AMPARO DIRECTO 178/2015. 17 DE SEPTIEMBRE DE 2015. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: ANTONIO CEJA OCHOA. SECRETARIO: RICARDO ALEJANDRO BUCIO MÉNDEZ.

"I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."

El precepto constitucional establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, conforme a la cual, está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo.

Dicha facultad está sujeta, fundamentalmente, al principio de legalidad y a dos principios subordinados a éste, como son: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a esta última.

El principio de reserva de ley consiste en que el reglamento no puede abordar de manera novedosa, materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión y, el de subordinación jerárquica, consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.

Lo anterior, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 79/2009, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 1067, Tomo XXX, agosto de 2009, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES.-La Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma ley. Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del Presidente de la República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad normativa del Presidente de la República, dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo en cita."

De acuerdo con lo anterior, la importancia de los reglamentos radica en que posibilitan que se provea en la esfera administrativa, a la exacta observancia de las leyes.

De esta manera, es la ley la que determina y delimita el qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, pero es el reglamento el que se ocupa de definir cómo se va a regular lo que la ley previamente estableció. Así, el reglamento depende de la ley, en tanto que actúa en estricta observancia de esta última.

En el caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tiene a su cargo el ejercicio de las facultades y el despacho de los asuntos que le encomiendan no sólo la Ley del Servicio de Administración Tributaria, sino también "los distintos ordenamientos legales aplicables", así como los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente de la República y los programas especiales y asuntos que el secretario de Hacienda y Crédito Público le encomiende ejecutar y coordinar en las materias de su competencia.

En lo que aquí interesa, conforme al artículo 144, fracción XXI, de la Ley Aduanera, que estuvo en vigor hasta el 9 de diciembre de 2013, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tenía, además de las conferidas por el Código Fiscal de la Federación y por otras leyes, facultades para otorgar, suspender y cancelar las patentes de los agentes aduanales, así como otorgar, suspender, cancelar y revocar las autorizaciones de los apoderados aduanales.

Lo expuesto evidencia que existe una vinculación entre el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria y la Ley Aduanera, dadas las facultades que en ésta se otorgan a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en materia de otorgamiento, suspensión y cancelación de las patentes de los agentes aduanales.

De acuerdo con lo anterior, si bien como lo alega el quejoso, el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria desarrolla, principalmente, lo dispuesto en la Ley del Servicio de Administración Tributaria, y no así lo previsto en la Ley Aduanera; esta sola circunstancia no conlleva la alegada transgresión al principio de subordinación jerárquica, pues para tal efecto es necesario evidenciar que la norma reglamentaria que se le aplicó, carece de una disposición contenida en la ley la cual desarrolle, complemente o pormenorice.

En efecto, el principio de legalidad supone que no pueden existir reglamentos independientes en el ordenamiento jurídico y, en este sentido, es necesaria una ley previa (a la que esté subordinada jerárquicamente, esto es, la primacía o preferencia de la ley) para que el reglamento pueda intervenir sobre la materia, sin que para tal efecto sea indispensable que éste regule a aquélla en exclusiva, pues puede haber ocasiones en que un reglamento viole una ley distinta de la que reglamenta en forma específica y con ello eventualmente pueda infringir el principio en comento.

Con esa precisión, corresponde examinar la facultad prevista en el artículo 11, fracción V, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, en relación con los requisitos para obtener la patente de agente aduanal, previstos en el artículo 159, correlativo con el 144, fracción XXI, ambos de la Ley Aduanera, para verificar si esa norma reglamentaria cumple o no con el principio de subordinación jerárquica.

El artículo 11, fracción V, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria dispone: