trabajo y al fuero sindical, tal cual lo establecen los arts. 46 y 51.IV de la CPE; 2) Los arts. 22 y 23.4 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), reconoce a toda persona el derecho de reunión y asociación pacífica, así como el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos; asimismo, los arts. 8 y 22 respectivamente del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), dotan de efecto vinculante a la libertad sindical que la Declaración Universal de los Derechos Humanos proclama al referirse al derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática, en intereses de la seguridad nacional o del orden público, o para protección de los derechos y libertades ajenos, de donde se infiere el carácter fundamental de la libertad de asociación que condice con el Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) debido a que no se autoriza a los Estados partes, la adopción de medidas legislativas que pudieran ocasionar deterioro o menoscabo respecto a las garantías proclamadas en el citado Convenio, o se aplique las disposiciones legales internas en detrimento de dichas garantías; y, 3) El fuero sindical es una garantía que protege cualquier acto atentatorio a la libertad sindical, es una figura destinada a la protección de todo trabajador sindicalizado que ejerce representación o dirigencia desde el momento que asume esa condición, durante su gestión y a la cesación de éste, impidiendo así que los empleadores tomen represalias por los actos propios que generaron la actividad sindical por mejores condiciones para sus compañeros de trabajo.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución de 10 de febrero de 2020, cursante de fs. 1575 a 1580 vta., denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: i) Se infiere que la legitimación pasiva va dirigida contra aquella o aquellas personas responsables de la vulneración de derechos y garantías constitucionales, de donde se tiene que en el caso en particular y conforme a la lectura de la demanda de amparo constitucional presentada por los accionantes, no se detalló, menos indicó de qué manera las autoridades demandadas, como ser Aníbal Antonio Cruz Senazano, Ministro de Salud y Deportes; Esther Soria Gonzales, Gobernadora e Iván Canelas Alurralde Exgobernador, ambos Departamentales de Cochabamba; y, José Víctor Patiño Durán, Director y Rodolfo Mena Salgado, Exdirector; Ximena Raquel Asillanes Lazcano, Jefa de la Unidad Legal, Jonathan Edgardo Arce, Asesor Legal; y, Lidia Martínez Quispe, Administradora de la Unidad de Desarrollo Ambiental todos de SEDES del indicado departamento; vulneraron los derechos y garantías constitucionales, en la emisión de las Resoluciones donde se determinó la destitución de los ahora accionantes, pues, las referidas autoridades no pronunciaron ningún fallo, menos participaron en el proceso administrativo disciplinario; por lo que, carecen de legitimación pasiva para ser demandados en la presente acción de defensa; ii) La normativa vigente estableció el trámite del desafuero sindical ante la judicatura laboral para que luego de dicho trámite y probada la causal de la misma en mérito de una sentencia ejecutoriada, se determine si corresponde la destitución del cargo que ocupaba el dirigente sindical; iii) El periodo de estabilidad laboral reforzada a favor de los dirigentes sindicales no implica que estos no puedan ser removidos, desmejorados o trasladados de su fuente laboral por un motivo debidamente justificado en la ley, mediante el debido proceso que permita establecer si los actos censurados se hallan protegidos bajo el privilegio del fuero sindical, caso contrario deberán ser sometidos a la justicia laboral en un proceso de desafuero, previa remoción de su cargo; iv) Con relación al accionante Adalith Gutiérrez Veizaga, Secretario General del Sindicato de Trabajadores en Salud Pública de la Unidad de Salud Ambiental, quien gozaría de fuero sindical de acuerdo al art. 51.VI de la CPE; del análisis realizado en la SCP 0027/2015-S1, se establece que el fuero sindical no alcanza a estar exento de responsabilidad administrativa; por lo que, puede ser pasible a que pueda iniciarse en su contra un proceso administrativo, lo que no es viable, es el desafuero sindical; v) Por Resolución Jerárquica de 18 de septiembre de 2019, se determinó la destitución de Adalith Gutiérrez Veizaga; sin embargo, dicha decisión asumida, no fue ejecutada conforme a la certificación presentada en audiencia por el Responsable de Personal de SEDES Cochabamba, el 29 de enero de 2020, evidenciándose que el citado servidor público, actualmente (es decir a la data del informe) cumplía funciones como Asistente Técnico del Programa de Control de Alimentos y Bebidas en la Unidad de Salud Ambiental, concluyéndose entonces que aún presta servicios en la indicada institución, no habiendo sido despedido dado que previo a ello, debe darse cumplimiento a lo establecido el art. 51.VI de la Norma Suprema y el razonamiento desarrollado en la SCP 0027/2015-S1; y, vi) De la revisión de las documentales acompañadas, se evidencia que José Marcial Lizárraga Castellón y Adalith Gutiérrez Veizaga, nunca dieron a conocer a la Autoridad Sumariante II, ni en los recursos de revocatoria y jerárquico que plantearon, que no fueron funcionarios del Ministerio de Salud y Deportes, siendo ese el motivo para que no se aplique el Reglamento Interno de Personal (Cuarta Versión), en ese contexto, al no haber sido reclamado en forma oportuna tal extremo y hacerlo en sede constitucional, no puede ser considerado, por prohibición contenida en el principio de subsidiariedad.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. El 13 de septiembre de 2016, la Directora de SEDES Cochabamba, hizo conocer a todos los Jefes de Unidades de la indicada entidad, la Circular SEDES/JPA/COR-69/2016 sobre el Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión), que señala de forma expresa: “Se pone en conocimiento mediante su autoridad a todo su personal dependiente, la aplicación del REGLAMENTO INTERNO DE PERSONAL 4ta. VERSIÓN del Ministerio de Salud, para regular el régimen interno de las relaciones laborales de la Institución, mientras se apruebe el Reglamento Interno de Personal del SEDES” (sic [fs. 964]).
II.2. A través de Auto de 21 de diciembre de 2018, emitido dentro del proceso administrativo interno incoado contra los servidores públicos Adalith Gutiérrez Veizaga, José Marcial Lizárraga Castellón, Gonzalo Aranibar Montaño, José Wenceslao Angulo Barriga y Anel Sandy Marín Colque, todos dependientes de SEDES Cochabamba; la Autoridad Sumariante II de dicha institución, dispuso como medida precautoria la remoción de los referidos funcionarios, a la Red de Salud V de Quillacollo, a la Red de Salud Punata, a la Red de Salud VI de Sacaba, a la Red de Salud I de Cercado y al Programa de Vigilancia y Control de Industrias, respectivamente; determinación que se debía mantener durante la tramitación del sumario iniciado contra los nombrados y otros (fs. 91).
II.3. El 28 de febrero de 2019, dentro del proceso administrativo interno en cuestión, la Autoridad Sumariante II de SEDES Cochabamba, por RA 03/2019, declaró la existencia de responsabilidad administrativa contra Adalith Gutiérrez Veizaga y José Marcial Lizárraga Castellón por contravención de los arts. 9 inc. b) y 10 incs. d) y h) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión); y, 10, 21 y 24 del Código de Ética en Salud, imponiéndoles la sanción de destitución como servidores públicos del Sistema de Salud, que se haría efectiva desde que dicha Resolución se encuentre ejecutoriada (fs. 398 a 410).
II.4. La Autoridad Sumariante II de SEDES Cochabamba, por Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2019 de 11 de abril, ratificó la RA 03/2019, en todas sus partes respecto a los procesados Adalith Gutiérrez Veizaga y José Marcial Lizárraga Castellón (fs. 502 a 506).
II.5. Adalith Gutiérrez Veizaga, mediante memorial de 22 de abril de 2019 interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2019 e invocó irretroactividad, nulidad de pleno derecho y prescripción (fs. 519 a 520 vta.).
II.6. Por escrito de 22 de abril de 2019, José Marcial Lizárraga Castellón planteó recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2019 (fs. 534 a 536 vta.).
II.7. A través de memorial de 24 de junio de 2019, Adalith Gutiérrez Veizaga, interpuso incidente de recusación contra el Director de SEDES Cochabamba -Rodolfo Mena Salgado-, solicitando se aparte del conocimiento del recurso jerárquico que presentó, en el proceso administrativo interno que se le sigue (fs. 542 a 543).
II.8. El 18 de julio de 2019, Iván Jorge Canelas Alurralde, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, por RA 451/2019 de igual fecha, resolvió declarar la legalidad de la recusación formulada por Adalith Gutiérrez Veizaga contra la Autoridad Jerárquica de SEDES Cochabamba, y en consecuencia designó a Omar Cristian Villarroel Rojas, Director de SEDCAM Cochabamba, para conocer la tramitación del presente proceso, debiendo remitirse toda la documentación referente al caso (fs. 552 a 553).
II.9. El 18 de septiembre de 2019, Omar Cristian Villarroel Rojas, Director de SEDCAM Cochabamba, mediante Resolución Jerárquica de igual data, resolvió confirmar la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2019, y en consecuencia ratificó la RA 03/2019 con relación a Adalith Gutiérrez Veizaga y José Marcial Lizárraga Castellón (fs. 557 a 563 vta.).
II.10. El 29 de enero de 2020, Javier Montes Montevilla, Responsable de Personal de SEDES de Cochabamba, mediante Comunicación Interna CITE: CI/JP/012/2020, puso en conocimiento de la Asesora legal de dicha institución que el “-Sr. José Marcial Lizárraga Castellón con Ítem N° 6557 actualmente cumple sus funciones como Técnico Salud Ambiental en la Unidad de salud Ambiental; -El Sr. Adalith Gutiérrez Veizaga con Ítem N° 6639 actualmente cumple sus funciones como Asistente Técnico Programa Control de alimentos y bebidas en la Unidad de Salud Ambiental” (sic [fs. 963]).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo, a la inamovilidad y estabilidad laboral, libertad sindical; y, al fuero sindical; alegando que, fueron destituidos como servidores públicos de SEDES a través de un proceso administrativo interno, por contravenciones contenidas en el Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión), del cual no forman parte para ser sancionados; además, no consideraron que uno de ellos gozaba de fuero sindical.
En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Sobre el derecho al trabajo y estabilidad laboral
El art. 46 de la CPE, consagra:
“I. Toda persona tiene derecho:
1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.
2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.
II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.
III. Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución".
En ese mismo sentido el art. 48.II de la Norma Suprema, menciona: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y el trabajador”.
El art. 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), señala que: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo”.
Con relación a este derecho, la jurisprudencia constitucional señaló: “Derecho de naturaleza social y económica que significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula, de tal manera que en base a este derecho quien desarrolla la actividad física o mental también tiene derecho a una remuneración o salario justo y equitativo con el fin de procurarse su propia manutención como la de su familia, para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana” (SC 0883/2010-R de 10 de agosto).
La estabilidad laboral constituye un derecho plenamente incorporado en la Ley Fundamental y de aplicación directa e inmediata, de acuerdo al art. 109.I de la CPE, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, el Estado debe acoger una serie de políticas estatales así como medidas de orden legislativo, administrativo y jurisdiccional, tendientes a garantizar un empleo estable protegiendo a los trabajadores de un despido arbitrario de la parte patronal sin que medie circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, así lo establece el art. 49.III de la Norma Suprema, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.
Al respecto, la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, estableció que: “El principio de la estabilidad laboral. Denominado también como principio de la continuidad de la relación laboral, que manifiesta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido. Constituyen causas legales que justifican el despido según nuestra legislación vigente, las establecidas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo y el art. 9 de su Decreto Reglamentario (DR). Este principio encuentra su fundamento en que la estabilidad de la relación laboral da seguridad y confianza al trabajador al permitirle continuar con su trabajo que le genera un salario para la satisfacción de sus necesidades básicas, al mismo tiempo beneficia a la parte empleadora porque contribuye al mayor rendimiento del trabajador como resultado de su experiencia laboral. Finalmente beneficia a la sociedad mejorando el bienestar social, ya que la inestabilidad en el trabajo crea problemas sociales colaterales como la desocupación, pobreza, delincuencia y otros.
(…)
En este contexto de carácter doctrinario, nuestra legislación con el objeto de otorgar una efectiva protección jurídica al trabajador, ha incorporado los referidos principios en el art. 48.II de la CPE, que establece: 'Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador'. En este mismo sentido el DS en su art. 4 ratifica la vigencia plena en las relaciones laborales del principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación. Por su parte el art. 11.I del citado precepto establece: ‘Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias’”.
III.2. Sobre el fuero sindical
Al respecto, el art. 51.VI de la CPE expresamente señala: “Las dirigentas y los dirigentes sindicales gozan de fuero sindical, no se les despedirá hasta un año después de la finalización de su gestión y no se les disminuirá sus derechos sociales, ni se les someterá a persecución ni privación de libertad por actos realizados en el cumplimiento de su labor sindical”.
Asimismo el art. 1 del DL 38 menciona: “Los obreros o empleados elegidos para desempeñar los cargos directivos de un Sindicato, no podrán ser destituidos sin previo proceso. Tampoco podrán ser transferidos en un empleo a otro, ni aún de una sección a otra, dentro de una misma empresa, sin su libre consentimiento”. Cabe señalar que la indicada norma, respecto al fuero sindical, fue elevada a rango de ley, por el artículo único de la Ley 3352 de 21 de febrero de 2006.
Del precepto legal descrito, se establece que el fuero sindical es una garantía de la cual gozan algunos trabajadores para no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin justa causa previamente calificada por el juez del trabajo. Es una figura que busca proteger dentro de la empresa o del empleador, a los trabajadores que lideran los sindicatos; reconociendo a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
Por otra parte, la SC 1429/2011-R de 10 de octubre, estableció que: “…el hecho que un trabajador sea dirigente sindical y se encuentre resguardado por el fuero sindical, no excluye de ninguna manera su responsabilidad administrativa, que es inherente a todo servidor público. Los servidores públicos son responsables de sus actuaciones de acuerdo a normativa legal aplicable con responsabilidad, ejecutiva, administrativa, civil y penal. Es así que la normativa vigente ha establecido el trámite del desafuero sindical ante la Judicatura laboral para que luego de dicho trámite y probada la causal de desafuero sindical con sentencia ejecutoriada de la judicatura laboral, se determine si corresponde, la destitución del cargo que ocupaba, el dirigente sindical. Es decir de acuerdo al art. 2 del Decreto Supremo 23318-A de 3 de noviembre de 1992, sobre la responsabilidad por la función pública, el proceso sumario interno se puede tramitar independientemente, ya que el tener fuero sindical no significa estar exento de responsabilidad administrativa, pero no es viable la destitución del trabajador si no se ha tramitado previamente el desafuero sindical conforme a derecho, razonamiento concordante con el art. 51 parágrafo VI de la CPE, que mantiene una concepción garantista” (las negrillas y el subrayado es nuestro).
III.3. Sobre la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional
Al efecto, corresponde expresar que la legitimación pasiva es la coincidencia que existe con la calidad adquirida por un servidor público o persona individual o colectiva que presuntamente con actos u omisiones ilegales o indebidas, ha provocado la restricción, supresión o la amenaza de restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales y contra quien se dirige la acción.
Así, la jurisprudencia y doctrina emitida por el Tribunal Constitucional anterior, que no es contraria al nuevo orden constitucional, señaló que la legitimación pasiva es la calidad que: “…se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción…”, así lo entendió la SC 1349/2001-R de 20 de diciembre.
Entonces, la legitimación pasiva es la capacidad jurídica otorgada al particular, autoridad o servidor público, a efectos de que pueda responder por los supuestos actos ilegales endilgados en su contra; y en los casos en que los actos denunciados de lesivos a los derechos y garantías fundamentales sean cometidos dentro de un proceso judicial o administrativo, la legitimación pasiva recaerá sobre el juez, tribunal u órgano que asumió la decisión, no obstante hubiera hecho dejación del cargo, así como contra la nueva autoridad que ejerce el mismo. En ese sentido se ha pronunciado el anterior Tribunal Constitucional en la SC 0761/2011-R de 20 de mayo, al referir que: “…en cuanto a la coincidencia que debe existir entre la autoridad demandada y la que efectivamente cometió la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuando no se demanda al funcionario que a momento de la presentación de la demanda dejó de ejercer las funciones desde las que cometió el supuesto acto ilegal sino al que se encontraba fungiéndolas a momento de la presentación demanda, estableció lo siguiente:
'(…) cuando el funcionario o autoridad ya no ocupa el cargo en el que se encontraba cuando ocasionó la lesión al derecho o garantía; en estos casos, la demanda debe dirigirse contra la persona que en el momento de la presentación de la acción, se encuentra desempeñando esa función, a quien sólo le alcanzarán las responsabilidades institucionales, más no así las personales, si las hubiere. Al respecto la SC 0264/2004-R de 27 de febrero, estableció que: «La legitimación pasiva es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción; empero, debe entenderse que la demanda debe estar dirigida contra la [autoridad] que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra» (SC 1557/2010-R de 11 de octubre)’'” (las negrillas nos corresponden).
III.4. Análisis del caso concreto
De la revisión de la documentación del expediente y de las conclusiones expuestas, se evidencia que, dentro del proceso administrativo interno seguido por SEDES Cochabamba, contra Adalith Gonzales Veizaga, José Marcial Castellón y otros, la Autoridad Sumariante II de dicha institución, mediante RA 03/2019, declaró la existencia de responsabilidad administrativa contra los indicados disciplinados, por la contravención de los arts. 9 inc. b); y, 10 incs. d) y h) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión); y 10, 21 y 24 del Código de Ética en Salud, imponiéndoles la sanción de destitución como servidores públicos del Sistema de Salud, decisión que fue ratificada por la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 04/2019 y la Resolución Jerárquica de 18 de septiembre de 2019.
Ante ello, los hoy accionantes considerando que fueron lesionados sus derechos constitucionales, interpusieron la presente acción de defensa, impugnando todo el proceso administrativo interno, con la argumentación que fueron sometidos a dicho proceso sobre contravenciones del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión) del cual no forman parte habida cuenta que no pertenecen al citado Ministerio, asimismo, no se consideró que uno de ellos gozaba de fuero sindical, pidiendo la nulidad del cuestionado proceso administrativo en su contra.
De lo referido, se puede evidenciar que existen dos elementos jurídicos que deben ser resueltos en la presente acción de amparo constitucional, tomando en cuenta que son dos accionantes, el primero sobre si los impetrantes de tutela no forman parte del Ministerio de Salud y Deportes, por lo cual no correspondía que sean procesados por contravenciones contenidas en el Reglamento Interno de Personal de dicha cartera del Estado; y, el segundo, si el impetrante de tutela Adalith Gonzales Veizaga, al momento de iniciarle el proceso administrativo fungía como Secretario General del Sindicato de Trabajadores en Salud Pública de la Unidad de Salud Ambiental de Cochabamba, por lo cual gozaba de fuero sindical.
En referencia al primer punto, de acuerdo a la Circular SEDES/JPA/COR-69/2016 de 13 de septiembre, emitida por la Directora -de ese entonces- de SEDES Cochabamba, dirigida a todos los Jefes de Unidades de dicha institución, se hizo conocer la utilización del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión) hasta la aprobación de uno propio; es decir, aplicación del mencionado Reglamento por el cual fueron sancionados en el proceso administrativo interno los accionantes por la Autoridad Sumariante II y la autoridad jerárquica fue correcta, porque basaron sus resoluciones sobre el aludido documento que se encuentra en plena vigencia, además, dicha Circular fue dictada antes de iniciarse el proceso administrativo; por lo tanto, no se evidencia ninguna vulneración sobre el derecho al trabajo y estabilidad laboral, mucho menos al debido proceso.
Sobre el segundo punto, el accionante Adalith Gonzales Veizaga, al ser Secretario General del Sindicato de Trabajadores en Salud Pública de la Unidad de Salud Ambiental, gozaría de fuero sindical conforme al art. 51.VI de la CPE; sin embargo, de acuerdo al Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, esa prerrogativa no implica que dicho funcionario público esté exento de responsabilidad administrativa mediante un debido proceso; es decir, se le puede iniciar un proceso administrativo interno como en el caso presente, empero, no puede ser destituido sin que antes se haya tramitado el desafuero sindical ante la judicatura laboral conforme se desarrolló en el referido Fundamento Jurídico; por otra parte, de acuerdo a la Comunicación Interna CITE: CI/JP/012/2020, los mencionados accionantes cumplen funciones en SEDES Cochabamba hasta el presente (Conclusión II.10), en consecuencia, no fueron aún retirados de su fuente laboral.
Por lo anotado, en el proceso administrativo interno seguido contra los impetrantes de tutela, que es objeto de la presente acción de defensa, no se evidencia que se haya vulnerado los derechos denunciados por los peticionantes de tutela; toda vez que, fue tramitado de acuerdo al procedimiento administrativo, donde los acusados fueron sancionados en mérito al Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud (Cuarta Versión), que se encuentra vigente en su aplicación para SEDES Cochabamba, con base en una Comunicación Interna emitida en la gestión 2016, proceso en el cual la parte accionante asumió plena defensa presentando pruebas de descargo, además, haciendo uso de los medios de defensa o recursos que la ley les franquea, como ser la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, respectivamente; asimismo, tampoco fueron destituidos porque está pendiente el trámite de desafuero sindical en la judicatura laboral en razón que uno de los solicitantes de tutela gozaba de fuero sindical; en ese sentido, se establece la inexistencia de vulneración de los derechos denunciados, correspondiendo denegar la tutela impetrada.
Con relación a los demandados Anibal Antonio Cruz Senzano, Ministro de Salud y Deportes; Iván Jorge Canelas Alurralde y Esther Soria Gonzales ex y actual y Gobernadora Departamental de Cochabamba; Rodolfo Mena Salgado y José Víctor Patiño Durán; ex y actual Director; Ximena Raquel Asillanes Lazcano, Jefa de la Unidad Legal; Jonathan Edgardo Arce, Asesor Legal; y, Lidia Martínez Quispe, Administradora de la Unidad de Desarrollo Ambiental, todos del SEDES del indicado departamento, conforme al Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional, no habiendo participado en el proceso administrativo interno instaurado contra los accionantes, ahora cuestionado en la acción de defensa, solo les alcanzará las responsabilidades institucionales, más no las personales, por lo tanto, corresponde también denegar la tutela contra los mismos.
En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, actuó de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 10 de febrero de 2020, cursante de fs. 1575 a 1580 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y, en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO
Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA