AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 563/2020. 24 DE NOVIEMBRE DE 2021. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LAS MINISTRAS NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ, QUIEN MANIFESTÓ QUE ESTABA CON EL SENTIDO PERO SE APARTABA DE ALGUNOS PÁRRAFOS, Y ANA MARGARITA RÍOS FARJAT, QUIEN F

93. Respecto de los bienes de uso común, pueden aprovecharse de ellos todos los habitantes con las restricciones establecidas por la ley y son inalienables e imprescriptibles, como consta en el artículo 739.

94. Los destinados a un servicio público y los propios del Estado pertenecen en pleno dominio a la Federación, a los Estados o a los Municipios; pero los bienes de uso común son inalienables e imprescriptibles, mientras no se les desafecte del servicio público a que se hallen destinados, como lo señala el artículo 741.

95. Este precepto es el que se tilda de inconstitucional, por lo que se transcribe la totalidad de su contenido:

"Artículo 741. Los bienes destinados a un servicio público y los bienes propios pertenecen en pleno dominio a la Federación, a los Estados o a los Municipios; pero los primeros son inalienables e imprescriptibles, mientras no se les desafecte del servicio público a que se hallen destinados."

96. Por su parte, el artículo 737 del código sustantivo local dispone que: "Los bienes de dominio del Poder Público se regirán por las disposiciones de este código en cuanto no esté determinado por leyes especiales.". Como se advierte de su contenido, este precepto establece como regla general para la regulación de los bienes del Estado, la aplicación de la ley especial y, por exclusión, solamente lo que no esté determinado por ese ordenamiento, se regirá por el código sustantivo.

97. En el caso, la Ley General de Bienes Nacionales establece en su artículo 9o. que la adquisición, afectación o destino de un inmueble para el servicio público o para el uso común, se realizará mediante acuerdo o decreto y una vez que se cumplan los requisitos de su sustanciación, este carácter será irrevocable. Lo que implica que la normatividad específica regula el mandato constitucional previsto en el artículo 27, en el que se impone como obligación a los entes administrativos, que previa afectación a la propiedad privada, deberá hacerse la declaración correspondiente.

98. Esta imposición a las autoridades administrativas para que previamente a la afectación de la propiedad privada, exista un acto jurídico, ha existido en las leyes que han regulado los bienes destinados a un servicio público desde su creación.

99. Así, por ejemplo, la Ley de Inmuebles de la Federación de 1902, determinó el decreto de destino como la única vía para afectar de modo formal un bien determinado a una función de servicio, como consta en los artículos 20 y 21. Por su parte, la Ley General de Bienes Nacionales de 1944 establecía en relación con el dominio público que la administración quedaba fuertemente investida de competencia, a ella correspondía declarar cuando un bien integraba la dominialidad, expedir decretos de destino, de cambio de destino y de desincorporación; tramitar los recursos administrativos que se plantean por la vía contenciosa y otorgar concesiones, anularlas y revocarlas como establecen los artículos 9o. y 28. En ese tenor continuaron las reformas a leyes que precedieron 1969 y 1982.

100. De todo lo anterior se concluye que, tal como refiere la **********, para que la afectación a la propiedad privada pueda producir consecuencias de derecho, no basta la sola declaración de que el inmueble está destinado un servicio público, sino que debe existir un acto jurídico administrativo previo que implique o tenga como consecuencia la adquisición del dominio del bien como en el caso de una compraventa o una expropiación. Solamente de esa manera se justificaría que el bien pueda considerarse del servicio público o propio del Estado, condición necesaria para determinar la aplicabilidad del artículo 741 del Código Civil del Estado de Chihuahua(23) y, por tanto, considerar que tiene la calidad de inembargable e inalienable, es decir, que no se puede gravar ni enajenar, transmitir, ceder o vender legalmente. 101. Sin embargo, si esta afectación a la propiedad privada se da a través de un acto de la administración pública, respecto de un bien inmueble del cual el Estado sí tiene el dominio previo, la declaración de que este bien es del servicio público sí generaría su inembargabilidad e inalienabilidad en términos del artículo 741 del Código Civil del Estado de Chihuahua analizado.

102. Esto es así porque, como se vio con anterioridad, esta idea corresponde con el contenido del artículo 27 constitucional, en el cual se admite la posibilidad de imponer limitaciones de uso, disfrute y aprovechamiento en los bienes inmuebles, en atención al principio superior de una utilidad pública, en los términos ya precisados.

103. Esta situación implicaría necesariamente la improcedencia de la acción reivindicatoria, prevista en el artículo 12 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Chihuahua,(24) toda vez que este tipo de acción tiene como finalidad reclamar la devolución de un bien, porque quien lo posee no tiene derecho a esto, pero en el supuesto descrito el Estado sí tendría derecho a poseer los bienes del servicio público, por lo que no sería posible reclamarle su restitución. Esta interpretación que es acorde con el artículo 13 de la Ley General de Bienes Nacionales, el cual establece que: "Los bienes sujetos al régimen de dominio público de la Federación son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no estarán sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional, o alguna otra por parte de terceros."(25)

104. Entonces, de la interpretación sistemática de los artículos 737 y 741 del Código Civil del Estado de Chihuahua, en relación con lo previsto en la Ley General de Bienes Nacionales, se demuestra que el precepto tildado de inconstitucional no vulnera el derecho a la propiedad privada previsto en el artículo 27 constitucional.

105. Sin embargo, con lo anterior queda evidenciado que la interpretación efectuada por el Tribunal Colegiado en relación con el artículo 741 del Código Civil del Estado de Chihuahua es incorrecta, de modo que lo procedente es devolver el presente asunto al órgano federal para que proceda nuevamente al análisis de los conceptos de violación del amparo directo **********, pero partiendo de la base que el precepto analizado no faculta al Estado para destinar bienes al servicio público, sin que previamente exista un acto jurídico que implique o tenga como consecuencia la adquisición del dominio del bien, como una compraventa o una expropiación.

106. Apoya lo anterior, en lo conducente, el siguiente criterio aislado emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"REVISIÓN EN EL AMPARO DIRECTO. SI SE REVOCA LA SENTENCIA QUE OTORGA EL AMPARO –POR CONSIDERARSE CONSTITUCIONALES LAS LEYES APLICADAS EN EL ACTO RECLAMADO–, DEBE RESERVARSE JURISDICCIÓN AL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO CUANDO ÉSTE NO EXAMINÓ LAS CUESTIONES DE LEGALIDAD. Cuando al conocer de la revisión de un juicio de amparo directo se consideren constitucionales las leyes impugnadas y, por tal motivo, se revoque la sentencia que otorgó el amparo, debe reservarse jurisdicción al Tribunal Colegiado para que se aboque al estudio de los aspectos de legalidad de los que no se ocupó por estimar inconstitucionales las leyes aplicadas en el acto reclamado, a fin de que resuelva lo que en derecho proceda, dado que, por un lado, el resultado del recurso no debe lógica ni jurídicamente impedir que el asunto se resuelva en su integridad y, por otro, conforme al artículo 92 de la Ley de Amparo, la Suprema Corte debe resolver exclusivamente en el aspecto que corresponda a su competencia, que en la revisión en amparo directo se limita al examen de cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras, como serían los aspectos de legalidad pendientes, atento lo dispuesto en el artículo 93 de la ley en cita."(26)