SUSPENSIÓN PROVISIONAL. LA LEY DE ENJUICIAMIENTO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, EN RELACIÓN CON LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, AMBAS DEL ESTADO DE QUERÉTARO QUE REGULAN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. NO PREVÉ

"...

"III. Los Plenos de Circuito cuando deban dilucidarse las tesis contradictorias sostenidas entre los tribunales colegiados del circuito correspondiente."

"Artículo 227. La legitimación para denunciar las contradicciones de tesis se ajustará a las siguientes reglas:

"...

"III. Las contradicciones a las que se refiere la fracción III del artículo anterior podrán ser denunciadas ante los Plenos de Circuito por el Procurador General de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, los jueces de distrito o las partes en los asuntos que las motivaron."

De las anteriores normas se advierte que podrán denunciar la contradicción de tesis ante los Plenos de Circuito, el procurador general de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, los Jueces de Distrito o las partes en los asuntos que las motivaron.

En el caso, el Pleno del Primer Tribunal Colegiado de Vigésimo Segundo Circuito determinó denunciar la posible contradicción de tesis sustentados en el recurso de revisión administrativo **********, del índice de ese órgano jurisdiccional, y el sostenido por el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en el recurso de revisión administrativo **********; por lo que cabe concluir que la denuncia procede de parte legítima.

TERCERO.-Sentido de los criterios de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes. Con el fin de verificar la posible existencia de la contradicción de tesis denunciada, es menester destacar las consideraciones sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en las ejecutorias respectivas.

El Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito, el recurso de revisión administrativo **********, por mayoría de votos sostuvo, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Por otra parte, los restantes agravios son infundados porque, contrariamente a lo expuesto por la quejosa recurrente, la Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, no exige mayores requisitos para el otorgamiento de la suspensión del acto que se impugne en sede administrativa que los previstos para conceder la suspensión definitiva en el amparo, ni contiene plazo mayor que el establecido para la suspensión provisional.

"Esto es así, dado que la Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en su capítulo sexto del rubro ‘De la suspensión del acto impugnado’, no contiene la referencia explícita a un plazo concreto para resolver en torno a tal medida cautelar de manera que, por esa sola ausencia u omisión normativa, no es factible concluir que dicho término legal sea mayor que el establecido en la Ley de Amparo para resolver la suspensión provisional.

"Lo anterior, dado que aun antes de extraer, sin más y a partir de una interpretación sistemática y general, la eventual aplicación del término genérico de tres días que establece el artículo 33 del mismo ordenamiento local cuya ponderación aislada sí implicaría claramente un plazo mayor que el previsto en el juicio de amparo para resolver la suspensión provisional, es menester ponderar con todo cuidado, si el contenido de las disposiciones específicas sobre la suspensión del acto administrativo, permiten colegir la resolución de tal medida en un plazo igual o incluso menor del previsto en la Ley de Amparo, pues de ser así, esta sola condición aparente, de suyo, no sería suficiente para establecer la procedencia del juicio de amparo indirecto por encima del principio de definitividad.

"Y es que la interpretación de este importante principio debe ser hecha en su contexto funcional, por virtud del cual se ha de ponderar, por un lado, entre la más sensata deferencia institucional para dejar actuar siempre que sea posible y en su más amplia plenitud de jurisdicción a la justicia local especializada, en justo balance por el otro, con la función complementaria y subsidiaria de la jurisdicción federal a través del medio de control y garantía constitucional de protección de los derechos humanos, como es el juicio de amparo en cualquiera de sus vías.

"En esa tesitura, del análisis armónico de los artículos 44, 45 y 48 de la Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, que regulan la suspensión oficiosa y a petición de parte así como los requisitos para su procedencia, se deduce que el juez de lo contencioso administrativo debe resolver sobre la suspensión desde la presentación de la demanda.

"En efecto, el artículo 44 del ordenamiento legal citado, que regula la suspensión de plano en una amplia gama de casos con base en conceptos jurídicos indeterminados, al disponer que procede de manera oficiosa la suspensión, cuando los actos materia de impugnación hubiesen sido ejecutados y afecten a particulares de escasos recursos económicos impidiendo el ejercicio de su única actividad personal de subsistencia; cuando el acto impugnado, de llegar a consumarse, hiciera materialmente imposible la restitución al actor en el goce de sus derechos; y, que la suspensión en estos casos se decretará de plano en el acuerdo en que se admita la demanda.

"Asimismo, ordena que en los demás casos, la suspensión podrá solicitarla el actor en el escrito de demanda o en cualquier momento, mientras se encuentre en trámite el proceso administrativo; y, que cuando se otorgue la suspensión se comunicará sin demora a la autoridad demandada para su inmediato e inexcusable cumplimiento.

"El diverso 45 estatuye que la suspensión tendrá por efecto mantener las cosas en el estado en que se encuentran, en tanto concluye el proceso administrativo; y, que la suspensión podrá concederse con efectos restitutorios, siempre que proceda la medida cautelar genérica, tratándose de los casos previstos en el párrafo segundo y en las fracciones III y IV del artículo que antecede (artículo 44).

"Por su parte, el artículo 48 dispone que la resolución que conceda la suspensión del acto impugnado, surtirá sus efectos inmediatamente, aunque se interponga el recurso de revisión. El acuerdo en que se niegue la suspensión deja expedita la facultad de la autoridad demandada para la ejecución del acto impugnado, aun cuando se interponga el recurso de revisión, pero si la Sala Unitaria revoca el acuerdo recurrido y concede la suspensión, ésta surtirá sus efectos de manera inmediata.

"Lo anterior patentiza la obligatoriedad para el juzgador local de lo contencioso administrativo, de resolver sobre la suspensión del acto impugnado desde la presentación de la demanda, y tan pronto como sea posible ponderando en cada caso la necesidad de atender sin demora y comunicando inmediatamente los efectos de tal medida cautelar.

"Pues de los enunciados jurídicos citados, se desprende que el juez, de acuerdo con la naturaleza del acto reclamado, la calidad del demandante así como su especial situación frente al acto impugnado y el peligro en la demora, tiene la ineludible obligación de pronunciarse respecto de la suspensión al momento de proveer sobre la admisión de la demanda.

"En tal contexto, la ausencia de un plazo expreso para la suspensión en el juicio contencioso administrativo, no implica que este proceso se ubique en la hipótesis normativa de ser considerados como aquellos donde se establece un plazo más extenso del que exige la Ley de Amparo para la suspensión provisional del acto reclamado, dado que si bien pudiera ser aplicable el máximo de tres días previsto en la Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, existe la obligatoriedad para el Juez de proveer sobre la suspensión desde la presentación de la demanda.

"Por lo tanto, si conforme a lo dispuesto en los artículos 112 y 139 de la Ley de Amparo, el órgano que conozca del juicio debe proveer sobre la suspensión de los actos reclamados dentro de las veinticuatro horas siguientes al en que reciba la demanda; mientras que de los numerales 44, 45 y 48 de la Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, se colige que el Juez puede conceder o negar la suspensión desde el acuerdo de radicación de la demanda; se concluye que este último ordenamiento legal no exige un plazo mayor que el que establece la Ley de Amparo para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido.

"Máxime que esta interpretación permite el eficaz funcionamiento del sistema jurisdiccional especializado en materia administrativa del Estado de Querétaro, creado precisamente para resolver las controversias entre la administración pública estatal y municipal con los particulares, pues no sólo se reconduce el acceso efectivo a la impartición de justicia administrativa local sino que se deja que el juicio de amparo como garantía de los derechos humanos se ocupe, en su momento, de esta materia cuando se susciten actos procesales de imposible reparación o sentencias definitivas que pongan fin al proceso en cuestión.

"En conclusión, la Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, no exige plazo mayor para resolver sobre la suspensión que el que establece la Ley de Amparo para la suspensión provisional del acto reclamado, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido.

"Es menester poner de manifiesto que el criterio que aquí se asume, es conforme con la línea jurisprudencial que ha venido sustentando la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con base en la interpretación de la nueva Ley de Amparo, pues en relación con la justicia fiscal y administrativa en el ámbito federal ha sustentado el núcleo esencial de las razones expuestas en esta ejecutoria. Se trata de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 19/2015 (10a.), que resulta aplicable en lo conducente y por mayoría de razón, de rubro y texto siguientes:

"‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. EL PLAZO PARA OTORGAR LA SUSPENSIÓN CONFORME AL ARTÍCULO 28, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ES EQUIVALENTE AL PREVISTO EN LA LEY DE AMPARO, PARA EFECTOS DE LA OBSERVANCIA DEL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 3 DE ABRIL DE 2013). La fracción IV del artículo 107 de la Constitución Federal señala que en materia administrativa no será necesario agotar los medios de defensa ordinarios, siempre que conforme a las leyes que los prevean, se puedan suspender los efectos de los actos reclamados con los mismos alcances de la ley reglamentaria, «... y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional». En consonancia con lo anterior, la fracción XX del artículo 61 de la Ley de Amparo dispone que el juicio de amparo es improcedente cuando proceda algún juicio, recurso o medio de defensa legal por virtud del cual los actos reclamados puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las leyes respectivas se suspendan los efectos de dichos actos con los mismos alcances y requisitos que los que la misma ley consigna para conceder la suspensión definitiva, «... ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional ...». Ahora bien, de las normas anteriores se deduce que los conceptos jurídicos que utiliza tanto la Constitución como la Ley de Amparo para el otorgamiento de la suspensión, consistentes en: 1) los alcances; 2) los requisitos; y, 3) los plazos; son tres aspectos diferenciados que deben tomarse en cuenta para determinar si se debe o no relevar al quejoso de agotar el principio de definitividad, sin que deba confundirse la forma de apreciar la exigibilidad de cada uno de ellos, pues mientras que los requisitos para otorgar dicha medida cautelar constituyen una carga procesal que debe satisfacer el demandante, los otros dos factores, es decir, los alcances y los plazos, no tienen tal característica, toda vez que se trata de condiciones que deben observar las autoridades encargadas de concederla o negarla, y por tanto, son ajenos a la voluntad de los particulares. Por su parte, el artículo 28, fracción III, inciso c), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que «El Magistrado Instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud.»; lo cual significa que el tiempo que tome al Magistrado Instructor para proveer sobre la suspensión, no es un requisito para otorgar esta medida cautelar, en tanto que ni siquiera es una fatiga procesal que deba cumplir el demandante, sino más bien, una obligación impuesta al tribunal para brindar eficaz y oportunamente sus servicios. Consecuentemente, si a partir de la presentación de la demanda de nulidad, hay la posibilidad de que de inmediato se ordene la paralización de los actos enjuiciados, no hay motivo para afirmar que la legislación rectora de la jurisdicción contenciosa administrativa federal prevea mayores plazos que los de la Ley de Amparo para dictar el mandato suspensivo, toda vez que si bien de acuerdo con el artículo 112 de este ordenamiento, el Juez de Distrito debe proveer sobre la admisión de la demanda dentro del plazo de veinticuatro horas, la única diferencia entre uno y otro ordenamiento es que, para el amparo, el plazo para proveer sobre la suspensión se expresó en horas (24) y en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se determinó en días (al día hábil siguiente); pero en ambos casos con un sentido temporal prácticamente equivalente, porque conforme los dos ordenamientos lo que se procuró fue que entre la presentación de la demanda y el acuerdo que la admita, y en su caso provea sobre la suspensión, solamente transcurra un día como límite, y si bien conforme a este examen comparativo, en algunos casos, el Magistrado Instructor podría demorar su dictado con unas horas más de diferencia, debe tenerse en cuenta que el propósito del mandato constitucional es que se actúe con una celeridad semejante a la que exige la Ley de Amparo, mas no que el texto de ésta se repita en todos los demás ordenamientos, pues aun dentro del juicio constitucional se producen situaciones que demoran excepcionalmente la respuesta de la petición de suspender el acto reclamado.’(3)

"Se ha dicho que este precedente resulta aplicable por mayoría de razón, pues si en la materia contenciosa administrativa federal, cuando existe un término explícito respecto de la suspensión mayor al de la Ley de Amparo en materia de suspensión provisional, con mayor razón son aplicables sus fundamentos al caso en que la ley no prevé expresamente y dentro del apartado respectivo a la suspensión un plazo determinado."

El Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito, al resolver por mayoría de votos el recurso de revisión administrativo **********, sostuvo, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Ese agravio es fundado, porque la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado de Querétaro sí establece un plazo mayor que el que la Ley de Amparo prevé para el otorgamiento de la suspensión provisional.

"A efecto de sostener la conclusión anterior, es preciso señalar que como el quejoso expresa, conforme a los artículos 107, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, una excepción al principio de definitividad es que la Ley del acto reclamado prevea un plazo mayor que la Ley de Amparo, para decidir sobre el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado; pues esos preceptos disponen:

"‘Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"‘...

"‘IV. En materia administrativa el amparo procede, además, contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y que causen agravio no reparable mediante algún medio de defensa legal. Será necesario agotar estos medios de defensa siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, con los mismos alcances que los que prevé la ley reglamentaria y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con dicha ley.’