AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 6490/2015. 4 DE MAYO DE 2016. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS Y ALBERTO PÉREZ DAYÁN. DISIDENTE: MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. PONEN

"Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ...

"VI. Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias; y ..."

Dicho precepto constitucional es una norma facultativa de carácter obligatorio que permite a los diversos Estados federados, emitir las leyes que regulen el régimen burocrático de sus trabajadores.

Como se relató al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/2012, el primer asunto relevante relativo al tema es el amparo en revisión 258/67, en el cual Tribunal Pleno determinó que las Legislaturas Locales tenían competencias para legislar en materia laboral sobre sus propios trabajadores, pues el artículo 123, apartado B, constitucional, sólo aplicaba para los trabajadores de los Poderes de la Unión.

Este criterio se consolidó en la Octava Época. En el amparo en revisión 429/83, fallado el doce de abril de mil novecientos ochenta y ocho, el Tribunal Pleno sostuvo que de acuerdo con los artículos 73, fracción X, 123, apartados A y B, y 124 de la Constitución Federal, los Congresos Locales tenían competencia para legislar en materia de relaciones de trabajo de los funcionarios al servicio de los Estados de la Federación. Para el Pleno, el hecho de que se facultara al Congreso de la Unión para expedir normas reglamentarias de los dos apartados del artículo 123 constitucional, no significaba que los Estados carecieran totalmente de facultades para regular el tema laboral de sus propios trabajadores, toda vez que el ámbito de aplicación era diferenciado: el apartado A, aplicaba para cualquier contrato de trabajo en toda la República y el apartado B, para servidores públicos, pero sólo de los Poderes de la Unión, por lo que de manera residual se otorgaba la facultad a los Estados federados.

Tras los mencionados amparos en revisión, los primeros casos trascendentales sobre el sentido y alcances de la fracción VI del artículo 116, en relación con el artículo 123, ambos de la Constitución Federal, surgieron en los primeros años de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Destaca el amparo en revisión 83/94, resuelto por el Tribunal Pleno el dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cinco, en el que se sostuvo que era inconstitucional el artículo 16 del decreto publicado el veinte de agosto de mil novecientos ochenta y seis, por medio del cual el presidente de la República creó el Servicio Postal Mexicano.

En tal precedente, al ser dicha institución postal un órgano descentralizado de la administración pública federal, a juicio del Tribunal Pleno no formaba parte de los Poderes de la Unión (en específico, del Poder Ejecutivo) y, por ende, no le era aplicable el apartado B del artículo 123 constitucional, sino el apartado A del propio precepto que rige de manera generalizada a cualquier contrato de trabajo en la República y que en su fracción XXXI, inciso b), sub-inciso 1, reserva a la competencia exclusiva de las Juntas Federales, los asuntos relativos a empresas que sean administradas en forma descentralizada por el Gobierno Federal.

En la sentencia se adujo que el "apartado B no incluye como objeto de regulación a los organismos descentralizados, pues la facultad que el citado precepto constitucional otorga al Congreso de la Unión, consiste en expedir la legislación respectiva en materia de trabajo, únicamente en lo que respecta a los Poderes de la Unión y al gobierno del Distrito Federal, con sus respectivos trabajadores".

A partir de esta interpretación del artículo 123, apartado B, de la Constitución Federal, se concibió de manera limitativa el ámbito de aplicación de la facultad de los Estados federados para regular el régimen burocrático de sus trabajadores. En el amparo en revisión 1110/97, fallado el trece de enero de mil novecientos noventa y ocho, el Pleno sostuvo que las relaciones laborales de un organismo público descentralizado de carácter local (en ese caso el Organismo Público Descentralizado Caminos y Aeropistas de Oaxaca) con sus trabajadores debía regirse también por el apartado A del artículo 123 constitucional y su ley reglamentaria, toda vez que no podía aplicársele el apartado B del mismo precepto constitucional ni gobernarse por las leyes del trabajo que para su reglamentación expidieran las legislaturas de los Estados, conforme a la facultad establecida en la fracción VI del artículo 116 de la Constitución Federal.

Dicho de otra manera, de conformidad con el citado amparo en revisión 1110/97, la facultad de los Estados de la República para emitir leyes que regulen el régimen burocrático de sus trabajadores, solamente se actualiza cuando dichos servidores públicos sean parte de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; de lo contrario, dichas normas invaden competencia federal y las relaciones laborales deben ser reglamentadas conforme al apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, al prever como condición generalizada para su aplicación la totalidad de los contratos de trabajo, incluidos los de los servidores públicos que estén asignados a un organismo público descentralizado, sea éste de carácter Federal o Estatal.

Esta Segunda Sala de esta Suprema Corte, ha seguido de manera casi sistemática una similar línea de razonamiento. Por un lado, se ha sostenido de manera reiterada que la facultad prevista en el multicitado artículo 116, fracción VI, de la Constitución Federal es de carácter restringido.

No obstante lo anterior, el Tribunal Pleno consideró que a pesar de los criterios recién referidos y aun cuando la respuesta del caso entonces en estudio se pudiera derivar de algunos precedentes, con base en una interpretación armónica y progresiva del contenido vigente de los artículos 40, 41, 102, apartado B, 116, 123, apartados A y B, 124 y 133 de la Constitución Federal, se arribaba a una conclusión diferenciada.

Al respecto, se estimó que la facultad prevista en la fracción VI del artículo 116 de la Constitución Federal no puede entenderse de manera limitativa como se sostuvo en la Séptima, Octava y Novena Época; si bien en el primer párrafo del artículo 116 se dice que el poder público de los Estados se dividirá en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, ello no es suficiente para considerar que los conceptos jurídicos "Estados" y "trabajadores" previstos en la referida fracción VI abarquen únicamente los trabajadores que forman parte en estricto sentido del Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Se determinó que el concepto "trabajador" del Estado usado en esta fracción constitucional debe entenderse en oposición a un "empleado" que realiza funciones de naturaleza privada o tipo de funcionario público que haya sido exceptuado por el propio texto constitucional; es decir, el trabajador del Estado es una persona que presta sus servicios a órganos jurídicos de interés general de un Estado federado y que, por ende, ejerce una función pública.

El Tribunal Pleno estimó que esta interpretación del concepto de trabajador, guarda similitud con el texto previsto en el artículo 123, apartado B, de la Constitución Federal, aunque difiere en su grado de amplitud. En mil novecientos sesenta, cuando se reformó el artículo 123 de la Constitución Federal, para incluir el apartado B, el presidente de la República en la exposición de motivos, hizo hincapié en que la relación jurídica que une a los trabajadores en general con sus respectivos ramos es de muy distinta naturaleza de la que liga a los servidores públicos del Estado, puesto que aquéllos laboran para empresas con fines de lucro o de satisfacción personal, mientras que éstos trabajan para instituciones de interés general, constituyéndose en íntimos colaboradores en el ejercicio de la función pública.

En el Dictamen de las Comisiones Unidas Segunda de Puntos Constitucionales y Tercera de Trabajo de la Cámara de Diputados de veintitrés de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve, se afirmó que:

"... los trabajadores del Estado, aunque tienen de común una relación de trabajo y condiciones de asalariados con los demás obreros de la industria privada, en el ejercicio de su actividad se diferencian de aquéllos, porque su situación jurídica frente al Estado es distinta; es por ello que no fueron tomados en cuenta, sino de manera secundaria por el legislador mexicano de 1917."

Por tanto, se señaló que cuando en la modificación al artículo 123 se aludía a los trabajadores del Estado, se refería a todos los servidores públicos que se encuentren al servicio del gobierno.

Sin embargo, a diferencia de la fracción VI del artículo 116 de la Constitución Federal, en donde se habla de "las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores", en el apartado B del artículo 123, se dice "entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores". Así, el Tribunal Pleno estimó que "aunque en ambos preceptos el ‘trabajador’ se entiende como servidor público al servicio de un órgano jurídico del Estado, en el primero de los artículos se aludió al concepto jurídico de ‘Estado’ como sinónimo de entidad federativa, mientras que en el segundo numeral, se explicitó que dichos trabajadores debían de formar parte de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal".

Dicho en otras palabras, aunque en ambas disposiciones constitucionales el concepto de "trabajador" puede utilizarse de manera equivalente al de servidor público, no se puede asimilar la interpretación que se hace del vocablo los "Poderes de la Unión" (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) del artículo 123, con el de "Estados" de la fracción VI del numeral 116, aun cuando en el primer párrafo de este último precepto constitucional, se establezca que los poderes públicos de los Estados, se dividirán a su vez en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Por tanto, se determinó que cuando se afirma que las relaciones de trabajo entre los "Estados y sus trabajadores" se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas Locales, se usa el concepto "Estado" como sinónimo de Estados federados como orden jurídico. Lo anterior, pues de lo contrario, se hubiera seguido la misma lógica que en el artículo 123, apartado B, constitucional, es decir, se habría señalado expresamente que se abarcaba únicamente las relaciones de trabajo entre "los poderes de los Estados" y sus trabajadores.

Finalmente, se sostuvo que esta interpretación de la fracción VI del artículo 116 constitucional no transgrede el apartado A del artículo 123 del mismo ordenamiento pues, a pesar de que el ámbito de aplicación de este último apartado consiste en cualquier contrato de trabajo en la República Mexicana, el Poder Reformador al modificar en mil novecientos sesenta el artículo 123 constitucional, quiso distinguir de manera expresa las relaciones laborales de los servidores públicos y las personas que prestan servicio de índole privado (o público y que la constitución lo haya diferenciado expresamente).

No pasa desapercibido para esta Segunda Sala que el asunto resuelto por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 1/2012 se centró en definir si los trabajadores de la Comisión de Derechos Humanos de Hidalgo, como organismo constitucional autónomo de carácter local, se encuentran incluidos o no en el marco de aplicación de la citada fracción IV del artículo 116 constitucional. Esto es, la cuestión que motivó el pronunciamiento en relación con la interpretación del artículo constitucional, derivó de un organismo constitucional autónomo local y no, como en el caso y en lo precedentes referidos, de un organismo público descentralizado.

Al respecto, se concluyó que si los funcionarios públicos de las comisiones estatales de derechos humanos se catalogan como trabajadores de un órgano que forma parte de un Estado de la República, como orden jurídico, sus relaciones no se asemejan a las de los contratos de trabajo reglamentados en el apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, sino que se incluyen de manera expresa en el ámbito de aplicación de la facultad prevista en el multicitado artículo 116, fracción VI, constitucional.

Sin embargo, se estima que las consideraciones expresadas por el Tribunal Pleno, resultan igualmente aplicables para determinar si dentro de las facultades derivadas del citado precepto constitucional, se encuentra la de emitir leyes que rijan la relación de los organismos descentralizados locales con sus trabajadores, aun cuando se trata de órganos con naturalezas diversas.

Lo anterior es así, pues la razón fundamental para arribar a la conclusión del Tribunal Pleno, atendió a que por la palabra "Estado" en el precepto constitucional, debe entenderse Estado federado (no poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial exclusivamente); aunado a que cuando se habla de "trabajadores", el artículo se refiere a los servidores públicos del orden jurídico local, esto es, a aquellas personas que trabajan para instituciones de interés general.

Ahora bien, del análisis de los precedentes de esta Segunda Sala, se desprende que han existido diversas variaciones en cuanto al criterio sostenido, relativo a la interpretación del artículo 116, fracción VI, de la Constitución Federal.

En el amparo directo en revisión **********, resuelto el diecinueve de septiembre de dos mil tres, se sostuvo que los Poderes Legislativos de los Estados de la República, tenían facultades para legislar sobre las relaciones entre los Estados y los Municipios con los trabajadores a su servicio, pero únicamente por los que se refieren a los que integran los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Así, las leyes emitidas al respecto por los Congresos Locales se debían sujetar a los principios y derechos mínimos que establece el apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, los cuales se pueden aumentar o desarrollar, pero no disminuir.(10)

Asimismo, en la contradicción de tesis 172/2011,(11) fallada por mayoría de cuatro votos el siete de septiembre de dos mil once, esta Segunda Sala señaló que los organismos descentralizados de carácter municipal se regulan por el apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal: en primer lugar, porque "los Poderes Legislativos de cada entidad federativa únicamente están facultados para expedir leyes reglamentarias del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que el artículo 116, fracción VI, de la propia Constitución los autoriza a expedir leyes que regirán las relaciones de trabajo entre los Estados (poderes locales) y sus trabajadores, de ahí que esas leyes no deben comprender sujetos distintos" y, en segundo lugar, debido a que esos mismos principios se aplican de igual manera al régimen municipal.

No obstante, en los amparos en revisión 783/2011, 163/2012, 164/2012, 365/2012, 372/2012, 389/2012, 478/2012 y 503/2012, resueltos los tres primeros el trece de junio de dos mil doce y los cinco últimos el veinticuatro de octubre del mismo año,(12) se modificó lo sostenido previamente por la Sala, para determinar que los organismos descentralizados federales, estatales y municipales, tienen una dependencia indirecta y mediata con el Poder Ejecutivo Federal, Estatal o con el Ayuntamiento, a través de distintos mecanismos de control y vigilancia, por lo que forman parte de aquél.