ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 39/2012. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 10 DE JULIO DE 2018. PONENTE: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA. SECRETARIOS: JOSÉ ALBERTO MOSQUEDA Y DAVID GARCÍA SARUBBI.

• Ausencia de claridad respecto de las personas sujetas a la medida ya que puede ser cualquiera que haya tenido relación con el investigado.

• No se da intervención a los Jueces para que autoricen la medida, la supervisen y revoquen en su momento.

27. Lo anterior porque como se destacó en la acción aludida, cualquier medida que tenga como fin limitar un derecho reconocido constitucionalmente, como lo es la vida privada, debe tener límites proporcionales, idóneos y necesarios y, en el caso, la norma impugnada permite que el Ministerio Público, sin fundar ni motivar la causa legal, tenga la atribución, sin límites, para solicitar información a las empresas telefónicas en términos de la geolocalización, lo que se traduce en un ilimitado acceso a la información privada, pues se trata de un registro exhaustivo y preciso de los movimientos públicos y la localización de la persona, lo que refleja importantes detalles sobre su vida personal, familiar, política, religiosa y social, lo que desde luego es violatorio de los principios de legalidad y seguridad jurídica.

28. Lo anterior se evidencia si se considera que la ausencia de una autoridad judicial que apruebe la medida impugnada, de manera fundada y motivada, la supervise y revoque en el momento oportuno, deja al afectado sin garantía de que sus derechos serán respetados en todo momento y no será objeto de arbitrariedades, máxime que no se precisa quiénes pueden ser sujetos de la medida y remite a la Ley de Geolocalización, por lo que autoriza que se aplique a todos los que estén relacionados o asociados con el investigado, sin importar que sean o no parte de su círculo cercano.

29. Finalmente, la accionante afirma que también es inconstitucional la fracción III del artículo 57 impugnado, al autorizar al Ministerio Público el seguimiento de personas hasta por un mes, que puede ser prorrogado si existen motivos suficientes, pero sin excederse de seis meses, conforme a la normatividad aplicable.

30. Nuevamente, la facultad otorgada al Ministerio Público es ilimitada y discrecional, por lo que se deja en sus manos una herramienta que por su naturaleza transgrede el derecho humano a la privacidad o vida privada, lo que se traduce en violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica.

31. Lo anterior es así, porque la permisión al Ministerio Público, sin fundar y motivar la causa legal y sin límites para el seguimiento de personas, sin especificarse que éstas tengan nexo con alguna averiguación previa relacionada con delitos de trata, implica un ilimitado acceso a la privacidad de las personas y una intromisión en su vida, pues permite a la autoridad obtener importantes detalles sobre su vida personal, familiar, política, religiosa y social, impidiendo que queden a salvo los derechos de las personas de indagaciones y aprehensiones arbitrarias y sin que medie mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal, como lo exige el artículo 16 constitucional.

32. No se desconoce la conveniencia de implementar nuevas técnicas para la investigación de conductas delictivas, pero la permisión al Ministerio Público del seguimiento de personas debe supeditarse al estricto respeto del concepto razonable de privacidad; lo contrario podría resultar dañino para una sociedad democrática.

33. Si la norma restringe de manera grave un derecho fundamental, debe contar con límites y alcances claros y precisos, además de perseguir un fin constitucional y legítimo, conforme al criterio que lleva por rubro: "CONFLICTOS QUE INVOLUCRAN DERECHOS FUNDAMENTALES. SU RESOLUCIÓN JURÍDICA."

34. Sin embargo, la norma es arbitraria pues no respeta los principios de legalidad y seguridad jurídica al no respetar el derecho a la privacidad porque:

• Falta la participación de la autoridad judicial en la autorización, supervisión y revocación del seguimiento de personas, esto es, la orden judicial, debidamente fundada y motivada que autorice la medida, la supervise en su aplicación y la revoque en un tiempo determinado.

• No se precisa el alcance de la medida en cuanto a quiénes pueden ser sujetos destinatarios de la norma, esto es, las personas que el Ministerio Público puede ordenar seguir, si puede ser cualquiera o sólo aquellos que tengan nexo con alguna averiguación previa por la posible comisión de delitos de trata de personas, o bien se puede ser cualquier persona con independencia de que sea o no parte del círculo cercano del investigado, por estar relacionados o asociados con el mismo.

• Se faculta al Ministerio Público para realizar la tarea de seguimiento de personas, sin establecerse una regulación clara en cuanto a sus alcances y límites, lo que se traduce en una atribución arbitraria y susceptible de abuso, en desacato a lo dispuesto en el artículo 16 constitucional.

35. Admisión y trámite. Mediante proveído de doce de julio de dos mil doce, el Ministro instructor de esta Suprema Corte admitió a trámite la presente acción de inconstitucionalidad; ordenó dar vista a las Cámaras del Congreso de la Unión y al presidente de la República, por conducto del Consejero Jurídico, para que rindieran sus respectivos informes, así como a la procuradora general de la República para que antes del cierre de instrucción formule el pedimento que le corresponde.

36. Informe de la Cámara de Diputados. El presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, al rendir su informe manifestó, en esencia, lo siguiente:

1) Procede sobreseer respecto de los artículos 133 Quáter del Código Federal de Procedimientos Penales y 16, fracción I, apartado D, y 40 Bis de la Ley Federal de Telecomunicaciones, porque expresamente se señala en la demanda que se impugnan y aunque ello puede constituir un error, son normas controvertidas respecto de las que se actualizan las siguientes causas de improcedencia:

a) Extemporaneidad de la demanda, pues esas normas se publicaron en el Diario Oficial de la Federación de diecisiete de abril de dos mil doce y la demanda se presentó fuera del plazo de treinta días naturales que prevé el artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia.

b) En la demanda no se exponen conceptos de violación en contra de las referidas normas sin que pueda examinarse su constitucionalidad, pues ello excedería el alcance del artículo 40 de la ley reglamentaria de la materia.

c) El examen de constitucionalidad de las normas referidas es materia de la diversa acción de inconstitucionalidad 32/2012.

2) El procedimiento legislativo del que surgieron las normas impugnadas cumplió con los requisitos formales y procesales que establecen los artículos 70, 71, 72 y 73 de la Constitución.

3) La constitucionalidad del artículo 47, fracción II, impugnado, debe analizarse bajo un escrutinio meramente ordinario, porque no hay una afectación directa de derechos fundamentales de los individuos, ya que la Constitución no otorga ni explícita ni implícitamente a ningún sentenciado un derecho inviolable a que se sustituya la pena de prisión por otras medidas, ni a que se le conmute o reduzca la condena ordinaria impuesta por un Juez penal.

Tampoco estamos ante un campo ligado a la dignidad humana, pues la aplicación o inaplicación de los beneficios de la libertad preparatoria, sustitución, conmutación de la pena o cualquier otro que implique reducción de la condena no depende la debida salvaguarda de las personas, por lo que no puede afirmarse que un sentenciado, por esa aplicación o inaplicación quede sometido a un trato que afecte su dignidad humana.

La norma impugnada no establece clasificaciones entre ciudadanos sobre la base de los criterios prohibidos por el artículo 1o. constitucional, sino que atendiendo al contenido del artículo 18 de la Constitución, que impone a la autoridad el deber de organizar el sistema penal de modo que se oriente a la readaptación social del delincuente, establece medidas de beneficio respecto de las que tiene un margen de discreción normativa y aplicativa notable. La finalidad de la disposición impugnada se identifica con el objetivo de readaptación social del delincuente, pues se trata de los beneficios de la libertad preparatoria, sustitución, conmutación de la pena o cualquier otro que implique reducción de la condena para los sentenciados que hayan colaborado proporcionando elementos de convicción para la investigación y persecución de otros miembros de la delincuencia organizada o de bandas de personas dedicadas a la comisión de delitos en materia de trata de personas y para la localización y liberación de las víctimas.

Por tanto, la introducción de condiciones de necesaria concurrencia para el otorgamiento de los aludidos beneficios es razonable, concretamente la exigencia de la norma impugnada, pues se relaciona con el objetivo que persigue la ley, sin afectarse desproporcionadamente otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos.

4) El artículo 57, fracciones I, II y III, impugnado, es producto del ánimo del legislador para establecer nuevas herramientas para que el Estado esté en posibilidad de investigar con mayor eficiencia los delitos en materia de trata de personas y para la protección y asistencia de las víctimas.

Las facultades que se otorgan al Ministerio Público para solicitar la intervención de comunicaciones, solicitar información a empresas telefónicas y de comunicación y para autorizar el seguimiento de personas, no pueden estimarse arbitrarias por las razones expresadas en la demanda, ya que en ésta se parte de un error de interpretación de la norma consistente en considerar que si la misma no exige a la autoridad fundar y motivar el ejercicio de sus atribuciones, queda relevada de hacerlo, lo cual es inexacto, pues el Ministerio Público está sujeto en su actuar al control de las garantías de fundamentación y motivación, por lo que si no las respeta se estará ante un problema de legalidad en la actuación pero no de constitucionalidad de la norma.

Por otro lado, no resulta inconstitucional que no se exija la participación de la autoridad judicial para solicitar la intervención de comunicaciones, información a empresas telefónicas y de comunicación y para autorizar el seguimiento de personas, ya que la intervención de la autoridad judicial y el cumplimiento de las formalidades esenciales de un procedimiento sólo son exigibles tratándose de actos privativos, carácter que no tiene las medidas de investigación referidas.

Además, tampoco es necesario que la norma precise los sujetos que pueden ser destinatarios de las medidas de investigación que establece, ya que se trata de facultades al Ministerio Público en materia de trata de personas, además que versan sobre el ejercicio de la función que tiene encomendada y que debe realizar con apego a las garantías de fundamentación y motivación, máxime que esas medidas obedecen a la existencia de circunstancias de apremio social y necesarias para prevenir una situación de hecho que constantemente transgrede el orden público, la paz y la tranquilidad de los mexicanos, por lo que se justifican plenamente dada la naturaleza de los derechos lesionados con los delitos, por lo que aunque se estimara que se limita el derecho a la privacidad o vida privada, ello no resulta inconstitucional, pues tendría que ponderarse ese derecho frente a los derechos a la vida e integridad física y psicológica de las víctimas de este tipo de delitos.

37. Informe de la Cámara de Senadores. El presidente de la Mesa Directiva del Senado rindió informe manifestando, sustancialmente, lo siguiente:

1) El acto legislativo que dio lugar a las disposiciones impugnadas se ajusta al procedimiento previsto en los artículos 70, 71, 72 y 73 de la Constitución.

2) El artículo 47, fracción II, combatido, no vulnera los derechos de igualdad y no discriminación, ya que los beneficios que contempla se apoyan en el artículo 20, apartado A, fracción VII, de la Ley Fundamental, además de que los derechos humanos no son absolutos e ilimitados sino sujetos a limitaciones y excepciones que se sustentan en la propia Constitución.

Tratándose de los beneficios de la libertad preparatoria, sustitución, conmutación de pena o cualquier otro que implique reducción de la condena, corresponde al legislador regularlos y limitarlos por motivos de seguridad e interés nacional y social y para protección de las víctimas del delito, tal como lo hace en la disposición cuya invalidez se solicita.

3) Las fracciones I, II y III del artículo 57 impugnado, no vulneran el derecho a la privacidad protegido por el artículo 16 constitucional y los tratados internacionales, ya que ese derecho humano no es absoluto sino que tiene límites justificables en la protección de la seguridad nacional, la paz social, la tranquilidad, la seguridad pública y del pueblo, ya que se trata de equilibrar el derecho fundamental del individuo frente a terceros y a la sociedad pues el derecho a la intimidad no debe menoscabar la protección a la sociedad de la delincuencia común y de la criminalidad organizada.

Por tanto, se justifica plenamente dotar a la autoridad ministerial de las atribuciones necesarias para realizar las diligencias que le permitan investigar los delitos y evitar su repetición, además de resarcir a las víctimas, por lo que las limitaciones al derecho a la privacidad encuentran sustento en el ámbito de la seguridad pública y dado que resultan idóneas, necesarias y proporcionales.

Las atribuciones aludidas son idóneas porque tienen un fin legítimo en tanto garantizan y protegen el interés social, la seguridad pública y los derechos de las víctimas al constituir herramientas eficaces para la investigación y persecución de los delitos; son necesarias pues resultan indispensables para conseguir el fin legítimo que persiguen y son proporcionales en la medida que está justificada su intensidad dado que la afectación a la privacidad de las personas opera sólo para adquirir la certeza sobre la probable responsabilidad de personas en la comisión de delitos y es menor al perjuicio que puedan sufrir las víctimas y el interés social en la efectiva investigación y persecución de los delincuentes.

38. Informe del presidente de la República. El consejero jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del presidente de la República, manifestó en su informe, en relación con los conceptos de invalidez, esencialmente, lo siguiente:

1) La restricción a los derechos a lo no discriminación y a la privacidad, que se aducen violados en la demanda, encuentran justificación en el principio de procuración de justicia para lograr la captura de delincuentes por la comisión de delitos que impactan gravemente a la sociedad y buscando garantizar los derechos de las personas y el rescate de las víctimas, sobre todo de trata de personas, esto es, se pretende dotar a la autoridad ministerial de atribuciones y mecanismos que le permitan la investigación eficaz de esos delitos para lograr los fines buscados.

2) El artículo 47, fracción II, impugnado, no resulta inconstitucional, ya que sólo establece que para gozar del beneficio de la libertad preparatoria, sustitución, conmutación de pena o cualquiera otra que implique reducción de la condena a un sentenciado por los delitos a que se refiere la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia de las Víctimas de estos Delitos, se requiere, además de la colaboración mediante la información a la autoridad en la investigación, la aceptación voluntaria de la colocación de un dispositivo de localización por el tiempo que falte cumplir la pena y el pago del costo de su operación y mantenimiento.

La condición relativa al pago del costo de operación y mantenimiento del dispositivo de localización no afecta la dignidad humana ni tiene por objeto o consecuencia la vulneración de los derechos o libertades reconocidos en la Ley Suprema y los tratados internacionales, por lo que no puede ser violatoria de los principios de igualdad y no discriminación, máxime que el artículo 20, apartado B, fracción II, de la Constitución establece que la ley contemplará beneficios para el inculpado, procesado o sentenciado que presten ayuda eficaz para la investigación y persecución de los delitos en materia de delincuencia organizada.

La disposición impugnada establece los requisitos para gozar de los beneficios que prevé para todos aquellos que se coloquen en sus supuestos, sin distinciones ni discriminaciones entre unos y otros; no contempla un trato diferenciado entre dos regímenes jurídicos diferentes y se aplica a todos los sujetos que cumplan con las hipótesis a que alude de forma absoluta, abstracta e impersonal, sin distinciones en relación al poder económico de las personas, por lo que la disposición no es inconstitucional al señalar que el sentenciado cubra el costo de operación y mantenimiento del dispositivo de localización, ya que ello se relaciona con un beneficio y no con un derecho humano que, por lo tanto, no puede ser transgredido.

En el supuesto de que se estimara que la norma impugnada hace distinciones violatorias del principio de igualdad y no discriminación, ello estaría plenamente justificado porque el legislador estaría respetando la proporcionalidad pues el bien constitucionalmente protegido no sería mayor al beneficio que se intenta lograr, a saber, otorgar beneficios al sentenciado y proteger a la víctima del delito.

3) Las medidas cautelares establecidas en el artículo 57 impugnado no vulneran el derecho a la privacidad e intimidad ni los principios de legalidad y seguridad jurídica.

La fracción I de ese artículo autoriza al Ministerio Público para solicitar la intervención de comunicaciones, en términos de la legislación federal o local aplicable.

El artículo 16 constitucional contempla la facultad de la autoridad ministerial para solicitar a la autoridad judicial federal, la intervención de una comunicación privada, señalando que las intervenciones deben sujetarse a los requisitos y límites previstos en las leyes.

El artículo 278 Ter del Código Federal de Procedimientos Penales establece esos requisitos y límites; señala que la responsabilidad de la intervención de las comunicaciones privadas estará a cargo del Ministerio Público, en términos de la resolución de la autoridad judicial y con las formalidades necesarias, precisando que la autorización judicial, en su caso, estará condicionada a la existencia de indicios suficientes que acrediten la probable responsabilidad en la comisión de delitos graves.

Así, es claro que si la norma impugnada, en su fracción I, remite la atribución que otorga a la autoridad ministerial a los términos previstos en la legislación federal o local aplicable, no vulnera el artículo 16 constitucional, máxime que la facultad para solicitar la intervención de las comunicaciones en esos términos tiene un fin constitucionalmente válido, a saber, salvaguardar con la inmediatez y oportunidad necesarias a las víctimas de los delitos y erradicar los ilícitos.

El derecho a la privacidad está limitado por la satisfacción del interés común de la sociedad interesada en que ese derecho sea respetado, salvo en los casos permitidos por la ley y cumpliendo los parámetros normativos.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Escher y Otros contra Brasil, en el tema de la intervención de las comunicaciones realizó un juicio de ponderación para determinar el derecho que debe prevalecer, atendiendo a los mecanismos y finalidades pretendidas y conforme a parámetros claramente establecidos.

Por otro lado, la facultad otorgada a la autoridad ministerial en la fracción II de la norma impugnada para solicitar información a empresas telefónicas y de comunicaciones, tampoco vulnera los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos pretende acreditar la inconstitucionalidad de la norma considerando que se refiere a la localización en tiempo real de un equipo de comunicación (geolocalización), lo que resulta incongruente e inatendible, ya que esa norma no se refiere a alguna atribución para localizar algún equipo móvil de comunicación sino únicamente a la atribución para solicitar información a las empresas telefónicas y de comunicación.

La referida atribución se otorga en los términos de la legislación federal o local aplicable. El artículo 44, fracción XIII, de la Ley Federal de Telecomunicaciones contempla la obligación de los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones de entregar los datos conservados al procurador general de la Republica y a los procuradores generales de Justicia de los Estados, cuando realicen funciones de investigación de los delitos de extorsión, amenazas, secuestro o algún otro delito grave o relacionado con la delincuencia organizada, así como que el reglamento establecerá los procedimientos, mecanismos y medidas de seguridad para identificar al personal autorizado para acceder a la información, además de las medidas técnicas y organizativas que impidan su manipulación o uso para fines diversos a los legalmente autorizados.

Así, es claro que el establecimiento de la atribución del Ministerio Público para solicitar información a las empresas telefónicas y de comunicación en los términos de la legislación federal o local aplicable, no puede ser contraria a los principios consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución.

Por último, la facultad otorgada a la autoridad ministerial en la fracción III del artículo 57 combatido, para autorizar el seguimiento de personas, no transgrede el derecho a la privacidad ni los principios de legalidad y seguridad jurídica, ya que también se remite a la legislación federal y local aplicable, por lo que debe considerarse tanto al artículo 21 constitucional como al 4o. de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que otorgan al Ministerio Público la atribución de investigar los delitos, así como de ordenar a la policía que investigue la veracidad de los datos provenientes de informaciones anónimas y de ejercer la conducción de mando de los policías, instruyéndolos respecto de las acciones a realizar en la averiguación de los delitos y de sus autores y partícipes.

La medida relativa al seguimiento de personas se justifica en tanto constituye una herramienta de gran utilidad para investigar y, en su caso, aprehender a quienes cometen delitos en materia de trata de personas, ya que la averiguación requiere del seguimiento de las víctimas que pueden ser captadas, enganchadas, transportadas, retenidas, entregadas o alojadas con fines de explotación.

39. Opinión de la procuradora general de la República. Esta autoridad manifestó, en esencia, lo siguiente: