ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 23/2022. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 27 DE SEPTIEMBRE DE 2022. PONENTE: LORETTA ORTIZ AHLF. SECRETARIA: DIANA RANGEL LEÓN.

a. Refiere que respecto a los derechos de igualdad y no discriminación, el artículo 1o. de la Constitución General reconoce que todas las personas gozan de los derechos reconocidos en su texto y establece la prohibición de discriminar, de entre otros, por cualquier motivo que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. De igual forma, el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prohíbe la discriminación.

b. Agrega que dicha prohibición permea todo el ordenamiento jurídico y es extensiva a todas las autoridades del Estado, especialmente a los Poderes Legislativos, quienes deben cuidar que el contenido de las leyes no conduzca a una desigualdad o discriminación.

c. Aduce que si bien el emisor de la norma puede prever situaciones fácticas que requieren de un trato diferenciado hacia una persona o grupo de personas, éstas deben ser razonables y objetivas, de lo contrario se considerarán como discriminatorias y serán contrarias al parámetro de regularidad constitucional, porque entonces implican una diferencia arbitraria que afecta los derechos humanos.

d. Argumenta que cualquier tratamiento que resulte discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos reconocidos en la Constitución es, per se, incompatible con la misma. Cita el siguiente criterio para apoyar su postura: "PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. ALGUNOS ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL PARÁMETRO GENERAL."(1)

e. Menciona que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que igualdad no sólo otorga a las personas la garantía de que serán iguales ante la ley, sino también en la ley misma. Lo anterior, se conoce como igualdad ante la ley e igualdad en la ley.

f. Dice que la exclusión de ciertas personas no obedece sólo a las desigualdades de hecho, sino también por complejas prácticas sociales y económicas, así como por prejuicios y sistemas de creencias.

g. Invoca que en la Opinión Consultiva 18/03, el Tribunal Interamericano sostuvo que el principio de igualdad ante la ley y no discriminación pertenece al dominio del ius cogens, pues sobre él descansa todo el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional. En ese sentido, cualquier forma de discriminación es incompatible con la dignidad humana.

h. Refiere que respecto a la libertad de trabajo y al derecho a ocupar un cargo público, de una interpretación armónica de los artículos 5 y 35, fracción VI, se desprende que todas las personas, en un plano de igualdad, pueden dedicarse a la actividad lícita que sea de su preferencia, lo cual incluye los cargos públicos.

i. Además, aduce que el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece la obligación de adoptar providencias para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, mientras que los artículos 6 y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establecen que toda persona tiene derecho al trabajo, el cual implica el goce de éste en condiciones justas, equitativas y satisfactorias.

j. Por su parte, alega que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado que los procedimientos para elegir a las personas que ocupan cargos públicos deben tomar en cuenta no sólo los méritos y calidades de los aspirantes, sino también deben asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso al servicio público. Eso significa que los procesos para acceder a ellos sólo deben atender a la singularidad y especificidad de las funciones que se van a desempeñar.

k. Además, agrega que no se deben imponer privilegios o requisitos irrazonables, pues éstos no son admisibles en la medida en que impiden o dificultan el acceso al servicio público.

l. Menciona que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el concepto de "calidad" contenido en el artículo 35 de la Constitución General se refiere a las características intrínsecas que tiene una persona y que revelan que es el perfil idóneo para desempeñar con eficiencia y eficacia un empleo o comisión determinado. En ese sentido, los requisitos que se establezcan deben estar directamente relacionados con el cargo público.

m. En atención a lo anterior, considera que los requisitos que establecen las porciones normativas impugnadas impiden de manera injustificada que las personas condenadas por un delito doloso que les imponga pena de prisión puedan acceder al cargo público de titular de la Dirección General del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo.

n. Además de ello, sostiene que las porciones normativas son sobre inclusivas y constituyen una prohibición absoluta, pues no distinguen entre tipos de delitos, gravedad, duración de la pena, si está o no cumplida y si esos requisitos tienen relación con el cargo público.

o. En efecto, dice que para que una restricción de esa naturaleza sea válida, tiene que guardar relación con las funciones y obligaciones que importa el cargo público correspondiente, y una vez hecho eso, delimitar el tipo de conductas ilícitas que tengan relación con el debido cumplimiento de sus funciones y obligaciones.

p. De lo contrario, refiere que el hecho de cometer cualquier ilícito y haber sido sancionado por ello traería como consecuencia una exclusión absoluta que resulta claramente desproporcionada y contraria a la dignidad humana. Sin embargo, cumplida la pena, debe considerarse que se encuentra en aptitud de volver a ocupar un cargo público.

q. Alega que no pasa inadvertido que el requisito establecido en las porciones normativas impugnadas es idéntico al establecido para el cargo equivalente a nivel federal, sin embargo, no puede hacerse extensivo a quien ocupe el cargo homólogo a nivel local pues resultaría igualmente inconstitucional.

r. Agrega que las porciones normativas impugnadas en este caso deben analizarse bajo la perspectiva de que están prohibidas constitucionalmente las distinciones entre personas que han sido condenadas penalmente y aquellas que no tienen antecedentes penales, tal como se hizo en las acciones de inconstitucionalidad 85/2018, 83/2019, 111/2019, 117/2020, 118/2020, 184/2020, 125/2019, 192/2020 y 253/2020, entre otras.

s. Por otro lado, dice que los requisitos que contienen las porciones normativas impugnadas deben someterse a un escrutinio ordinario, el cual estima, no supera la grada de idoneidad, pues los requisitos mencionados no guardan relación con el fin constitucionalmente válido de contar con personas servidoras públicas adecuadas y eficientes.

t. Por último, argumenta que, si se declara la inconstitucionalidad de los preceptos combatidos, se deben extender los efectos a todas aquellas normas que estén relacionadas.

5. Radicación y turno. El ocho de febrero de dos mil veintidós, el presidente de esta Suprema Corte tuvo por recibido el escrito inicial y ordenó formar y registrar el expediente físico y electrónico relativo a la acción de inconstitucionalidad 23/2022. Asimismo, turnó el expediente a la ponencia de la Ministra Loretta Ortiz Ahlf para instruir el procedimiento correspondiente.

6. Admisión y trámite. El veintiocho de febrero de dos mil veintidós, la Ministra instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad, tuvo como autoridades emisoras de la norma impugnada a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo y ordenó darles vista para que, dentro del plazo de quince días hábiles, rindieran sus informes correspondientes.

7. Informe del Poder Legislativo del Estado de Michoacán de Ocampo. El veinticuatro de marzo de dos mil veintidós, la diputada presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo presentó un oficio en el buzón judicial de este Alto Tribunal, el cual fue recibido el día siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través del cual rindió el informe solicitado. Dicho informe fue acordado el veintiséis de mayo de dos mil veintidós. En el documento, dicha autoridad expuso lo siguiente:

a. Señala que las porciones normativas que se recurren son acordes con lo dispuesto en la Constitución Federal y en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, en las que se establecen los requisitos consistentes en "no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena de prisión" y "no haber sido sentenciado por delito doloso", para ocupar los cargos, a nivel federal, de comisionado del Instituto Federal de Telecomunicaciones y de la Comisión Federal de Competencia Económica, Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fiscal general de la República y el titular del organismo descentralizado encargado de la función conciliatoria, en el orden federal; así como, a nivel estatal, de gobernador, secretario de Gobierno, Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, Juez de primera instancia y fiscal general de la entidad.

b. Arguye que la finalidad de las disposiciones reclamadas es salvaguardar los perfiles, requisitos y propuestas y garantizar el desempeño de la Dirección General del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo.

c. Argumenta que, para ocupar determinados cargos públicos, es necesario contar con aspirantes idóneos y adecuados para el ejercicio de las atribuciones que le mandata la norma en particular. Por lo que, considera que el limitar el ejercicio de un cargo público a una profesión determinada, no implica que se discrimine a personas que no la tengan.

d. Considera que son aplicables los precedentes de las acciones de inconstitucionalidad 73/2018 y 106/2019, en las que se analizaron disposiciones similares a las que ahora se impugnan, y refiere que, en el segundo caso, se reconoció la validez de los artículos 21 y 24, ambos en sus fracciones IV, en la porción normativa "y no haber sido condenado por la comisión de delito doloso mediante sentencia que haya causado ejecutoria, o estar sujeto a proceso penal", y VI, así como el diverso artículo 67, todos de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Justicia del Estado de Tamaulipas.

e. Refiere que el Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo es un organismo descentralizado de la administración pública estatal, especializado e imparcial, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dotado de plena autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión, en términos de lo dispuesto en el artículo 148, párrafos tercero, cuarto y quinto, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, el cual, además, se encuentra sectorizado a la secretaría responsable del ámbito laboral en la entidad.

f. Argumenta que la designación del titular del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo, deberá efectuarse conforme al procedimiento y requisitos previstos en los artículos 148 Bis de la Constitución Estatal, y 20 y 21 de su ley orgánica, los cuales deben cumplirse con la finalidad de proteger la legalidad y la seguridad jurídica.

g. Reitera que las porciones normativas combatidas se encuentran armonizadas con lo previsto en el artículo 123, apartado A, fracción XX, de la Constitución Federal, que establece el requisito de "no haber sido condenado por delito doloso" para ocupar el cargo de titular del organismo descentralizado federal encargado de la función conciliatoria entre las diferencias de los trabajadores y patrones, por lo que las disposiciones impugnadas se encuentran armonizadas con este precepto constitucional.

h. Indica que los requisitos impugnados para el ejercicio del cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral de la entidad, no constituyen supuestos que se consideren categorías sospechosas.

i. Considera que la Comisión promovente no argumenta en qué consiste la desigualdad y discriminación que estima contienen las normas reclamadas, y señala que lo que busca el Estado con estos requisitos es encontrar los mejores perfiles dentro del ejercicio de la función pública.

j. En lo relativo con la libertad de trabajo y derecho a ocupar un cargo público, argumenta que las disposiciones reclamadas no transgreden estos derechos, debido a la importancia de que existan elementos para acceder a un empleo público con lo que se busca el correcto y cabal desempeño de las atribuciones inherentes al cargo, bajo los principios constitucionales de honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el servicio público.

k. Asevera que la norma reclamada, en las porciones precisadas, no son contrarias a lo dispuesto en los artículos 5o., primer párrafo y 35, fracción VI, de la Constitución Federal, pues todo ciudadano mexicano tiene el derecho a ocupar, o en su caso, aspirar a ser nombrado para cualquier cargo, empleo o comisión del servicio público, siempre y cuando se atiendan los parámetros de legalidad.

l. Estima que las porciones normativas que se impugnan, no motivan desigualdades sociales, y considera que no existen actos discriminatorios que vulneren y excluyan a los aspirantes al cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo.

m. Señala que no todo tratamiento jurídico diferente es discriminatorio, pues no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana, ni tampoco puede ser considerada como una exclusión a los ciudadanos michoacanos.

n. Indica que el Poder Legislativo tiene facultades constitucionales para aprobar la ley orgánica impugnada.

o. Alega que la norma combatida asegura que el ciudadano que acceda al cargo tendrá el mayor grado de rectitud, probidad, honorabilidad y todas las características necesarias para el ejercicio de la titularidad del Centro de Conciliación Laboral michoacano.

p. Refiere que el requisito de no haber sido sentenciado por delito doloso que haya ameritado pena privativa de la libertad por más de un año para ser nombrado director general del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo tiene relación directa, clara e indefectible, para el cumplimiento de sus labores.

k. Alega que la naturaleza jurídica en el cargo a desempeñar dentro de la titularidad de la Dirección General del Centro de Conciliación Laboral estatal, implica que los requisitos que deberán satisfacerse patentizan el ejercicio adecuado como su desempeño principal en las atribuciones de carácter directivo, administrativo, técnico, profesional y lógico-jurídico.

r. Finalmente, señala que el Congreso Local, al emitir la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo, observó el procedimiento parlamentario establecido en las leyes que lo rigen, además, considera que es acorde a la Ley Orgánica del Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral.

8. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo. El veintinueve de marzo de dos mil veintidós, el director de Asuntos Constitucionales y Legales de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo, en representación del titular del Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, depositó un oficio en la oficina de correos de la localidad, el cual fue recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de ese Alto Tribunal el cinco de abril de la misma anualidad, a través del cual rindió el informe solicitado. Dicho informe fue acordado el veintiséis de mayo de dos mil veintidós. En el oficio mencionado, la autoridad expone, en síntesis, lo siguiente:

a. Señala que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo cumplió con el mandato establecido en los artículos 60, fracción I, de la Constitución Política, y 5o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ambos ordenamientos de la propia entidad, conforme a los cuales el gobernador tiene la obligación de promulgar y ejecutar las leyes y decretos expedidos por el Congreso Estatal.

b. Indica, asimismo, que se observó lo previsto en el artículo 61, fracción I, de la propia Constitución Local, que dispone que el gobernador no puede negarse a promulgar y publicar las leyes y decretos expedidos por el Congreso de la entidad.

c. Refiere que, mediante las reformas en materia laboral a la Ley Federal del Trabajo y a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se suprimieron las Juntas de Conciliación y Arbitraje, y se estableció que la resolución de las diferencias o los conflictos entre trabajadores y patrones estará a cargo de los tribunales laborales del Poder Judicial de la Federación o de las entidades federativas, además, se previó que antes de acudir a los tribunales laborales, los trabajadores y patrones deberán asistir a la instancia conciliatoria correspondiente, por lo que, en el orden local, la función conciliatoria estaría a cargo de los Centros de Conciliación que se instituyan en las entidades federativas. Asimismo, señala que, a partir de dicha reforma laboral, se instruyó al Congreso de la Unión y a las Legislaturas de las entidades federativas para que realizaran las adecuaciones legislativas correspondientes. d. Indica que el primero de mayo de dos mil diecinueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo y otros ordenamientos, en cuyo artículo quinto transitorio, se previó que: "... Los Centros de Conciliación Locales y los Tribunales del Poder Judicial de las entidades federativas iniciarán actividades dentro del plazo máximo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente decreto, en términos de lo que establezca su propia normatividad y posibilidades presupuestales, conforme a lo que determinen sus poderes locales. Los Centro (sic) de Conciliación Locales deberán entrar en operación en cada entidad federativa, en la misma fecha en que lo hagan los tribunales locales, conforme a las disposiciones previstas en el presente decreto".(2)

e. Informa que el treinta de diciembre de dos mil veintiuno, se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de Ocampo, el Decreto Legislativo Número 60, por el que se expide la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo, la cual tiene por objeto establecer la estructura, organización y funcionamiento del citado centro.

f. Informa, también, que el titular del Poder Ejecutivo Estatal presentó ante el Congreso de la propia entidad, una iniciativa que planteó reformar el artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo, y ampliar el plazo para enviar a dicho órgano legislativo la terna para la designación del director general del mencionado centro. Dicha propuesta de reforma se formuló con la finalidad de esperar a que el Congreso de la Unión aprobara el decreto que modificaría el artículo quinto transitorio del diverso decreto de reformas legales en materia laboral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el primero de mayo de dos mil diecinueve. Refiere que la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Congreso Estatal aprobó dicha iniciativa y modificó el segundo párrafo del artículo transitorio en cita a efecto de otorgar un nuevo plazo de diecisiete días hábiles para la remisión de la terna respectiva.(3)

g. Explica que, conforme a lo dispuesto en el artículo 148 Bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Michoacán de Ocampo, la designación del titular del Centro de Conciliación Laboral de la entidad será con previa comparecencia de las personas propuestas por el titular del Poder Ejecutivo del Estado ante el Congreso Local; y que, una vez designada la persona que ocupará dicho puesto, de acuerdo con lo previsto en el artículo quinto transitorio de la ley orgánica del centro en mención, se debe instalar la Junta de Gobierno, en un plazo no mayor a quince días hábiles, contados a partir del día siguiente del nombramiento del director general del centro.

h. Señala que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del Decreto por el que se expide la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo, esta institución iniciaría sus funciones el primero de mayo de dos mil veintidós.

i. Manifiesta que el Poder Ejecutivo del Estado, en cumplimiento a la reforma constitucional en materia laboral, tiene la obligación de llevar a cabo todo lo concerniente para su debida implementación y posterior funcionamiento.

j. Alega que el requisito establecido en la fracción VI del artículo 21 de la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo, no transgrede los derechos de igualdad y no discriminación, ni la libertad de trabajo y el derecho a acceder a un cargo público, ni excluye de manera injustificada a determinadas personas para ocupar un cargo en el servicio público.

k. Argumenta que el Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo es un organismo descentralizado de la administración pública estatal, especializado e imparcial, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dotado de plena autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión, en los términos de lo dispuesto en el artículo 148, párrafos tercero, cuarto y quinto, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo.

l. Considera que es de interés general que la persona que se encuentre al frente del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Michoacán de Ocampo, cuente con una buena reputación y no haya sido condenado por delito doloso, en virtud de que será el encargado de llevar a cabo el servicio público de conciliación laboral en el ámbito local y celebrar convenios de conciliación laboral entre las partes, entre otras funciones específicas de suma trascendencia social en materia laboral.

m. Realiza un comparativo entre lo dispuesto en el artículo 21, fracción VI, de la Ley Orgánica del Centro de Conciliación de la entidad y otros requisitos similares para ocupar los cargos públicos a nivel federal, previstos en los artículos 95, 108 y 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

n. Alega que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5o., párrafo segundo, de la Constitución General, la ley determinará en cada entidad federativa, cuáles son las profesiones que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo; por lo que, a su juicio, las porciones normativas no privan de un derecho humano, al establecer que los aspirantes al cargo deban cumplir con los lineamientos necesarios previstos en el artículo 21 de la ley impugnada, con antelación, y es requisito indispensable ser honorable y "no haber sido condenado mediante sentencia firme por delito doloso que le imponga pena de prisión. Tratándose de delitos patrimoniales dolosos, cualquiera que haya sido la pena".

o. Argumenta que las personas que aspiran a ocupar un cargo público deben contar con una buena reputación, por ser figuras públicas y por tener ciertas facultades y desempeñar ciertas funciones, y que, de no acatar las responsabilidades que como servidores públicos les corresponde, deberán ser sancionados.

p. Señala que la libertad de trabajo y el derecho de acceso a un cargo público pueden ser limitados conforme al catálogo que establezca el legislador que sujeta a todo servidor público.

9. Pedimentos. El fiscal general de la República y la consejera jurídica del Ejecutivo Federal no formularon manifestación o pedimento alguno.

10. Alegatos. El siete de junio de dos mil veintidós, la delegada de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos formuló sus alegatos, los cuales fueron acordados el seis de julio de dos mil veintidós.

11. Cierre de la instrucción. El once de agosto de dos mil veintidós, la Ministra instructora cerró la instrucción del asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.