AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6490/2015. 4 DE MAYO DE 2016. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS Y ALBERTO PÉREZ DAYÁN. DISIDENTE: MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. PONEN

QUINTO.-Las manifestaciones que en vía de agravios aduce la parte recurrente, consisten esencialmente en que:

• Causa perjuicio el considerando quinto de la resolución recurrida, ya que constituye una violación a lo dispuesto por el artículo 1o. de la Constitución Federal, en el que se establece que las autoridades del Estado, están obligadas a aplicar el principio pro persona, así como en interpretar los derechos fundamentales conforme a lo dispuesto por la Constitución Federal y los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es Parte.

• Son aplicables la tesis aislada P. LXIX/2011 (9a.) del Pleno y la jurisprudencia 1a./J. 107/2012 (10a.) de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubros: "PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS." y "PRINCIPIO PRO PERSONA CRITERIO DE SELECCIÓN DE LA NORMA DE DERECHO FUNDAMENTAL APLICABLE.", respectivamente.

• La sentencia impugnada es contraria a los principios protectores, contenidos en el artículo 123, apartado A, de la Constitución Federal, pues debió tomarse en cuenta que las legislaturas de los Estados sólo están facultadas para expedir leyes reglamentarias del apartado B, del referido precepto constitucional, en términos de lo dispuesto por el diverso numeral 116, fracción VI, del citado ordenamiento legal.

• En este contexto, el artículo 56, fracción XXII, de la Constitución Política del Estado de Hidalgo, establece que el Congreso Local podrá expedir las leyes que rijan las relaciones de trabajo entre el Estado y sus trabajadores, conforme a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional.

• Luego, la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Gobiernos Estatal y Municipales, así como de los organismos descentralizados del Estado de Hidalgo, es inconstitucional al abarcar al organismo público descentralizados denominado "Colegio de Bachilleres del Estado de Hidalgo", razón por la que alega que se transgreden los derechos humanos del quejoso, pues conforme a la Ley Federal del Trabajo, los patrones no están facultados para demandar el cese de nombramiento de un trabajador.

• La Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que las relaciones laborales existentes entre los organismos descentralizados y sus empleados, escapan de las facultades legislativas de los Congresos Locales, por lo que deben regirse conforme al apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal y, por tanto, resultaría aplicable la ley reglamentaria de ese apartado, a saber, la Ley Federal del Trabajo.

• Son aplicables la tesis aislada P. XXVI/98 del Pleno y la jurisprudencia 2a./J. 3/2000 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubros: "LEYES DEL TRABAJO. LAS LEGISLATURAS LOCALES SÓLO PUEDEN EXPEDIR LEYES REGLAMENTARIAS DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL." y "ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS. SI BIEN SON ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO FORMAN PARTE DE LOS PODERES EJECUTIVOS, FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL.", respectivamente.

• El Colegio de Bachilleres del Estado de Hidalgo es un organismo público descentralizado del Gobierno del Estado, por lo que no forma parte del Poder Ejecutivo Estatal, sino que se ubica dentro del sector paraestatal, conforme a lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Hidalgo. Consecuentemente, la acción que ejercitó el colegio en contra del quejoso resulta improcedente, en atención a que se fundamentó en una ley inconstitucional que transgrede lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Como consecuencia de la aplicación de la ley tildada de inconstitucional, es evidente que la sanción que se impuso a la parte demanda es violatoria de sus derechos humanos.

• Fue incorrecto que el Tribunal Colegiado del conocimiento omitiera analizar el planteamiento de constitucionalidad que se hizo valer en los conceptos de violación, bajo el argumento de que éstos estaban relacionados con una incompetencia, motivo por el que eran novedosos. La inconstitucionalidad de la ley impugnada no podía hacerse valer ante la autoridad responsable, dado que no tiene facultades para pronunciarse al respecto, por lo que no es correcto que el Tribunal Colegiado calificara el argumento como novedoso.

• No fueron analizados congruentemente los conceptos de violación, en virtud de que lo que realmente se impugnó fue la inconstitucionalidad de la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Gobiernos Estatal y Municipales, así como de los organismos descentralizados del Estado de Hidalgo, la cual rige el acto reclamado y, por ende, no podía resolverse tal planteamiento como si fuera uno relacionado con la incompetencia.

• Las autoridades responsables han omitido o se han negado a legislar, promulgar, refrendar y publicar el Reglamento Interior del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, el cual debería sustituir las funciones del Tribunal de Arbitraje. La ley impugnada fue emitida el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, y en la fecha en que promovió juicio de amparo transcurrieron más de veinticinco años, lapso en el que no se ha promulgado el Reglamento Interior del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, conforme lo establece el artículo tercero transitorio de la ley referida, lo cual genera violación a las garantías de legalidad y seguridad jurídica en la tramitación del juicio laboral burocrático del que emana el acto reclamado.

• Tal omisión legislativa resulta inconstitucional, dado que se ha permitido de manera indefinida que se aplique una ley abrogada, como lo es la Ley de los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado y, respecto de este punto, el Tribunal Colegiado del conocimiento se abstuvo de realizar pronunciamiento alguno.

• La sentencia del Tribunal Colegiado del conocimiento viola lo dispuesto por los artículos 73, 74, 76, 77 y 78 de la Ley de Amparo, ya que no se fijó con claridad el acto reclamado, razón por la cual el órgano jurisdiccional realizó una apreciación diferente de los conceptos de violación que se hicieron valer en la demanda.

• La Ley de los Trabajadores al Servicio de los Gobiernos Estatal y Municipales, así como de los organismos descentralizados del Estado de Hidalgo, es reglamentaria del artículo 123, apartado B de la Constitución Federal, la cual aplica en el derecho burocrático; sin embargo, dicha ley abrogó la Ley de los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado, la cual regula la competencia e integración del Tribunal de Arbitraje y sigue aplicable hasta en tanto no se emita el Reglamento Interior del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje.

• Es necesario se aplique en términos del artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo, la figura de suplencia de la deficiencia de la queja en su favor, para que se analicen otros puntos que no haya considerado respecto de la Legislación de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente en el Estado de Hidalgo y que causen agravios.

• La resolución recurrida viola lo dispuesto por los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que el órgano colegiado del conocimiento no podía resolver que la inconstitucionalidad de la norma impugnada era una cuestión novedosa en la controversia, ya que ese planteamiento no podía ser analizado por la autoridad responsable, debido a que carecía de jurisdicción para ello.

• Finalmente, durante el desarrollo del juicio laboral, el Tribunal de Arbitraje realizó una serie de actuaciones a través de servidores, cuyas funciones no están debidamente reglamentadas, por lo que las audiencias y acuerdos emitidos durante el procedimiento, al no estar suscritas por funcionarios legitimados para ello, son inconstitucionales por violar el debido proceso.

SEXTO.-A efecto de determinar la procedencia del presente medio de impugnación, resulta conveniente precisar lo siguiente.

Inicialmente, conforme a las reglas del juicio de amparo, el que se tramitaba por la vía directa era un juicio estrictamente uni-instancial. Es decir, la sentencia que dictaba la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo directo era definitiva y en su contra no procedía ningún medio de defensa. Posteriormente, con la creación de los Tribunales Colegiados de Circuito en mil novecientos cincuenta y uno, lo resuelto por éstos era la última palabra y se trataba de una determinación firme e inimpugnable, salvo que en la sentencia del amparo directo se decidiera sobre la inconstitucionalidad de una ley o se estableciera la interpretación directa de un precepto de la Constitución.(4)

Mediante reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve,(5) se modificaron las reglas del juicio de amparo para el efecto de facultar a la Suprema Corte de Justicia para que conociera de la revisión en amparo directo "únicamente cuando las resoluciones pronunciadas por los Tribunales Colegiados decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución, cuya resolución entrañe, a juicio de la propia corte, la fijación de un criterio de importancia y trascendencia", conforme a la intención del Constituyente, expresada en la exposición de motivos de la mencionada reforma constitucional.

Es importante tener presente que la finalidad de esa reforma, que modificó varios artículos, fue la de fortalecer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un Tribunal Constitucional. En este contexto, en la referida exposición de motivos se indicó que la intención del órgano reformador de la Constitución era:

"... fortalecer el carácter final de la Suprema Corte de Justicia y es congruente con el carácter uni-instancial del amparo directo. Cabe recordar que la procedencia de este último, conocido también como amparo en casación o de legalidad, supone que el afectado dispuso de dos instancias jurisdiccionales previas y, en algunos casos, de un recurso administrativo, para hacer valer todos sus derechos.

"En consecuencia, la propuesta no va en demérito alguno de los medios de defensa que nuestro orden jurídico tradicionalmente ha previsto en favor de los ciudadanos y, por el contrario, permitirá a la Suprema Corte continuar contando con un mecanismo de revisión cuando las circunstancias exijan la fijación de un criterio de importancia y trascendencia que oriente la interpretación y aplicación de las normas jurídicas."(6)

Con base en estas consideraciones, se modificó el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, para señalar:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos de que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución cuya resolución, a juicio de la Suprema Corte de Justicia y conforme a acuerdos generales, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Sólo en esta hipótesis procederá la revisión ante la Suprema Corte de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales. ..."

Posteriormente, en dos mil once, hubieron reformas constitucionales de gran relevancia para el orden jurídico nacional, pues se hicieron explícitos los derechos humanos de los que son titulares las personas y se modificó sustancialmente el régimen del juicio de amparo. Esta reforma también modificó la fracción IX del artículo 107 constitucional, para quedar de la siguiente forma:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; ..."

Como se advierte, la redacción es muy similar a la del texto anterior, pero la expresión que se refería a las sentencias que "decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley" se modificó, para ampliar la procedencia a "sentencias que decidan sobre la constitucionalidad de normas generales". Asimismo, se agregó expresamente un supuesto de procedencia del recurso de revisión que se había establecido previamente por la vía jurisprudencial: el caso en que el Tribunal Colegiado omita el estudio de alguna cuestión de constitucionalidad que hubiera sido planteada en la demanda.

Sin embargo, la esencia de este recurso es la misma: se trata de un medio de defensa extraordinario, pues por regla general el amparo directo sigue siendo uni-instancial. Además, hay otro elemento crucial: para la procedencia del recurso, no basta con que en el asunto esté involucrado algún tema de constitucionalidad, sino que es necesario que este Tribunal Constitucional considere que, con motivo de la resolución del recurso, se fijará un criterio de importancia y trascendencia.

Para aterrizar las reformas constitucionales de dos mil once en la legislación secundaria, el Congreso de la Unión expidió la nueva Ley de Amparo, mediante publicación del dos de abril de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación.

Ahora bien, cabe precisar que el artículo 107, fracción IX, constitucional, tanto en su redacción de mil novecientos noventa y nueve como en la vigente, claramente establecen que los criterios sobre cuándo debe estimarse que una asunto reviste las características de importancia y trascendencia, serán fijadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de acuerdos generales del Pleno.

El Pleno emitió el Acuerdo Número 5/1999, que regulaba el texto constitucional publicado ese año y también reflejaba lo dispuesto en el artículo 83, fracción V, de la Ley de Amparo, anteriormente vigente. Sin embargo, como ya se ha dicho, todo este marco legal fue modificado. Para atender a estos cambios, el Pleno de este Alto Tribunal expidió el Acuerdo General Número 9/2015, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de junio de dos mil quince.

Entre el Acuerdo Plenario Número 5/1999 y el Acuerdo General Plenario Número 9/2015 hay una diferencia sustantiva. El primero (que ya no está vigente), establecía, en el punto primero, fracción II,(7) un listado de supuestos en que debía estimarse que no se surtían los requisitos de importancia y trascendencia, como por ejemplo, cuando hubiera jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado, cuando no hubiera expresión de agravios o éstos se calificaran como inoperantes, o en otros casos análogos.

Por este motivo, en la mayoría de los recursos de revisión que resolvían el desechamiento, las Salas de este Alto Tribunal se avocaban al análisis de los agravios y, si eran inoperantes, esto conducía a la improcedencia del recurso.

Sin embargo, el Acuerdo General Plenario Número 9/2015, actualmente vigente, adopta una metodología diferente para determinar si es procedente o no el recurso de revisión. De esta forma, una vez actualizados los presupuestos procesales (como la competencia, legitimación, oportunidad del recurso -en su caso-, entre otros), es necesario que se cumplan las dos condiciones que establecen tanto la Constitución Federal como el artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo,(8) a saber:

1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe resolver sobre la constitucionalidad de normas generales; establecer la interpretación directa de algún precepto constitucional o de los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es Parte, u omitir un pronunciamiento sobre tales cuestiones, cuando se hubieran planteado en la demanda.

2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia, a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los lineamientos sentados por ésta en Acuerdos Generales.

Respecto de este segundo punto, es el Acuerdo General Plenario Número 9/2015 el que establece los lineamientos que permiten determinar si en un dado caso puede estimarse que el asunto reviste las cualidades de importancia y trascendencia, de la siguiente forma:

"SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.

"También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación."

Así pues, el Acuerdo General Plenario Número 9/2015, actualmente vigente, adopta una postura más deferente hacia la consideración de este Alto Tribunal sobre cuándo un determinado asunto es importante y trascendente. Es decir, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión; permite a esta Suprema Corte valorar de manera discrecional si, a su juicio, la resolución de un determinado asunto puede: (i) dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por este Alto Tribunal en relación con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.

Lo cierto es que el recurso de revisión en contra de las sentencias de amparo directo, conforme al régimen jurídico actualmente vigente, permite a este Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los méritos de cada asunto, para determinar si a su juicio procede o no el recurso de revisión extraordinario. Como lo señaló el propio Constituyente, esto tiene como finalidad la de fortalecer el carácter de órgano límite de este Tribunal Constitucional, pero sin que esto entorpezca sus labores cotidianas. Es por este motivo que la aceptación de un recurso de revisión está sujeta a las dos condiciones enumeradas, que son de apreciación discrecional y subjetiva por parte de este Alto Tribunal, respecto de cuándo un criterio puede llegar a impactar de forma relevante al orden jurídico nacional o de cuándo algún criterio jurisprudencial sobre un tema de constitucionalidad puede contravenirse.

En la especie, **********, en su demanda de amparo, hizo valer dentro de sus conceptos de violación, la inconstitucionalidad de la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Gobiernos Estatal y Municipales, así como de los organismos descentralizados del Estado de Hidalgo; aspecto respecto del cual el Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito, al resolver el amparo directo **********, se pronunció expresamente. Por tanto, en el presente asunto se cumple el primero de los requisitos de procedencia del recurso de revisión en tratándose de amparo directo, puesto que en la litis sí existe un tema de constitucionalidad.

Asimismo, respecto del segundo de los requisitos, a saber, la importancia y trascendencia del asunto, también se cumple, en virtud de que, a partir de lo resuelto en el diverso amparo directo en revisión 15/2015, se hizo una diversa interpretación del artículo 123, en correlación con el diverso precepto 116, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sobre la materia que circunscribe el presente asunto, criterio que debe ser reiterado para efecto de integrar jurisprudencia obligatoria y, en última instancia, garantizar la seguridad jurídica en nuestro sistema a favor de los gobernados.(9)

Bajo esas condiciones, esta Segunda Sala estima que el presente recurso de revisión satisface los requisitos para su procedencia, conforme a lo razonado en párrafos precedentes.

SÉPTIMO.-Las manifestaciones que en vía de agravio aduce la parte quejosa en el presente recurso de revisión, resultan infundadas en una parte e inatendibles en otra.

En sus argumentaciones, la parte recurrente aduce en esencia que la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Gobiernos Estatal y Municipales, así como de los organismos descentralizados del Estado de Hidalgo, es inconstitucional al regular las relaciones de trabajo, establecidas entre los organismos descentralizados locales, como lo es el Colegio de Bachilleres de la aludida entidad federativa y sus trabajadores, en tanto que aquéllas, aduce, se rigen exclusivamente por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por su ley reglamentaria, es decir, Ley Federal del Trabajo. Manifiesta que el legislador local, al emitir la legislación impugnada, excedió sus facultades previstas en el precepto 116 constitucional y, en consecuencia, contravino lo dispuesto en el aludido artículo 123, viciando la constitucionalidad del citado ordenamiento legal local.

Ahora bien, en principio, es menester señalar que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 15/2015, en sesión de diez de junio de dos mil quince, por mayoría de votos, sostuvo que, a partir de una nueva reflexión y en atención a lo sostenido por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 1/2012, era necesaria la reformulación de la interpretación que fija el alcance del artículo 116, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para efectos de determinar si dicho precepto facultaba a los estados federados para regular las relaciones laborales de los trabajadores de los organismos públicos descentralizados locales.