Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 23/2022. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 27 DE SEPTIEMBRE DE 2022. PONENTE: LORETTA ORTIZ AHLF. SECRETARIA: DIANA RANGEL LEÓN.

Fecha: 20-Ene-2023

La Adopción De Medidas Especiales O Afirmativas Normalmente Llamadas Acciones Afirmativas

• El análisis de actos y preceptos normativos que directa o indirectamente (por resultado), o de manera tácita, resulten discriminatorios.(31)

60. Bajo esos mismos parámetros, recientemente, este Alto Tribunal en las acciones de inconstitucionalidad 192/2020,(32) 57/2021,(33) y 85/2021,(34) ha declarado la invalidez de la porción normativa "y no haber sido condenado por delito doloso", establecida como requisito para aquellas personas que pretendan ocupar el cargo de director general de los Centros de Conciliación Laboral de los Estados de Puebla, Nayarit y Chiapas, respectivamente.

61. Lo anterior, porque no existe base objetiva para determinar que una persona que ha sido condenada por delito doloso no ejercerá sus actividades con rectitud, probidad y honorabilidad, por lo que el legislador local realizó una distinción que no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar.

62. En ese tenor, la Primera Sala de este Alto Tribunal ha sustentado el criterio consistente en que la noción de igualdad deriva directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que se reconocen a quienes no se consideran en tal situación de inferioridad.(35) De hecho, el principio de igualdad, así como los principios de autonomía, libertad y dignidad personal, constituyen el fundamento de los derechos humanos.(36)

63. Por tanto, la discriminación resulta inadmisible al crear diferencias de trato entre seres humanos que no corresponden a su única e idéntica naturaleza, de lo cual se desprende también que no todo tratamiento jurídico diferente es discriminatorio, pues no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana.

64. En este sentido, la Primera Sala de esta Suprema Corte ha sostenido que el principio de igualdad no implica que todas las personas sujetas a una norma se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, sino que se refiere a la igualdad jurídica, que debe traducirse en la seguridad de no tener que soportar un perjuicio o privarse de un beneficio desigual e injustificado.(37)

65. Por lo anterior, el valor superior que persigue este principio consiste en evitar la existencia de normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación: i) una ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas o ii) efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares.(38)

66. Este criterio coincide con el sostenido por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de Naciones Unidas, en el que ha sostenido que "el término ‘no discriminación’ no implica que sea necesario un trato uniforme cuando existen diferencias importantes entre la situación de una persona o grupo y la de otros o, en otras palabras, cuando hay una justificación objetiva razonable para la diferencia de trato".(39)

67. El mencionado Comité señala que "dar un mismo trato a personas o grupos cuyas situaciones sean objetivamente diferentes constituirá discriminación en la práctica, como lo constituirá también el trato desigual de personas cuya situación sea objetivamente la misma", reiterando que "la aplicación del principio de no discriminación exige que se tomen en consideración las características de los grupos".

68. Lo determinado por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de Naciones Unidas permite colegir la existencia de dos etapas en los estudios sobre discriminación: una de ellas que se refiere al análisis de la situación supuestamente discriminada, con base en la cual se determine si existen diferencias importantes que impidan una comparación con aquéllas contra la cual se va a contrastar; y una segunda en la cual se estudie si las distinciones de trato son admisibles o legítimas, lo cual exige que su justificación sea objetiva y razonable.

69. Acceso a un cargo público en condiciones de igualdad y libertad de trabajo. El artículo 5o. de la Constitución Federal consagra el derecho al trabajo, siempre y cuando la profesión, industria o labor sean lícitos, por lo cual el derecho al trabajo no es absoluto, irrestricto e ilimitado.(40)

70. Por su parte, el artículo 35, fracción VI,(41) de la Constitución General, establece que toda la ciudadanía tiene el derecho de poder ser nombrada para cualquier empleo o comisión del servicio público, teniendo las calidades que establezca la ley.

71. Este derecho también es reconocido en los artículos 23, numeral 1, inciso c), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos(42) y 25, inciso c), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,(43) conforme a los cuales todos los ciudadanos tienen el derecho de acceder a las funciones públicas de su país en condiciones de igualdad.

72. En ese contexto, es importante destacar que este Alto Tribunal ha interpretado el concepto "calidades" a que se refiere el artículo 35 constitucional como las "características de una persona que revelen un perfil idóneo para desempeñar con eficiencia y eficacia, el empleo o comisión que se le asigne",(44) interpretación que es consistente con la lectura del artículo 1, numeral 2, del Convenio Internacional del Trabajo No. 111, relativo a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación.(45)

73. La referida noción de "calidades", asumida por este Alto Tribunal en la controversia constitucional 38/2003, es también compatible con lo previsto en el artículo 123, apartado B, fracción VII, de la Constitución General, que refiere que "la designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes".(46)

74. En la referida controversia constitucional también se indicó que la utilización del concepto de "calidades" se refiere a las cualidades o perfil de una persona, las cuales permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de una persona para un determinado cargo público.(47)

75. De esa manera, lo importante es entender que, cuando el artículo 35, fracciones II y VI, de la Constitución General, utiliza el término "las calidades que establezca la ley", se refiere a cuestiones que son inherentes a la persona y no así a aspectos extrínsecos a ésta.

76. Luego, al definir en las leyes secundarias respectivas, tanto el Congreso de la Unión como las Legislaturas de los Estados –en el ámbito de sus respectivas competencias–, las calidades necesarias para que una persona pueda ser nombrada para cualquier empleo o comisión del servicio público, será necesario que los requisitos al efecto establecidos estén directamente relacionados con el perfil idóneo para el desempeño de la respectiva función, lo que exige de criterios objetivos y razonables que eviten discriminar, sin debida justificación, a personas que potencialmente tengan las calificaciones, capacidades o competencias (aptitudes, conocimientos, habilidades, valores, experiencias y destrezas) necesarias para desempeñar con eficiencia y eficacia el correspondiente empleo o comisión.

77. Por ello, en principio, para la definición de las respectivas calidades a ser establecidas en la respectiva ley, como requisitos exigibles para cada empleo o comisión en el servicio público, será importante identificar las tareas o funciones inherentes a cada cargo o puesto público.

78. Ello, sin perjuicio de que, para determinados puestos federales o locales, se exige desde la Constitución General el cumplimiento de determinados requisitos tasados, como lo es el caso de la edad, el perfil profesional o la residencia, entre otros,(48) y de que es necesario distinguir entre el acceso a un cargo de elección popular del acceso a un empleo o comisión en la función pública, que, acorde al nivel de especialización necesario, puede requerir de calidades técnicas más específicas.

79. En cualquier caso, fuera de las condiciones establecidas de manera expresa en la Norma Fundamental para determinados empleos y comisiones, los Congresos Federal y Locales cuentan con una amplia libertad de configuración para establecer las respectivas calidades, en tanto las mismas no vulneren por sí mismas algún derecho humano u otro principio constitucional.(49)

80. Lo anterior incluye de manera destacada la necesidad de que los respectivos requisitos sean objetivos y razonables y permitan de manera efectiva el acceso a la función pública, en condiciones generales de igualdad, en respeto a lo previsto en los artículos 1o. y 35, fracción VI, de la Constitución Federal, 23, apartado 1, inciso c), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25, inciso c), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

VI.2. Constitucionalidad de los requisitos "no haber sido condenado por delito doloso" o "por delito doloso que amerite pena de prisión" para ocupar el cargo de director o directora general del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo

81. Este Alto Tribunal ya ha examinado los requisitos "no haber sido condenado por delito doloso"(50) y "no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena de prisión por más de un año"(51) para ocupar diversos cargos públicos a nivel local o relacionados con el servicio público.

82. Cabe destacar que, recientemente, este Alto Tribunal ha examinado el requisito "no haber sido condenado por delito doloso" como condición para acceder, específicamente, al cargo de director general de los Centros de Conciliación Laboral de los Estados de Chiapas,(52) Nayarit(53) y Puebla,(54) el cual se ha considerado contrario al derecho a la igualdad y no discriminación, por lo que, en consecuencia, se ha declarado la invalidez de las disposiciones que lo contienen.

83. Conforme a los precedentes mencionados, este Tribunal Pleno estima que el único concepto de invalidez hecho valer por la Comisión promovente es fundado, pues las porciones normativas impugnadas vulneran el principio de igualdad.

84. Para demostrar lo anterior, primero se establecerá, conforme a los precedentes, la metodología para analizar porciones normativas que la promovente estima son violatorias del derecho de igualdad, para después realizar el examen correspondiente.

85. Metodología. Para analizar violaciones al principio de igualdad, este Tribunal Pleno ha sostenido que primero debe comprobarse que, efectivamente, el legislador estableció una distinción, ya sea por exclusión tácita o por exclusión expresa. Esto es, debe verificarse que se haya excluido a algún colectivo de determinado beneficio otorgado a otro colectivo similar, o bien, que se hayan establecido regímenes jurídicos diferenciados para supuestos de hecho similares.(55)

86. Una vez que se ha comprobado que, efectivamente, el legislador realizó una distinción, el siguiente paso es establecer si dicha medida se encuentra justificada. Si la distinción contenida en la disposición impugnada está basada en una categoría sospechosa, entonces se deberá realizar un escrutinio estricto; mientras que, si no está basada en una categoría sospechosa, entonces bastará un escrutinio ordinario o, en su caso, un test de razonabilidad a la luz del derecho a la igualdad y no discriminación.(56) Finalmente, se procederá a estudiar cada una de las gradas del test de proporcionalidad elegido.

87. En resumen, el análisis de una disposición que se estima contraria al principio de igualdad exige llevar a cabo los siguientes pasos: (i) determinar si existe una distinción; (ii) elegir el examen o metodología que debe aplicarse para analizar dicha distinción y (iii) desarrollar cada una de las etapas del test de proporcionalidad que se ha elegido.

88. Existencia de una distinción. Para contestar a esta cuestión, es importante recordar el contenido de las porciones normativas impugnadas, las cuales se citan a continuación: