RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL HECHO DE QUE LOS ACTOS QUE SE TILDAN DE IRREGULARES HAYAN SIDO O NO RECLAMADOS EN AMPARO INDIRECTO NO CONDICIONA LA POSIBILIDAD DE ANALIZARLOS Y, EN SU CASO, CALIFICARLOS COMO ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGU

Registro Digital: 27751

Rubro:

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL HECHO DE QUE LOS ACTOS QUE SE TILDAN DE IRREGULARES HAYAN SIDO O NO RECLAMADOS EN AMPARO INDIRECTO NO CONDICIONA LA POSIBILIDAD DE ANALIZARLOS Y, EN SU CASO, CALIFICARLOS COMO ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA DEPORTACIÓN O EXPULSIÓN SIN RESPETAR EL DEBIDO PROCESO MIGRATORIO, PUEDE LLEGAR A CONFIGURAR UNA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR.

ASILO POLÍTICO. LAS AUTORIDADES DEL ESTADO MEXICANO DEBEN PROCESAR Y RESOLVER LAS SOLICITUDES RELATIVAS, AUN CUANDO SE HAYAN HECHO VERBALMENTE, ANTES DE REGRESAR AL EXTRANJERO A SU PAÍS.

ORDEN DE EXPULSIÓN O DEPORTACIÓN. LA INMEDIATEZ EN SU EJECUCIÓN NO AUTORIZA SOSLAYAR EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO MIGRATORIO.

Localización: None

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

Época: Décima Época

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Sala: 7

Fecha de publicación: 2018-04-13 10:17:00.0

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL HECHO DE QUE LOS ACTOS QUE SE TILDAN DE IRREGULARES HAYAN SIDO O NO RECLAMADOS EN AMPARO INDIRECTO NO CONDICIONA LA POSIBILIDAD DE ANALIZARLOS Y, EN SU CASO, CALIFICARLOS COMO ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA DEPORTACIÓN O EXPULSIÓN SIN RESPETAR EL DEBIDO PROCESO MIGRATORIO, PUEDE LLEGAR A CONFIGURAR UNA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR.

AMPARO DIRECTO 271/2016. 8 DE MAYO DE 2017. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: JUAN CARLOS CRUZ RAZO. PONENTE: MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY. SECRETARIOS: JEANNETTE VELÁZQUEZ DE LA PAZ Y OSWALDO ALEJANDRO LÓPEZ ARELLANOS.

CONSIDERANDO:

CUARTO.-Consideraciones previas sobre la materia del presente juicio y el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado.

Primero, cabe precisar que es materia del presente juicio determinar si la sentencia aquí reclamada, emitida por la Sala responsable (y, en ello, indirectamente, de las autoridades del INM que llevaron a cabo, los actos de expulsión y las violaciones que se reclaman) se ajusta al marco jurídico del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, en lo referente a la actividad administrativa que el reclamante acusa de irregular.

Así, la litis que aquí subyace consiste, en principio, en analizar lo antes referido a partir del estudio que efectuó la Sala responsable sobre dichos tópicos y los argumentos que en su contra hace valer el reclamante.

Es importante agregar también, que no pasa inadvertido para este Tribunal Colegiado que algunos de los hechos, actos y omisiones que como actividad irregular imputa el reclamante a la autoridad migratoria coinciden, en una parte, con lo que en su momento fue reclamado como acto destacado en los juicios de amparo 541/2009 y 1069/2011 (antes narrados), de los que conoció el Juzgado Noveno de Distrito en Materia de Amparo Penal en el Distrito Federal.

Sin embargo, ello no obsta para que en esta instancia (ni en su momento la Sala responsable) puedan estudiarse las acusadas actuaciones, puesto que, en primer lugar, no se analizará su legalidad con respecto al proceso mismo de expulsión que se reclamó en los amparos anteriores, sino que se analizarán bajo el tamiz propio y diferenciado que corresponde al análisis de la actividad administrativa del Estado, y como causantes o no de una responsabilidad objetiva; tópico que hasta ahora ha podido revisarse, dado que es una cuestión que tuvo que ventilarse después de haberse agotado la cadena impugnativa originaria, y sólo con motivo del pronunciamiento específico que sobre el tema hizo la Sala responsable del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a quien le resulta la competencia originaria para conocer de dicho reclamo, a la luz de las consideraciones que expuso en el fallo reclamado y de los conceptos de violación expresados por el quejoso.

Asimismo, conviene precisar que la jurisprudencia ha venido haciendo la distinción entre "ilicitud" e "irregularidad" de la actuación administrativa, para efectos de la responsabilidad resarcitoria, conforme al criterio apreciable en la tesis 2a. CVII/2016 (10a.), que se lee bajo el título y subtítulo: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA ILICITUD DEL ACTO ADMINISTRATIVO NO CONFIGURA, EN SÍ MISMA, LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR.",(1) en donde se admite tal ulterior y diferenciado análisis, puesto que, conforme a tal criterio, precisamente para los casos en que se ha decretado judicialmente una ilegalidad, se admite la posibilidad -así sea contingente- de que esos mismos actos pudieran actualizar también una "irregularidad" administrativa, pues aun cuando no cualquier ilicitud puede calificar como irregularidad, pueden presentarse hipótesis en que así suceda, y es justamente abriéndose paso a su análisis en sede administrativa y, luego, de ser el caso, en sede judicial, que ello puede declararse conforme a cada asunto.

Además de lo antes dicho, en las sentencias recaídas en los juicios de amparo narrados se sobreseyó por dichos actos y no se hizo pronunciamiento alguno sobre los mismos, ni siquiera como vicios propios de la resolución de expulsión. En ese sentido, y como se precisó en el apartado de antecedentes de esta sentencia, si en ambos juicios de garantías se reclamó el indebido procedimiento administrativo migratorio seguido en contra del reclamante y la obstrucción para acceder a medios o recursos para combatir la expulsión, pero en ambos se sobreseyó en el juicio respecto a los mismos, sin mediar entonces pronunciamiento judicial respecto a la legalidad o regularidad constitucional de los mismos, no existe pronunciamiento jurisdiccional alguno que califique de regular la conducta de la autoridad demandada en el juicio de nulidad que impida resolver sí, como lo hizo la Sala responsable, existe o no alguna conducta irregular del Estado que dé lugar, de colmarse los demás elementos, a resarcir los daños causados al quejoso.

Misma consideración debe hacerse en torno al juicio de amparo 1042/2010, del índice del Juzgado Décimo Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito, que el reclamante promovió en contra de la negativa a la petición de asilo y que ahora, con motivo del reclamo por responsabilidad patrimonial objetiva, se ofrece incluso como medio de convicción para demostrar la irregularidad atribuida a la autoridad, pues se destaca que, al igual que en los diversos juicios en materia penal, el órgano jurisdiccional decidió sobreseer en el juicio por considerar extemporánea la demanda de amparo y, por tanto, no se pronunció sobre la legalidad o regularidad constitucional de la actuación de la autoridad frente a la petición de asilo.

***

Precisado lo anterior, y antes de abordar los conceptos de violación que fueron hechos valer en el presente amparo, a consideración de este órgano colegiado es conveniente externar algunas consideraciones en torno a la responsabilidad patrimonial del Estado.

La responsabilidad patrimonial por actividad administrativa irregular del Estado y su objeto limitado, es una temática que en los últimos años se ha venido desarrollando por el Alto Tribunal del País. Cabe traer a colación uno de los más recientes precedentes en ese sentido, el amparo directo 6/2016(2) -se trata del juicio de amparo promovido por quienes fueron procesados y sentenciados por los sucesos de diciembre de 1997 en la Comunidad de Acteal, Chenalhó, Chiapas, y que después de ser amparados por existir violaciones procesales y a sus derechos humanos, reclamaron la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado- en la parte en que recupera el desarrollo jurisprudencial en la materia:

"Para establecer las razones de ello, debe tenerse en cuenta que al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que para que proceda el pago indemnizatorio por la actividad ilícita o irregular del Estado, es necesario que concurran los siguientes requisitos: (I) la imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones; (II) la ‘[f]alta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución, la ley o el reglamento o por el funcionamiento defectuoso del servicio (ilegitimidad objetiva) sea el incumplimiento derivado de una acción u omisión’; (III) la existencia de un daño cierto en los derechos del administrado; y, (IV) la conexión causal entre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado al particular.

"A partir de lo anterior, se precisó que el artículo 113 constitucional establece la responsabilidad del Estado ‘únicamente respecto de los daños que cause a los particulares con motivo de su actividad administrativa irregular; es decir, aquella que por acción u omisión incumpla con las obligaciones legales establecidas o por el funcionamiento defectuoso de un servicio’. Por ende, la actividad administrativa irregular puede ser entendida como los ‘actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración’.

"De esta manera, cuando el artículo 113 de la Constitución Federal alude a que la responsabilidad patrimonial del Estado surge si éste causa un daño al particular ‘con motivo de su actividad administrativa irregular’, ‘abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado; así como cualquier elemento vinculado con el dolo o la ilegalidad en la actuación del funcionario agente, a fin de centrarse en aquellos actos si bien propios del Estado, empero realizados de manera anormal’.

"Las consideraciones anteriores dieron lugar a las jurisprudencias P./J. 42/2008 y P./J. 43/2008, que se leen bajo los siguientes rubros: ‘RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.’ y ‘RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA.’

"Por tanto, es claro que la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado está ineludiblemente delimitada a que el daño resentido por los particulares se relacione con la noción de ‘actividad administrativa irregular’ consignada en el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución General de la República, la que ha de identificarse con la actuación estatal desplegada sin satisfacer la normatividad propia para la realización de ese acto. (énfasis añadido)

"Lo anterior fue reiterado por esta Segunda Sala al establecer que la intención expresa del Poder Revisor de la Constitución fue limitar la responsabilidad patrimonial del Estado al daño que produzca con motivo de su ‘actividad administrativa irregular’, y si bien se aceptó que esa delimitación podría estar sujeta a revisión posterior con base en el desarrollo de la regulación de la responsabilidad patrimonial en nuestro país, lo cierto es que ‘extender su ámbito protector a los actos normales o regulares de la administración pública sólo puede tener efectos mediante reforma constitucional, por lo que esa ampliación protectora no puede establecerse en virtud de ley reglamentaria u otras normas secundarias, pues con ello se contravendría la esencia que inspiró esta adición constitucional’. De ahí que la regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado ‘excluye los casos en donde el daño es producto del funcionamiento regular o lícito de la actividad pública’. (énfasis añadido)

"Así lo prevé la jurisprudencia 2a./J. 99/2014 (10a.), de título y subtítulo: ‘RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU REGULACIÓN CONSTITUCIONAL EXCLUYE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA REGULAR O LÍCITA DE LOS ENTES ESTATALES.’

"Una vez precisado lo anterior, resulta pertinente tener en cuenta que esta Segunda Sala, al resolver el amparo directo en revisión 2278/2014, se pronunció en el sentido de que la nulidad del acto administrativo no presupone, por sí misma, el derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, pues el legislador estableció un procedimiento específico para ello, sentando los lineamientos y bases adjetivas que deben respetarse en aras de establecer si ha lugar al pago de daños y perjuicios al particular, precisamente, por esa actividad lesiva, mismo que debe ser sustanciado, pues de lo contrario se correría el riesgo de transgredir indebidamente el equilibrio presupuestario que se pretende conservar mediante el sistema de responsabilidad patrimonial estatal. (énfasis añadido)

"En esa lógica, el hecho de que jurisdiccionalmente se declare la ilegalidad del acto impugnado ‘no implica, necesariamente, que se tenga por acreditada la actividad irregular del ente estatal’, en virtud de que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado prevé las cargas probatorias y principios que deben observarse para ese efecto, siendo un requisito ineludible acreditar la relación causal entre la acción u omisión imputada al ente estatal y el daño causado, y que, a su vez, se puedan hacer valer las excepciones señaladas en la ley; máxime que el artículo 20 del referido ordenamiento legal establece que la nulidad del acto administrativo ‘no presupone por sí misma, derecho a la indemnización’.

"La ejecutoria anterior dio lugar a la tesis 2a. V/2015 (10a.), intitulada: ‘RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA NULIDAD DEL ACTO IMPUGNADO DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO IMPLICA, NECESARIAMENTE, UNA ACTIVIDAD IRREGULAR DEL ENTE ESTATAL.’

"Como se desprende de lo anterior, la determinación jurisdiccional de la ilegalidad del acto administrativo no se traduce, en sí y por sí misma, en la acreditación de la actividad administrativa irregular, sino que únicamente sirve de base para sustentar la reclamación que los gobernados interpongan por la responsabilidad patrimonial del Estado.

"En ese sentido, resulta válido aseverar que toda actividad administrativa irregular se traduce en un acto ilícito, mas no todo acto declarado ilícito constituye una actividad administrativa irregular; en tanto que la actualización de ésta tiene sus propias reglas adjetivas y sustantivas que son inherentes al sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, y que la diferencia de los estándares normativos de otros medios de control del acto de autoridad.

"En efecto, en la exposición de motivos que dio lugar a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado se precisó que: ‘[c]onstituye un principio general de derecho público considerar que los actos administrativos se presuman válidos, legítimos y ejecutables ... Esta precisión es importante, pues resultaría incorrecto que un ordenamiento legal hiciera alusión a la actividad administrativa irregular del Estado, como si este concepto se tratara de la regla general y no de la excepción’.

"En esa tesitura, se consideró que ‘es evidente que cuando el texto constitucional hace referencia a la voz «actividad irregular», no es con el propósito de vincularlo con el término «actividad ilícita», sino con la obligación esencial de reparar los daños que el Estado haya causado a un particular que no tenga la obligación jurídica de soportar’.

"Y como ejemplos de causas de justificación que obligan a los particulares a soportar los daños ocasionados, el legislador federal consideró que ‘se encuentra el cumplimiento de una obligación impuesta por alguna ley o las provenientes de ejecuciones administrativas o judiciales, en cuyo caso, el daño o perjuicio causado sería jurídicamente válido y, por tanto, no susceptible de indemnización por parte del Estado’.

"De la referida razón legislativa se desprende que la actividad administrativa irregular debe concebirse como aquella que se genera excepcionalmente, y que la ‘irregularidad’ de la conducta no debe vincularse con la ‘ilicitud’ de la misma, pues no resultan vocablos equiparables en tratándose de la responsabilidad patrimonial del Estado, en tanto ésta se proyecta a la responsabilidad objetiva y directa que tiene el Estado Mexicano de reparar los daños ocasionados por los particulares y que no tengan la obligación jurídica de soportar, conforme a las bases y lineamientos instituidos en la propia responsabilidad patrimonial del Estado."

Más recientemente se ha seguido bordando en tal línea jurisprudencial, en el sentido de que la reparación patrimonial está inserta en un marco mucho más amplio de reparación a violaciones de los derechos humanos, aun cuando éste se limita al pago indemnizatorio por las actividades que, en el ejercicio de una función del Estado ejercida irregularmente, debe hacerse a los particulares que hayan resentido un daño y, destacadamente, se ha ido conceptualizando como un auténtico derecho de orden constitucional.

En la sentencia recaída al amparo directo 40/2016, dictada por la Segunda Sala, en sesión de 19 de abril de 2017 -referente a la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados por la caída del avión de la Secretaría de Gobernación en la zona de Reforma-Lomas en 2008-, con respecto al origen de la institución en cita se dijo:

"En primer término, debe indicarse que tal institución surgió por la necesidad de prever un sistema de garantía efectiva patrimonial, no solamente frente a despojos expropiatorios legítimos, sino que dicha garantía debe extenderse a aquellos daños que voluntaria e involuntariamente cause el poder público a los ciudadanos en sus quehaceres. Así, es preciso que cuando el patrimonio de las personas sufra algún quebranto por efecto directo de la acción pública, exista una indemnización.(3)

"Tal institución se encuentra prevista en el último párrafo del artículo 109 constitucional, mismo que establece el derecho a una reparación por la actividad administrativa irregular del Estado, en los siguientes términos:

"‘Artículo 109. ...

"‘La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.’

"Mediante el establecimiento de este precepto, originalmente introducido en el segundo párrafo del artículo 113 constitucional,(4) el Constituyente dispuso que el Estado tiene el deber de responder por el daño que cause a través de la actividad irregular de sus órganos, de manera objetiva y directa.

"...

"De lo anterior deriva que con motivo de dicha reforma constitucional, los particulares son titulares de un derecho de rango constitucional que les permite reclamar una indemnización cuando, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos, como consecuencia de un acto que algún órgano estatal llevó a cabo sin acatar la normativa aplicable o los lineamientos, parámetros o protocolos administrativos respectivos, sin tener que demandar al funcionario en lo personal, y sin tener que demostrar si éste actuó de manera ilícita, dolosa o culposa."

Atento a lo anterior, para dilucidar si las actuaciones reclamadas son irregulares, es indispensable atender a los principios y reglas propias que se establecen para la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado.

En este sentido, los elementos propios para acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado están definidos en los artículos 22 y 23 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que dicen:

"Artículo 22. La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial." (énfasis añadido)

"Artículo 23. Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones que prevé la presente ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el capítulo IV de esta ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular."

Estos elementos, como se adelantó, han sido interpretados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se sintetiza y recupera en la tesis 1a. CLXXI/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Tomo I, abril de 2014, página 820 «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de abril de 2014 a las 9:32 horas», que deriva del fallo del amparo directo en revisión 10/2012, dictado el 11 de abril de 2012, de título, subtítulo y texto siguientes:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA. Toda vez que el término ‘responsabilidad objetiva’ que prevé la Constitución, no puede ser entendido en el sentido que se le atribuye a la responsabilidad objetiva civil, sino que refiere a una responsabilidad derivada de un acto irregular del Estado, deben trasladarse los requisitos propios de la responsabilidad civil al esquema de responsabilidad patrimonial del Estado, sin ser necesario probar la culpa de un agente del Estado en particular, sino la actuación irregular de la dependencia demandada. Así, para que proceda el pago indemnizatorio por la actividad irregular del Estado, deben concurrir los siguientes requisitos: 1) La existencia de un daño. Dicho daño debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una o varias personas. 2) Que el daño sea imputable a la Administración Pública, por ser efecto de su actividad administrativa irregular, la cual puede consistir en la prestación deficiente del servicio público de salud. 3) El nexo causal entre el daño y la actividad de la Administración Pública." (lo destacado es propio)

Como se advierte de lo anterior, para tener por acreditada la responsabilidad patrimonial del Estado y la procedencia del pago indemnizatorio se requiere:

1) La irregularidad de la actividad administrativa.

2) La existencia de un daño susceptible de imputación a la administración pública. Dicho daño debe ser efectivo (material o inmaterial), evaluable económicamente e individualizado en relación con una o varias personas.

3) El nexo causal entre el daño y la actividad irregular de la administración publica.

En otro orden de ideas, en lo que atañe a las cargas probatorias en estos procedimientos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que mientras el particular tiene el deber de demostrar el daño y nexo causal respectivos, la regularidad de la actividad administrativa corresponde probarla a la autoridad, de conformidad con los numerales recién transcritos, como se aprecia del criterio de la Segunda Sala del referido Órgano Supremo Constitucional, en la tesis 2a. XCVII/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 11, Tomo I, octubre de 2014, página 1102 «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 3 de octubre de 2014 a las 9:30 horas», de contenido siguiente:

"PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN LA VÍA ADMINISTRATIVA. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD ACREDITAR LA REGULARIDAD DE SU ACTUACIÓN. Si bien es cierto que la intención del Poder Revisor de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fue que el sistema de la responsabilidad patrimonial del Estado se limite a la generación del daño por la ‘actividad administrativa irregular’, también lo es que el particular no está obligado a demostrar dicha circunstancia, como sí debe suceder tratándose del daño y la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa que la produjo. Ello es así, pues corresponde al propio ente estatal acreditar de manera fehaciente la regularidad de su actuación, es decir, que atendió a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración; dicha conclusión se alcanza ya que el artículo 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado establece la carga probatoria de éste para demostrar que el daño irrogado al particular no fue consecuencia de la actividad irregular de la administración pública. Asimismo, acorde a los principios de disponibilidad y facilidad probatoria, la carga de la prueba de este extremo debe recaer en las propias dependencias u órganos estatales a quienes se vincula con la lesión reclamada, en atención a la dificultad que representa para el afectado probar el actuar irregular del Estado, sobre todo respecto de los diversos aspectos técnicos que lleva a cabo la administración pública en el ejercicio de sus funciones y que requieren de análisis especializados en la materia, los que, en un importante número de casos, rebasan los conocimientos y alcances de la población en general. Finalmente, debe señalarse que la argumentación del ente estatal en el sentido de que su actuar no fue desapegado del marco jurídico que lo rige, constituye una negación que conlleva un hecho afirmativo y, en esa lógica, le corresponde probar tal hecho con base en el principio general jurídico de que quien afirma está obligado a probar y el que niega sólo lo estará cuando su negativa implique una afirmación. Desde luego, lo anterior no significa que el particular no deba aportar las pruebas para acreditar la actividad administrativa irregular del Estado, siempre y cuando tal ofrecimiento probatorio se encuentre dentro de sus posibilidades legales y materiales." (lo resaltado es propio)

Esta carga procesal de la autoridad es de suma importancia, pues la comprobación de la irregularidad del actuar administrativo es un presupuesto para el análisis de los otros requisitos, de manera que se constituye en una puerta de entrada al derecho de reparación patrimonial; siendo así, no debe ser un elemento prohibitivo o imposible de remontar para los solicitantes. Es la autoridad administrativa quien, por el conocimiento especializado y las características propias de su actividad, está en aptitud y mejor posición para demostrar la regularidad de su actuación.

Dicho estándar probatorio ha ido avanzando en las interpretaciones de la Suprema Corte de Justicia, llegando a presentarse un relevamiento de la carga de la prueba, en materia, que presentan una dificultad especial para los solicitantes de la reparación, por ejemplo, en lo relativo a la debida diligencia médica. Véase la tesis 1a. CXXXII/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XI, Tomo 1, agosto de 2012, página 498, de rubro y texto:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR PRESTACIÓN DEFICIENTE DEL SERVICIO DE SALUD PÚBLICO. LA CARGA DE LA PRUEBA DE DEBIDA DILIGENCIA RECAE EN EL PERSONAL MÉDICO.-A pesar de que se ha determinado que en el caso de la responsabilidad patrimonial del Estado, es necesario probar el actuar irregular del Estado, es posible señalar al tiempo, que en los casos en que esta responsabilidad emana de la prestación de un servicio de salud deficiente, la prueba de la debida diligencia recae en las instituciones médicas del Estado, en atención al derecho de indemnización de la víctima. En efecto, debido a la dificultad que representa para la víctima probar el actuar irregular de los centros de salud, se posibilita un desplazamiento de la carga de la prueba para que sea la institución del Estado la que demuestre que el procedimiento médico se realizó de acuerdo a los cuidados establecidos en la normatividad de la materia y al deber de diligencia que le exige la profesión médica. Lo anterior se justifica de acuerdo con los principios de facilidad y proximidad probatoria, con base en los cuales debe satisfacer la carga de la prueba la parte que dispone de los medios de prueba o puede producirla o aportarla al proceso a un menor coste para que pueda ser valorada por el Juez." (lo resaltado es propio)

Con respecto a los diversos elementos, daño y nexo causal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló en la ejecutoria del amparo directo 6/2016, anteriormente citada, que:

"...la teleología de la institución de la responsabilidad patrimonial radica en que sea de carácter objetiva y directa, lo que implica que el Estado se encuentra obligado legalmente a resarcir el daño con entera independencia del dolo, culpa o negligencia del agente que la causó; es decir, simplemente se produce con la existencia misma del daño, aunado a que, en términos de la teoría del órgano, aunque la conducta reclamada sea realizada por un servidor público, se reputará propia del Estado.

"Y, por ende, tomada esa concepción de la teoría de los riesgos creados del derecho civil, se advierte que la actividad que es parte de la responsabilidad objetiva, es aquella que por sus propias características materiales hace innecesario acreditar la intencionalidad del ente que produce el daño.

"En ese sentido, la responsabilidad objetiva implica una relación directa entre la actividad imputada y el daño causado, la cual debe desprenderse de la naturaleza misma de tal acción u omisión.

"En esa lógica, si para determinar la relación entre la actividad administrativa -hecho generador del daño- y la lesividad causada al particular, es menester pasar por toda una justipreciación jurisdiccional para dar cuenta de ello, es claro que no se está en presencia del tipo de responsabilidad estatal que atañe al ahora último párrafo del artículo 109 de la Constitución General de la República.

"Al respecto, resulta ilustrativo que en la iniciativa con proyecto de decreto de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, presentada en el Senado de la República el veinticuatro de septiembre de dos mil dos, se estableció lo siguiente:

"‘El sistema que se propone en la presente iniciativa busca menos identificar culpable que reparar la inevitable secuela incidental de daños residuales y la creación constante de riesgos (por parte de la administración pública); no consiste, tampoco, en pagar cualquier daño con cargo al erario público, sino hacer más eficientes los servicios públicos que proporciona el Estado y, en forma específica, la administración pública, como se ha dicho y establecido con éxito en otros países.

"‘En efecto, la evolución de las técnicas de participación administrativa en la vida social y económica del país conlleva el incremento acelerado de riesgos a cargo de los particulares, la cual ha originado la necesidad de una mayor protección a favor de éstos.’

"Como se advierte de la anterior cita, la responsabilidad patrimonial del Estado centra su propósito en la reparación de los daños causados por la creación constante de riesgos asumidos por la administración, es decir, derivado de la evolución de las técnicas de participación administrativa en la vida social y económica del país se han incrementado los riesgos para los particulares de llegar a ser lesionados por tales funciones estatales, lo que justifica la indemnización por la responsabilidad patrimonial del Estado.

"En esa tesitura, los hechos generadores de la responsabilidad patrimonial del Estado son, precisamente, aquellos que derivan de las actividades administrativas cuya realización conlleva un riesgo y, por ende, se vinculan de manera directa, clara y fehaciente con la generación del daño a los particulares -como lo pueden ser, por ejemplo, las fallas en las obras de infraestructura pública, las malas prácticas médicas, los percances derivados del indebido uso o mantenimiento del transporte público, entre otros-.

"Por tanto, el hecho de que en sede jurisdiccional se haya considerado que diversas pruebas recabadas por el Ministerio Público de la Federación incumplían con los requisitos técnico-jurídicos para su apreciación en el proceso penal y, por ende, que no eran dables de ser analizadas por el tribunal responsable -lo que se tradujo en la liberación inmediata de los sentenciados-, de manera alguna conlleva el pago de una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, pues en tales casos no se está ante la actualización de una responsabilidad objetiva, esto es, que se haya actualizado una vinculación directa entre la lesividad reclamada y su hecho generador, en virtud de que se trata de la justipreciación por parte de un órgano judicial respecto al cumplimiento de diversas formalidades del proceso."

Ahora, una vez establecidos los parámetros que deben aplicarse a los reclamos por responsabilidad patrimonial del Estado, se procede a examinar si la sentencia reclamada se apegó a los referidos lineamientos.

QUINTO.-Estudio de fondo.

Como se desprende de los argumentos que quedaron marcados con los numerales 5, 6, 8 y 9 en la síntesis de esta ejecutoria, el reclamante argumenta que la Sala responsable, desatendió su deber de exhaustividad, pues no valoró todas las probanzas del expediente pero, principalmente, porque no tomó en consideración todos los elementos del caso bajo una perspectiva favorable a la persona, sino que revirtió la carga de la prueba a ésta en lugar de exigir a la autoridad administrativa que demostrara la regularidad de su actuación.

Pues bien, le asiste razón al solicitante de la reparación del daño, ya que este tribunal estima que las consideraciones de la responsable se construyen sobre apreciaciones apartadas del material probatorio disponible y no se ajustan a los estándares legales e interpretativos que en torno a este aspecto se han sentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por las razones que en lo sucesivo se explican, mismas que se expondrán seccionadas en función de los distintos señalamientos que viene realizando el reclamante.

1. Irregular deportación o expulsión por violaciones procesales en perjuicio del solicitante de la reparación del daño.

En la época de los hechos, éste es el marco normativo que debía observar la autoridad administrativa en los trámites migratorios y, destacadamente, en el procedimiento de expulsión:

Ley General de Población

"Artículo 37. La Secretaría de Gobernación podrá negar a los extranjeros la entrada al país o el cambio de calidad o característica migratoria por cualesquiera de los siguientes motivos, cuando:

"I. No exista reciprocidad internacional;

"II. Lo exija el equilibrio demográfico nacional;

"III. No lo permitan las cuotas a que se refiere el artículo 32 de esta ley;

"IV. Se estime lesivo para los intereses económicos de los nacionales;

"V. Hayan infringido las leyes nacionales o tengan malos antecedentes en el extranjero;

"VI. Hayan infringido esta ley, su reglamento u otras disposiciones administrativas aplicables en la materia, o no cumplan con los requisitos establecidos en los mismos;

"VII. No se encuentren física o mentalmente sanos a juicio de la autoridad sanitaria; o

"VIII. Lo prevean otras disposiciones legales."

"Artículo 71. La Secretaría de Gobernación establecerá estaciones migratorias en los lugares de la República que estime conveniente para alojar en las mismas, como medidas de aseguramiento, si así lo estima pertinente, a los extranjeros cuya internación se haya autorizado en forma provisional, así como a aquellos que deben ser expulsados."

"Artículo 115. El que auxilie, encubra o aconseje a cualquier individuo violar las disposiciones de esta ley y su reglamento en materia que no constituya delito, será castigado con multa hasta de cien días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de consumar la conducta, o bien arresto hasta por treinta y seis horas si no pagare la multa."

"Artículo 116. Al que en materia migratoria presente o suscriba cualquier documento o promoción con firma falsa o distinta a la que usualmente utiliza, se le impondrá multa hasta de doscientos días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de consumar la conducta, o bien arresto hasta por treinta y seis horas si no pagare la multa, sin perjuicio de las penas en que incurra cuando ello constituya un delito."

"Artículo 117. Se impondrá multa hasta de cinco mil pesos al extranjero que no haya cumplido la orden de la Secretaría de Gobernación para salir del territorio nacional dentro del plazo que para el efecto se le fijó, por haber sido cancelada su calidad migratoria."

"Artículo 118. Se impondrá multa de veinte a cien días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, al extranjero que:

"a) Habiendo sido expulsado se interne nuevamente al territorio nacional sin haber obtenido acuerdo de readmisión;

"b) No exprese u oculte su condición de expulsado para que se le autorice y obtenga nuevo permiso de internación;

"c) Habiendo obtenido legalmente autorización para internarse al país, por incumplimiento o violación de las disposiciones administrativas o legales a que se condicionó su estancia, se encuentre ilegalmente en el mismo;

"d) Realice actividades para las cuales no esté autorizado conforme a esta ley o al permiso de internación que la Secretaría de Gobernación le haya otorgado;

"e) Dolosamente haga uso o se ostente como poseedor de una calidad migratoria distinta de la que la Secretaría de Gobernación le haya otorgado;

"f) Se interne al país sin la documentación requerida;

"g) Contraiga matrimonio con mexicano en los términos previstos en el artículo 127.

"Al extranjero que haga uso de un documento falso o alterado, o que proporcione datos falsos al ser interrogado por la autoridad con relación a su situación migratoria, se le impondrán las sanciones previstas en el Código Penal, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 125.

"El extranjero que haya incurrido en el supuesto comprendido en el inciso c) de este artículo, podrá solicitar la regularización de su situación migratoria."

"Artículo 138. Se impondrá pena de seis a doce años de prisión y multa de cien a diez mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de consumar la conducta, a quien por sí o por interpósita persona, con propósito de tráfico, pretenda llevar o lleve mexicanos o extranjeros a internarse a otro país, sin la documentación correspondiente.

"Igual pena se impondrá a quien por sí o por medio de otro u otros introduzca, sin la documentación correspondiente expedida por autoridad competente, a uno o varios extranjeros a territorio mexicano o, con propósito de tráfico, los albergue o transporte por el territorio nacional con el fin de ocultarlos para evadir la revisión migratoria.

"A quien a sabiendas proporcione los medios, se preste o sirva para llevar a cabo las conductas descritas en los párrafos anteriores, se le impondrá pena de uno a cinco años de prisión y multa hasta el equivalente a cinco mil días de salario mínimo conforme al que esté vigente en el Distrito Federal.

"Se aumentarán hasta en una mitad las penas previstas en los párrafos precedentes, cuando las conductas descritas se realicen respecto de menores de edad; o en condiciones o por medios que pongan en peligro la salud, la integridad o la vida de los indocumentados; o bien cuando el autor del delito sea servidor público."

"Artículo 125. El extranjero que incurra en las hipótesis previstas en los artículos 115, 116, 117, 118 y 138, será expulsado del país o repatriado a su país de origen si existiese convenio con este último, sin perjuicio de que se le apliquen las penas previstas en dichos preceptos."

"Artículo 128. Son de orden público, para todos los efectos legales, la expulsión de los extranjeros y las medidas que dicte la Secretaría de Gobernación para el aseguramiento de los extranjeros en estaciones migratorias o en lugares habilitados para ello, cuando tengan por objeto su expulsión del país."

"Artículo 129. Los arraigos de extranjeros decretados por las autoridades judiciales o administrativas, no impedirán que se ejecuten las órdenes de expulsión que la Secretaría de Gobernación dicte contra los mismos."

"Capítulo X

"Del procedimiento de verificación y vigilancia "Artículo 151. Fuera de los puntos fijos de revisión establecidos conforme a las disposiciones de esta ley, la Secretaría de Gobernación, a través del personal de los servicios de migración y de la Policía Federal Preventiva, podrá llevar a cabo las siguientes diligencias:

"I. Visitas de verificación;

"II. Comparecencia del extranjero ante la autoridad migratoria;

"III. Recepción y desahogo de denuncias y testimonios;

"IV. Solicitud de informes;

"V. Revisión migratoria en rutas o puntos provisionales distintos a los establecidos, y

"VI. Obtención de los demás elementos de convicción necesarios para la aplicación de esta ley, su reglamento y demás disposiciones administrativas procedentes."

"Artículo 152. Si con motivo de la verificación se desprende alguna infracción a lo dispuesto en la ley, su reglamento o demás disposiciones aplicables que amerite la expulsión del extranjero, el personal autorizado podrá llevar a cabo su aseguramiento."

"Artículo 153. La Secretaría de Gobernación, considerando las circunstancias especiales que concurran en cada caso, podrá entregar al extranjero asegurado, en custodia provisional, a persona o institución de reconocida solvencia.

"El extranjero entregado en custodia estará obligado a otorgar una garantía, comparecer ante la autoridad migratoria las veces que así se le requiera y firmar en el libro de control de extranjeros."

"Artículo 154. La Secretaría de Gobernación, al requerir la comparecencia del extranjero a que se refiere la fracción II del artículo 151 de esta ley, deberá cumplir con las siguientes formalidades:

"I. Al citarlo, lo hará por escrito con acuse de recibo, haciéndole saber el motivo de la comparecencia; el lugar, hora, día, mes y año en que tendrá verificativo; en su caso, los hechos que se le imputen y su derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga, y

"II. Apercibirlo que de no concurrir a dicha comparecencia, salvo causa plenamente justificada, se tendrán presuntivamente por ciertos los hechos que se le imputen y se le aplicarán las sanciones previstas por la ley."

"Artículo 155. De la comparecencia aludida en el artículo anterior, se levantará acta circunstanciada, en presencia de dos testigos presentados por el compareciente, en caso de no hacerlo, la Secretaría de Gobernación los nombrará. En el acta se hará constar:

"I. Lugar, hora, día, mes y año en la que se inicie y concluya la diligencia;

"II. Nombre y domicilio del compareciente;

"III. Nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos;

"IV. Relación sucinta de los hechos y circunstancias ocurridas durante la diligencia, dejando asentado el dicho del compareciente, y

"V. Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia. Si se negara a firmar el compareciente, ello no afectará la validez del acta, dejándose constancia de este hecho en la misma."

"Artículo 157. Una vez cubiertos los requisitos previstos en este capítulo, la Secretaría de Gobernación resolverá lo conducente en un máximo de quince días hábiles, debiendo notificarlo al interesado, personalmente, a través de su representante legal, o por correo certificado con acuse de recibo."

Reglamento de la Ley General de Población

"Artículo 106. La autoridad migratoria podrá negar la entrada a los extranjeros y extranjeras, la permanencia, el regreso o el cambio de calidad o característica migratoria por cualesquiera de los siguientes motivos:

"I. Cuando no tengan documentación migratoria o tengan impedimento para ser admitidos;

"II. Cuando hayan infringido las leyes nacionales, observado mala conducta durante su estancia en el país, o tengan malos antecedentes en el extranjero;

"III. Cuando hayan infringido la ley, este reglamento u otras disposiciones administrativas aplicables en la materia, o no cumplan con los requisitos establecidos en las mismas;

"IV. Cuando hayan sido expulsados, y no haya fenecido el término impuesto por la secretaría para poder reingresar o no hayan obtenido el acuerdo de readmisión;

"V. Cuando se hayan impuesto restricciones para reingresar al país;

"VI. Cuando contravengan lo previsto en el artículo 34 de la ley;

"VII. Cuando se estime lesivo para los intereses económicos de los nacionales, y

"VIII. Cuando la autoridad sanitaria manifieste a la de migración que el extranjero o extranjera padece alguna enfermedad infectocontagiosa, que constituya un riesgo para la salud pública o que no se encuentre física o mentalmente sano, a juicio de la autoridad sanitaria.

"Al extranjero o extranjera que se interne al país, conociendo que tiene impedimento legal para hacerlo, se le impondrán las sanciones que establece el artículo 125 de la ley.

"En cuanto a los extranjeros o extranjeras que pretendan internarse con documentación vencida o irregular, se estará a las instrucciones que dicte la secretaría, salvo en los casos a que se refieren los artículos 173 y 178 de este reglamento."

"Artículo 207. Cuando, en términos del artículo 152 de la ley, se asegure a un extranjero o extranjera, el asegurado será puesto de inmediato a disposición del responsable de la estación migratoria, quien lo comunicará por escrito a sus superiores jerárquicos."

"Artículo 208. Las estaciones migratorias son las instalaciones físicas a cargo del instituto, para el aseguramiento de extranjeros en los términos que señala la ley. El secretario expedirá las disposiciones administrativas que regirán las mismas, las cuales preverán, cuando menos, lo relativo a los siguientes aspectos:

"I. Objeto del aseguramiento;

"II. Duración máxima de la estancia de los extranjeros o extranjeras asegurados, y

"III. Respeto a los derechos humanos de los asegurados."

"Artículo 209. Cuando se asegure al extranjero o extranjera en la estación migratoria en virtud de haber violado la ley, este reglamento o demás disposiciones aplicables que amerite su expulsión, se procederá de la siguiente forma:

"I. Se le practicará examen médico, mediante el cual se certificarán las condiciones psicofísicas del mismo;

"II. Se le permitirá comunicarse con la persona que solicite, vía telefónica o por cualquier otro medio de que se disponga;

"III. Se notificará de inmediato a su representante consular acreditado en México, y en caso de no contar con pasaporte se solicitará la expedición de éste o del documento de identidad y viaje;

"IV. Se levantará inventario de las pertenencias que traiga consigo, mismas que se depositarán en el área establecida para ello;

"V. Se procederá a su declaración mediante acta administrativa y en presencia de dos testigos, haciéndole saber los hechos que se le imputan, su derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga; ello siempre y cuando la autoridad migratoria no lo hubiere declarado al momento de ser asegurado. En caso de ser necesario, se habilitará traductor para el desahogo de la diligencia.

"Al momento de ser levantada el acta, se notificará al extranjero o extranjera el derecho que tiene a nombrar representante o persona de su confianza que lo asista durante la misma; el extranjero o extranjera tendrá acceso al expediente que sobre el particular se integre;

"VI. Se le proporcionará durante su estancia un espacio digno, alimentos, enseres básicos para su aseo personal y atención médica en caso de ser necesario;

"VII. Tendrá derecho a ser visitado durante su estancia por sus familiares, su representante o persona de su confianza;

"VIII. Cuando se trate de aseguramiento de familias, se alojarán en la misma instalación y la autoridad permitirá la convivencia diaria, de conformidad con las disposiciones administrativas aplicables, y

"IX. Al momento de ser autorizada la salida del extranjero o extranjera de la estación migratoria, se le devolverán todas las pertenencias que le hayan sido recogidas en su ingreso, excepto la documentación falsa que haya presentado.

"De todo lo anterior, se asentará constancia en el expediente correspondiente."

"Artículo 210. La secretaría, una vez cubiertos los requisitos de este capítulo, resolverá lo conducente en un máximo de quince días hábiles, debiendo notificarlo al interesado, personalmente, a través de su representante legal, o por correo certificado con acuse de recibo; en este caso, se considerará la naturaleza y gravedad de la infracción para determinar la sanción a que la persona se haya hecho acreedora, debiendo siempre tomar en cuenta las circunstancias que hubieren concurrido, las pruebas que aporte el infractor y lo que manifieste al respecto."

"Artículo 212. De conformidad con las circunstancias de cada caso, la autoridad podrá sustituir la orden de expulsión por un oficio de salida, siempre y cuando se acredite alguno de los siguientes supuestos:

"I. Que no se trate de un extranjero o extranjera que viole en forma reiterada la ley;

"II. Que el extranjero o extranjera lo solicite de manera voluntaria, o

"III. Como consecuencia de un trámite migratorio.

"Una vez cumplimentado el oficio de salida voluntaria, el extranjero podrá reingresar al país, previo cumplimiento de los requisitos que la autoridad migratoria determine."

"Artículo 211. Cuando en términos del artículo 125 de la ley se decrete la expulsión de un extranjero o extranjera del territorio nacional, se observará lo siguiente:

"I. La orden de expulsión se ejecutará de inmediato previa notificación personal; cuando por circunstancias ajenas a la autoridad migratoria no se pueda ejecutar la orden de expulsión, ésta podrá ampliar la temporalidad señalada, debiéndose fundar y motivar el acuerdo correspondiente, y

"II. Cuando un representante consular acreditado, un extranjero o extranjera con residencia legal, o un mexicano o mexicana lo solicite, el extranjero o extranjera podrá ser puesto bajo su custodia, siempre y cuando acredite los supuestos previstos en el artículo 153 de la ley; la custodia tendrá vigencia en tanto no se ejecute la orden de expulsión correspondiente."

"Artículo 227. El recurso de revisión promovido en contra de las resoluciones que dicte la autoridad migratoria, se regirá por lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo."

"Artículo 228. Cuando se trate del recurso interpuesto contra las resoluciones a que se refiere el artículo 37 de la ley, el secretario o el subsecretario, una vez dictada la resolución definitiva, podrán ordenar discrecionalmente la reposición del procedimiento, o en su caso, la emisión de una nueva resolución.

"En el desahogo de la presente facultad discrecional la autoridad está obligada a preservar las garantías de legalidad y debido proceso."

Ley Federal de Procedimiento Administrativo

"Artículo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

"En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente."

De la transcripción anterior se advierte que la autoridad migratoria está facultada para negar la entrada al país o el cambio de característica migratoria a los extranjeros por diversas causales que van desde el incumplimiento a los requisitos formales de la solicitud, hasta causas más graves como infringir las leyes nacionales.

También se desprende que para los casos de gravedad está prevista como consecuencia la expulsión de los extranjeros, en los términos previstos en el numeral 125 de la ley en cita.

Igualmente, se obtiene que para la verificación en el cumplimiento de los requisitos migratorios, la autoridad se encuentra facultada para llevar a cabo diversas medidas de control e inspección, entre las que destacan llamar a comparecer al extranjero, solicitar informes y realizar visitas de verificación, y que "si con motivo de la verificación se desprende alguna infracción a lo dispuesto en la ley, su reglamento o demás disposiciones aplicables que amerite la expulsión del extranjero, el personal autorizado podrá llevar a cabo su aseguramiento", según lo dispone el artículo 152 de la misma ley en comentario.

En la tramitación de las comparecencias, el aseguramiento y en la ejecución de las órdenes de expulsión, el ordenamiento legal y el reglamento en cita prevén determinadas formalidades procesales para asegurar el respeto a los derechos humanos de los extranjeros sujetos al procedimiento migratorio.

Así, si bien, como dispone la ley, las órdenes de expulsión son de orden público y su ejecución es inmediata, ello no significa que estén exentas de toda garantía de debido proceso y, mucho menos, que puedan ejecutarse de pronto sin observar los derechos previstos en la ley, destacadamente, el derecho a ser puesto en libertad bajo la custodia de algunas de las personas autorizadas para ello en el citado ordenamiento legal, entretanto se resuelve su situación definitiva conforme al procedimiento reglado donde debe darse al extranjero la oportunidad de conocer el motivo de su eventual expulsión y alegar y probar en su defensa.

En efecto, la circunstancia de que la misma ley prevea la posibilidad de permanecer en libertad bajo custodia mientras se resuelve el procedimiento migratorio, permite afirmar que la inmediatez en la ejecución de la orden de expulsión se refiere a su ejecutabilidad directa -sin necesidad de ser autorizada por autoridad judicial u otra-, pero no a que tenga o pueda llevarse a cabo de modo instantáneo, pues ello imposibilitaría observar el diverso derecho que asiste el extranjero de alegar y ofrecer pruebas, mismas que deben ser tomadas en cuenta por la autoridad administrativa para determinar lo procedente, precisamente, en el procedimiento migratorio en trámite.

El hecho de que no se trate de un proceso penal, y que se trate de una cuestión de carácter estrictamente administrativo, con base en lo dispuesto por los artículos 71, 128 y 152 de la Ley General de Población, no impide catalogar el aseguramiento del gobernado para la finalidad de expulsión como un acto de autoridad privativo de libertad, pues aun cuando la naturaleza del procedimiento migratorio, como uno de orden administrativo, tiene relevancia procesal, eso no cambia en nada que tal medida precautoria sea restrictiva de la libertad personal.

Destacadamente, el derecho a la custodia provisional del extranjero sometido al procedimiento migratorio sirve como derecho marco para resaltar, en lo que aquí interesa, el conjunto de derechos y el debido proceso que asisten a los sujetos al procedimiento administrativo en cita.

Precisamente, en atención al derecho a la libertad personal, como ya se dijo, ha sido consagrada una figura de libertad que puede acordarse mientras se resuelve la expulsión de un extranjero. En la tesis I.1o.P.99 P, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, julio de 2008, página 1745, sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, se ha reconocido dicho derecho en los siguientes términos:

"LIBERTAD PROVISIONAL. LOS ASEGURADOS CON MOTIVO DE UN PROCEDIMIENTO MIGRATORIO TIENEN DERECHO A OBTENERLA BAJO LA FIGURA DE ‘CUSTODIA PROVISIONAL’.-De la interpretación de los artículos 136, párrafo sexto, de la Ley de Amparo, 153 de la Ley General de Población y 211, fracción II, de su reglamento, se obtiene que las personas detenidas por orden de la autoridad migratoria podrán ser puestas en libertad provisional para el efecto de quedar a disposición de ésta para la continuación del procedimiento y a la del Juez de Distrito por cuanto hace a su libertad personal. Es así porque el artículo 136, párrafo sexto, prevé que cuando se reclame en amparo una detención por orden de autoridad administrativa distinta del Ministerio Público -que es el caso de la autoridad migratoria-, el quejoso podrá ser puesto en libertad provisional para los efectos mencionados y mediante las respectivas medidas de aseguramiento. Y si bien la Ley de Amparo no establece esas medidas, el artículo 153 de la ley que rige la actuación de la autoridad administrativa y específicamente el procedimiento migratorio -Ley General de Población- prevé la ‘custodia provisional’, que es una especie de libertad provisional porque permite que una persona asegurada deje de estar recluida en una estación migratoria o centro de detención y, en su lugar, sea entregada a una persona o institución, para lo cual se exigen las siguientes medidas: 1. El extranjero se entregue en custodia a una persona o institución de reconocida solvencia. 2. Otorgue una garantía. 3. Comparezca ante la autoridad migratoria las veces que así se le requiera; y 4. Firme en el libro de control de extranjeros. Las dos últimas medidas no requieren de explicación alguna, pues se trata de obligaciones procesales directas que se adquieren respecto del procedimiento migratorio. En cambio las primeras dos medidas de aseguramiento requieren determinar qué personas o instituciones se consideran de ‘reconocida solvencia’ y qué clase de garantía es la que se debe otorgar. Así, respecto a la reconocida solvencia, del artículo 211, fracción II, del Reglamento de la Ley General de Población, se obtiene que, salvo prueba en contrario, es dable asumir como esa clase de instituciones a las representaciones consulares -consulados o embajadas- a través de sus representantes acreditados y como ese tipo de personas a los extranjeros con residencia legal en el país o a los mexicanos. En lo que concierne a la clase y monto de la garantía, como ni en la Ley de Amparo ni en la Ley General de Población aparece parámetro alguno, el juzgador de amparo debe determinarla, y dentro de ese margen de arbitrio es posible guiarse, en lo conducente, por la reglamentación del Código Federal de Procedimientos Penales, en el que sí se prevén elementos para determinarlos."

En el "procedimiento de verificación y vigilancia" reglamentado en el capítulo X de la Ley General de Población, se autoriza a la autoridad a decretar el "aseguramiento" del extranjero como medida precautoria frente a una posible orden de expulsión, y de la interpretación del artículo 153 de la Ley General de Población y de los demás que componen la reglamentación del procedimiento en cita, se colige también que la ley establece una modalidad del derecho a la libertad provisional y que dicho derecho es exigible a partir de que inicia el procedimiento administrativo migratorio y hasta en tanto no concluya. Lo anterior se establece, fundamentalmente, en los numerales 152 y 153 del citado ordenamiento, así como 211 de su reglamento.

Así las cosas, el extranjero puesto a disposición y asegurado ante la autoridad migratoria, tiene el derecho de enfrentar el procedimiento migratorio en libertad, en tanto que la finalidad de la "custodia provisional" es precisamente permitirle estar sujeto durante la tramitación del mismo a una medida de aseguramiento menos gravosa que el internamiento en una estación migratoria. La libertad provisional en custodia permite que una persona "asegurada" deje de estar recluida en una estación o centro de detención -lo que se traduce en una privación de libertad sin mandamiento judicial- y, en su lugar, sea entregada, entre tanto, bajo la figura de la custodia, a una persona o institución.

El goce de dicho derecho no está circunscrito a alguna etapa del procedimiento, porque de la interpretación sistemática de las disposiciones que ya han sido transcritas, es posible derivar que el procedimiento de verificación y vigilancia tiene por objeto el allegar a la autoridad administrativa elementos de convicción necesarios para la aplicación de las disposiciones de la Ley General de Población, una de las cuales es la expulsión del extranjero. Dicha expulsión será decretada, en términos del numeral 152 "si con motivo de la verificación se desprende alguna infracción...que amerite la expulsión del extranjero...", lo que autoriza desde ese momento a "llevar a cabo su aseguramiento".

Asimismo, el numeral 153 dispone que el derecho a la custodia provisional puede ser exigido a partir de que el extranjero es asegurado, al establecer que la autoridad "podrá entregar al extranjero asegurado, en custodia provisional". Precisamente, es dicho "aseguramiento" lo que es sustituido por la libertad en custodia.

El aseguramiento puede hacerse, entonces, desde que la autoridad constata la posibilidad de una futura expulsión, pues si la orden de expulsión fuera dictada de inmediato no habría necesidad de ninguna medida de aseguramiento -además de que se anularía el objeto de la tramitación del procedimiento y el derecho de audiencia implícito a todo gobernado sujeto a él-.

Claramente, si al terminar la tramitación del procedimiento se determina la procedencia de la expulsión y se emite dicha orden, en tanto ésta no se ejecute, la autoridad tiene la facultad de asegurar al extranjero; pero, en este caso es aún más claro que el sujeto tendría derecho a solicitar y gozar de la custodia provisional, cuya procedencia debe ser evaluada por la autoridad administrativa según las circunstancias especiales del caso, sujetando su arbitrio decisorio a la posibilidad de cumplir con la finalidad del procedimiento, sin perder de vista la privación de libertad en que ese internamiento se traduce.

Por ello, es procedente otorgar el goce del derecho a la custodia provisional en cualquier momento de la tramitación del procedimiento de verificación, siempre y cuando se haya decretado el aseguramiento del extranjero, y no solamente hasta que se haya dictado una orden de expulsión y esté pendiente de ejecutarse.

Además, no sobra aclarar que es posible que en cualquier momento de la tramitación del procedimiento se determine que la infracción no ha sido cometida, o que la conducta no encuadra en los supuestos sancionados con la expulsión, caso en el cual, sería obligatorio dejar al extranjero en libertad, porque desaparecería la necesidad del aseguramiento.

Desde hace tiempo la Ley de Amparo y la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en torno a la expulsión, reconocieron la entidad superlativa de ese tipo de acto y la vulnerabilidad en que ésta coloca a los extranjeros que son objeto de ella; justamente por eso se estableció que en los juicios de amparo, en donde tales actos fueran reclamados, debía decretarse la suspensión de oficio y de plano por el Juez de Distrito. Véase la tesis jurisprudencial P./J. 80/2007, del Pleno del referido Tribunal Constitucional, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 15, de rubro y texto:

"SUSPENSIÓN DE OFICIO. PROCEDE DECRETARLA DE PLANO CONTRA LA EXPULSIÓN DE EXTRANJEROS ORDENADA POR UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA CON FUNDAMENTO EN LA LEY GENERAL DE POBLACIÓN.-El artículo 123, fracción I, de la Ley de Amparo establece que procede conceder la suspensión de oficio, entre otros actos, contra la deportación, cuyo fundamento se encuentra en el artículo 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que consiste en el acto jurídico administrativo dictado por la autoridad migratoria para hacer abandonar el territorio nacional al extranjero que no reúne o deja de satisfacer los requisitos sanitarios, migratorios o ambos, para su internación y permanencia en nuestro país. Ahora bien, la primera Ley General de Población expedida en nuestro país coincidía con la de Amparo en lo relativo al acto de deportación ejecutado por autoridad administrativa, pero en la vigente, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de enero de 1974, el legislador federal introdujo el concepto de expulsión, en lugar del de deportación sin mayor justificación, manteniendo la identidad en sus efectos y en las causas que la originan, lo que significa que para los efectos de la Ley de Amparo, en específico para el capítulo de la suspensión, el término deportación y el de expulsión son términos equivalentes. En ese tenor, resulta indudable que contra el acto de expulsión previsto en la Ley General de Población, y emanado de la autoridad administrativa, procede la suspensión de oficio, en términos del artículo 123, fracción I, de la Ley de Amparo."

Y es que, precisamente en el artículo 123 de la Ley de Amparo abrogada se establecía la procedencia oficiosa de la medida suspensional de plano en tratándose de actos que, directamente, importaran peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Federal, comunicándose tal medida sin demora a la autoridad responsable, para su inmediato cumplimiento. Es tal la relevancia de la tutela contenida en esta disposición, que ha quedado subsistente en los diversos artículos 126 y 127 de la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, dichos preceptos se transcriben a continuación:

"Artículo 126. La suspensión se concederá de oficio y de plano cuando se trate de actos que importen peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, extradición, desaparición forzada de personas o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la incorporación forzosa al Ejército, Armada o Fuerza Aérea nacionales.

"En este caso, la suspensión se decretará en el auto de admisión de la demanda, comunicándose sin demora a la autoridad responsable, por cualquier medio que permita lograr su inmediato cumplimiento.

"La suspensión también se concederá de oficio y de plano cuando se trate de actos que tengan o puedan tener por efecto privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a los núcleos de población ejidal o comunal."

"Artículo 127. El incidente de suspensión se abrirá de oficio y se sujetará en lo conducente al trámite previsto para la suspensión a instancia de parte, en los siguientes casos:

"I. Extradición; y

"II. Siempre que se trate de algún acto que, si llegare a consumarse, haría físicamente imposible restituir al quejoso en el goce del derecho reclamado." (énfasis añadido)

Lo hasta aquí expuesto evidencia que asiste el derecho al debido proceso a los extranjeros sujetos a un procedimiento de verificación y que, incluso, se prevén garantías específicas en el caso de que dicho procedimiento avance y se determine alguna causal de expulsión, como lo es, destacadamente, el derecho a estar en libertad mientras se toma una determinación final, la suspensión de oficio y de plano en el amparo y el respeto al debido proceso para decretar tal expulsión.

Esto es, a lo largo de la tramitación del procedimiento debe darse, porque tiene derecho, oportunidad al extranjero de alegar y ofrecer pruebas y deben, sobre todo, respetarse sus derechos humanos. Lo cual significa que, aun cuando no estaba prevista expresamente como tal una audiencia previa en el proceso migratorio de origen -derecho que fue reconocido después en el propio texto constitucional-,(5) sí se reconocía, así sea de manera básica, el derecho a manifestar lo que a sus intereses convenga, a designar representante, a aportar pruebas, a solicitar su libertad bajo caución; derechos éstos que junto con otros previstos en el marco del procedimiento y que se desprenden de las normas transcritas, serían tan sólo aparentes si se aceptara que la verificación migratoria y/o la expulsión pueden llevarse a cabo de manera enteramente discrecional, sin observar las mínimas formalidades.

Robustece lo anterior, el hecho de que las propias normas reconozcan que las resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo de la autoridad migratoria, pueden impugnarse mediante el recurso de revisión o, cuando proceda, mediante la vía jurisdiccional correspondiente y que, incluso, el artículo 228 del mismo ordenamiento establece la posibilidad de ordenar discrecionalmente la reposición del procedimiento en dicho recurso o, en su caso, la emisión de una nueva resolución, en la cual se le obliga a preservar las garantías de legalidad y debido proceso; y el hecho mismo de que, ante una expulsión, el extranjero pueda solicitar una orden de salida voluntaria -sobre todo si el incumplimiento a los requisitos migratorios derivó de un trámite resuelto de manera desfavorable a sus intereses-, lo cual le permite, en contraste con la orden de expulsión, regresar al país y, en ese entendido, reintentar regularizar su estancia.

Lo dicho encuentra apoyo también en la tesis aislada con registro digital: 319115, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CX, octubre de 1951, página 113, de rubro y texto siguientes:

"EXTRANJEROS, EXPULSIÓN DE.-Aun cuando el artículo 33 de la Constitución otorga al Ejecutivo facultad para hacer abandonar el territorio nacional a los extranjeros cuya permanencia juzgue inconveniente, esto no significa que los propios extranjeros deben ser privados del derecho que tienen para disfrutar de las garantías que otorga el Capítulo 1o., Título 1o., de la Constitución; por lo cual la orden de expulsión debe ser fundada, motivada y despachada dentro de las normas y conductos legales."

Asimismo, la tesis aislada con registro digital: 320612, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XCV, enero de 1948, página 720, de rubro y texto:

"EXTRANJEROS, SU EXPULSIÓN DEBE SER JUSTIFICADA.-El artículo 1o. de la Constitución Federal, establece la protección de ésta para todo individuo, esto es, para mexicanos y extranjeros; sin distinción de ninguna naturaleza. Igualmente previene que las garantías que otorga, no podrán restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las condiciones que la misma Constitución señala. Los artículos 103, fracción I, y 107, que establecen el juicio de amparo, no hacen distinción alguna sobre los individuos o personas a quienes alcanza esa protección. Por tanto, si el artículo 33 de la propia Carta Fundamental, faculta al Ejecutivo de la Unión, en forma exclusiva, para hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de previo juicio, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente, no exime a dicho alto funcionario, de la obligación que tiene, como toda autoridad en el país, de fundar y motivar la causa legal de su procedimiento, por la molestia que causa con la deportación, ya que esa garantía está establecida por el artículo 16 de la propia Constitución. En consecuencia, sus actos no pueden ser arbitrarios, sino que deben estar sujetos a las normas que la misma Carta Fundamental y las leyes establecen. Siendo así, procede el juicio de garantías contra sus determinaciones, conforme al artículo 103, fracción I, expresados, para lo cual debe seguirse el procedimiento establecido por la ley reglamentaria respectiva."

Igualmente, la tesis aislada emitida por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, III.3o.T.4 K (10a.), localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVII, Tomo 2, febrero de 2013, página 1360, de rubro y texto siguientes:

"EXTRANJEROS. SU DERECHO DE ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA SE ENCUENTRA GARANTIZADO POR EL ESTADO MEXICANO, POR LO QUE ÉSTE DEBE PROVEER LAS MEDIDAS NECESARIAS E IDÓNEAS PARA PERMITIRLE SU EJERCICIO PLENO.-La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos desde su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, establecía que los extranjeros tienen derecho a las garantías que otorga su capítulo I, título I, con algunas salvedades (derecho de petición, asociación en materia política, sujetarse a las disposiciones en materia de migración e inmigración, así como la posibilidad de su expulsión por entrometerse en asuntos políticos de la Nación). Ulteriormente, esta tutela fue ampliada con la citada reforma constitucional, en la que se modificaron los numerales 1o., 11 y 33, favoreciendo entre otros sectores, a aquéllos, como es con el reconocimiento de la garantía de audiencia previa frente a su posible expulsión del país. Congruente con esa dinámica, los extranjeros no son personas con algún estatus de protección menor de derechos humanos, por lo que deben gozar plenamente de la tutela judicial efectiva, prevista tanto en sede internacional (artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), como en el ámbito nacional (artículo 17 de la Constitución Federal), optando por privilegiar el acceso a la justicia y, por ende, limitando los casos en que por excepción, no puedan ser oídos. De ahí que debe garantizarse su capacidad de intervención como parte en el juicio sin que el tribunal pueda limitarla por el hecho de haber nacido en el extranjero, o no hablar bien el español, pues implicaría un obstáculo injustificado, desproporcionado y carente de razón, al reducir su margen de tutela efectiva. Máxime que al armonizar el citado artículo 25 con el 1, numeral 1, de la referida convención, debe privilegiarse el margen de la tutela judicial y su efectividad, sin que pueda discriminarse por motivos de origen nacional. Por tanto, deben dictarse las medidas conducentes para garantizarles dicho acceso y posibilidad de ser escuchados por los tribunales nacionales, al tener el derecho de asistir directamente al juicio en que sean parte y, si por alguna razón existiera una situación, factor o elemento que impidiera la comunicación material entre el tribunal y el justiciable, como es el idioma, o que el compareciente no dominara suficientemente el español, corresponde al Estado, como garante de tales derechos básicos, el proveer las medidas necesarias e idóneas para permitirle el ejercicio pleno de tal derecho, ya que el acceso al tribunal no sólo debe ser formal, sino también material, real y eficaz, pues de lo contrario, no habría la participación igualitaria en los foros jurisdiccionales, porque los extranjeros, por su condición, verían reducido su acceso a la justicia, cuestión que no es conforme al estándar internacional y nacional de tutela."

***

Por otro lado, cabe diferenciar el procedimiento migratorio de verificación y de expulsión que aquí se ha reseñado, con el diverso procedimiento de extradición, regulado en la Ley de Extradición Internacional y en diversos tratados internacionales, en que también se detiene a una persona para ser trasladada fuera del país, que tiene fases procesales diferenciadas en las que las formalidades del procedimiento se encuentran fortalecidas -a comparación de un procedimiento de expulsión- pues, por ejemplo, entre otros, se reconoce el derecho a nombrar defensor y plazos amplios para exponer sus defensas y probarlas; y es que media un proceso penal que se seguirá a la persona en el país al que sea entregada y, eminentemente, los requerimientos que deben satisfacerse para que el Juez de Distrito emita su opinión sobre una orden de extradición son mayores, y pasan por una más amplia y efectiva audiencia de la persona requerida ante el juzgador; además de que es de vital importancia que ante la privación de su libertad con motivo de una orden de detención con fines de extradición, sea puesta a disposición inmediata del juzgador de Distrito para efectos de asegurar la protección a sus derechos fundamentales.

Sirve de apoyo la tesis P. XXI/2008, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, febrero de 2008, página 15, que dice:

"EXTRADICIÓN INTERNACIONAL. LOS ARTÍCULOS 24, 25, 27, PRIMER PÁRRAFO, Y 30 DE LA LEY RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA.-Los citados preceptos, al establecer que una vez detenido el reclamado, sin demora se le hará comparecer ante el Juez de Distrito correspondiente quien le dará a conocer el contenido de la petición de extradición, así como los documentos que se acompañen a ésta, en cuya audiencia podrá nombrar defensor; que debe ser oído en defensa por sí o por su defensor y dispondrá hasta de 3 días para oponer las excepciones que establece la ley y de 20 para demostrarlas, cuyo plazo podrá ampliarse por el Juez en caso necesario, dando vista previa al Ministerio Público; que concluido el término de prueba o antes si estuviesen desahogadas actuaciones, el Juez emitirá su opinión jurídica respecto de lo actuado y probado ante él dentro de los 5 días siguientes, considerando de oficio las excepciones relativas; y que la Secretaría de Relaciones Exteriores en vista del expediente y de la opinión del Juez, dentro de los 20 días siguientes resolverá si concede o rehúsa la extradición, no violan la garantía de audiencia contenida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que las excepciones opuestas por el reclamado y las pruebas conducentes no se hacen valer ante la Secretaría de Relaciones Exteriores quien emite la resolución final, también lo es que ello obedece a que esa resolución no es ajena e independiente del procedimiento administrativo seguido en forma de juicio ante el Juez de Distrito, sino que representa la culminación de tal procedimiento en el cual se sustenta la decisión; esto es, los artículos 24, 25, 27, primer párrafo y 30 de la Ley de Extradición Internacional permiten una adecuada y oportuna defensa, respetando las formalidades esenciales del procedimiento."

***

Ahora bien, en el caso concreto, lo que aconteció, en principio, fue la resolución de un trámite de cambio de característica migratoria, que el reclamante inició el 7 de agosto de 2008, pero se resolvió hasta el 21 de mayo de 2009 -nueve meses después- y se acordó de manera negativa, según se dijo, por el incumplimiento de requisitos formales en la documentación anexa a la solicitud; específicamente, por no acompañar la carta en español en donde el extranjero señalare las actividades que iba a realizar y sus medios de subsistencia, así como el original y las copias de pago de derechos correspondientes al trámite; además de que el título profesional presentado no estaba firmado y, se consideró, era insuficiente para acreditar su calidad académica.

En dichos términos, la citada determinación, precisamente por las razones de orden formal invocadas, no ameritaba ni actualizaba el inicio de un procedimiento de expulsión. No fue dictada invocando los malos antecedentes del reclamante, sino tan sólo el incumplimiento de los requisitos formales exigidos, en términos de los artículos 37, fracción VI, in fine, de la Ley General de Población y 106, fracción III, in fine, de su reglamento. Véase la resolución de trámite migratorio que obra a páginas 412 a 415 del tomo III de pruebas:

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A pesar de que dicha determinación tiene fecha de 21 de mayo de 2009, obra constancia en autos de que fue notificada de manera personal el día siguiente, cuando el reclamante compareció ante la autoridad migratoria. Véase:

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Así, de autos se desprende que la determinación del trámite migratorio fue hecha del conocimiento del extranjero el mismo día en las oficinas de la autoridad migratoria dada una "cita" que se había concertado con él para darle a conocer el resultado de su trámite. Sin embargo, inmediatamente después de notificarle dicha resolución y dado que, por lo mismo, pasó a ser cancelada su forma migratoria de manera automática con la notificación de la resolución. Así, la situación migratoria del reclamante se volvió en ese momento irregular y, en esa misma secuencia de hechos sucesivos, fue sometido ahí mismo al inicio de un procedimiento de verificación, según se dijo, por contar con malos antecedentes en el extranjero, en términos de la fracción V del artículo 37 de la Ley General de Población y del numeral 106, fracción II, de su reglamento e, incluso, fue "puesto a disposición" de la autoridad verificadora competente en esa misma diligencia:

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El mismo día de los hechos (22 de mayo de 2009, treinta minutos después) se procedió a levantar el acta de comparecencia del extranjero y a recabar su declaración, anotándose en la constancia correspondiente que se respetó su garantía de audiencia, que el reclamante no quiso firmar las actas y que su conducta fue "agresiva y grosera":

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Como se ve, en las referidas actuaciones se citan como fundamento los artículos 152, 153 y 155 de la Ley General de Población, lo cual revela que el extranjero fue asegurado por haber una causa, a juicio de la autoridad, para su expulsión y que, a pesar de haberse citado el fundamento para la posibilidad de entregar al reclamante la libertad bajo custodia, se continuó con el procedimiento en su calidad de detenido. El acuerdo de aseguramiento que se dictó diez minutos después de la comparecencia es del tenor literal siguiente:

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También se asentó que el reclamante se negó a firmar la citada determinación de aseguramiento:

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Finalmente, pasados algunos minutos, se dictó la resolución de expulsión del solicitante de la reparación del daño, citándose como fundamento destacado el artículo 118, inciso c), de la Ley General de Población, toda vez que su forma migratoria había sido cancelada con motivo de la resolución de su solicitud de cambio de característica migratoria e invocando los malos antecedentes que tenía en su país, señalándose también que no los hizo del conocimiento de la autoridad mexicana. Véase:

(se suprimieron imágenes)

***

Pues bien, con base en estas circunstancias, destacadamente por la dinámica de la sucesión de los hechos y los actos de autoridad antes descritos, es que puede afirmarse que asiste razón al reclamante cuando aduce que se vulneraron sus derechos al debido proceso, a la defensa, y que se contravinieron las normas que regulan el procedimiento migratorio mismo, contrario a lo que sostuvo la Sala responsable.

Las razones que la Sala de conocimiento expresó para fundar la negativa de la reparación del daño en torno a los actos en comento fueron, en síntesis, que no se había acreditado una actividad irregular del Estado sino que, en todo caso, la expulsión y los actos de la autoridad habían sido ilegales, pero sí regulares, pues había un marco jurídico que regulaba los actos que se llevaron a cabo; que la actividad irregular no se actualiza por el simple hecho de que se hubiera declarado la ilegalidad de los actos por el Juzgado Noveno de Distrito en Materia Penal en el Distrito Federal, pues sólo se estaba en presencia de un acto ilegal, en tanto que, aun cuando fue emitido con base en las disposiciones jurídicas aplicables, resultó defectuoso (en el caso, por carecer de la debida motivación); aunado a que, dijo, de la lectura de las sentencias de amparo dictadas por dicho juzgado, no se desprendía que hubiese realizado pronunciamiento alguno sobre las fallas al debido proceso que se reclamaron.

Como se ve, la Sala responsable basó su determinación en la circunstancia de que no demostró que ocurrieron los actos reclamados, y que éstos fueran, entonces, irregulares, pues las probanzas que fueron ofrecidas, principalmente las sentencias de los juicios de amparo que promovió el actor no se referían a los hechos que se tildaban de irregulares.

Con dichas consideraciones, la Sala faltó no sólo al estándar interpretativo con enfoque de derechos humanos que debe aplicarse en tratándose de la responsabilidad patrimonial del Estado, que se señaló anteriormente sino, incluso, al estándar legal básico previsto en el artículo 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que impone a la autoridad la carga de probar que su actuación fue regular.

Contrario a lo razonado, la Sala debió advertir que el hecho de que las sentencias de amparo del juzgado penal no se hubieran pronunciado de fondo sobre los actos reclamados, no significa que se le relevará a la autoridad migratoria de su deber de demostrar la regularidad del procedimiento migratorio y la expulsión del extranjero, menos aún cuando de autos se desprenden otros tantos hechos que están acreditados, como los ya descritos, que se desprenden de documentos públicos.

En efecto, en autos se encuentra demostrado, como ya se evidenció: i) que el reclamante ingresó el 7 de junio de 2008 al país, puesto que así lo acredita la firma correspondiente en su pasaporte y en el formato migratorio de entrada (documentales que obran en las páginas 399 y 400 del tomo de pruebas I.I.); ii) la fecha de ingreso de la solicitud del cambio de estatus migratorio es de 7 de agosto de 2008, como se desprende de la propia solicitud, con sello de recibido ante la autoridad migratoria (página 360 del tomo de pruebas I.I.); iii) que no existió algún acto o comunicación de la autoridad referente a la solicitud del extranjero, ni actuación referente a su persona -o por lo menos la autoridad no allegó elementos probatorios en ese sentido-, sino que hasta el 18 de mayo de 2009, fue emitida una alerta migratoria por la (supuesta) vinculación del reclamante con las FARC en Colombia; iv) que la resolución migratoria de negativa a su cambio de estatus migratorio fue hecha hasta el 22 de mayo de 2009, como se acredita con la propia resolución, en donde se esgrimió como motivo, que el reclamante no había acompañado los documentos necesarios; y, v) que el acta de comparecencia, el aseguramiento y la determinación de expulsión del solicitante de la reparación del daño fueron hechos el mismo 22 de mayo de 2009, aduciéndose como motivo la existencia de malos antecedentes personales del extranjero y la omisión de no informarlos a las autoridades migratorias, además de que en todas estas resoluciones se hizo constar que el solicitante de la reparación del daño se mostraba contrariado con dichas determinaciones y se negó a firmarlas.

De estos hechos probados, concatenados entre sí de una manera lógica, se desprende que: i) el procedimiento migratorio inicialmente gestado por el reclamante estuvo pausado o inactivo durante poco más de nueve meses, lo cual es un retraso injustificado, visto que el motivo final para la negativa del cambio de estatus migratorio fue la omisión de anexar las documentales que acreditaran las actividades académicas que realizaría y su grado de estudios, puesto que el título profesional no se encontraba firmado; ii) que la autoridad migratoria no actuó en el mismo, sino hasta la emisión o recepción de la alerta migratoria referida, y que hizo comparecer al reclamante para, en el mismo acto, iniciarle un procedimiento de expulsión de manera sumarísima (en unas cuantas horas) y que, por la forma como se realizó y ejecutó, impidió que el extranjero gozara de los derechos legalmente prescritos en la ley, como los de impugnar la determinación de cambio de característica migratoria, defenderse de la expulsión, solicitar una salida voluntaria del país para posteriormente regresar y regularizar sus trámites, alegar y probar sus alegaciones, etcétera; derechos todos que le asistían.

Todos estos hechos la Sala responsable tenía el deber de analizarlos en su conjunto para determinar que, en efecto, la resolución de su estatus migratorio y la expulsión fueron ejecutadas en franco desconocimiento de todo debido proceso. Hay pues, en estos hechos, un desconocimiento prácticamente total del debido proceso que asiste a los extranjeros.

En este sentido, resulta importante enfatizar que si bien la autoridad migratoria tiene la facultad de imponer requisitos y determinar las directrices a seguir en lo referente a la entrada, estancia y salida del país de personas extranjeras y, por supuesto, entre ellas tiene la facultad para expulsar a quienes incurran en las conductas previstas en la ley, ello no le autoriza ni le asiste facultad alguna para desconocer, de modo prácticamente total, los derechos y las garantías procesales, así sean mínimas, que la ley reconoce a los extranjeros sujetos a los citados procedimientos administrativos, mismos que ya fueron reseñados en un apartado previo de este capítulo.

Al respecto, no pasa inadvertido que las consideraciones de la Sala parten de las premisas establecidas en el criterio jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, donde establece que no toda ilegalidad en que incurre la autoridad constituye una actividad administrativa irregular, criterio que fue recientemente reiterado en la tesis 2a. CVII/2016 (10a.), localizable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36, Tomo II, noviembre de 2016, página 1558 «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 11 de noviembre de 2016 a las 10:22 horas», de título, subtítulo y texto siguientes:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA ILICITUD DEL ACTO ADMINISTRATIVO NO CONFIGURA, EN SÍ MISMA, LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR. De acuerdo con la tesis 2a. V/2015 (10a.) (*) sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la nulidad del acto administrativo no presupone, por sí misma, el derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, pues el legislador estableció un procedimiento específico para ello, establece los lineamientos y bases adjetivas que deben respetarse en aras de determinar si ha lugar al pago de daños y perjuicios al particular, precisamente, por esa actividad lesiva, el cual debe sustanciarse, pues de lo contrario, se correría el riesgo de transgredir indebidamente el equilibrio presupuestario que se pretende conservar mediante el sistema de responsabilidad patrimonial estatal. Como se advierte de lo anterior, la determinación jurisdiccional de la ilegalidad del acto administrativo no se traduce, en sí y por sí misma, en la acreditación de la actividad administrativa irregular, sino que únicamente sirve de base para sustentar la reclamación que los gobernados interpongan por la responsabilidad patrimonial del Estado. En ese sentido, resulta válido aseverar que toda actividad administrativa irregular se traduce en un acto ilícito, mas no todo acto declarado ilícito constituye una actividad administrativa irregular; en tanto que la actualización de ésta tiene sus propias reglas adjetivas y sustantivas que son inherentes al sistema de responsabilidad patrimonial del Estado. Máxime que, de la exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se desprende que la actividad administrativa irregular debe concebirse como aquella que se genera excepcionalmente, y que la ‘irregularidad’ de la conducta no debe vincularse con su ‘ilicitud’, pues no son vocablos equiparables tratándose de la responsabilidad patrimonial del Estado, en tanto ésta se proyecta a la responsabilidad objetiva y directa del Estado mexicano de reparar los daños ocasionados por los particulares y que no tengan la obligación jurídica de soportar, conforme a las bases y lineamientos instituidos en la propia responsabilidad patrimonial del Estado."

Sin embargo, a juicio de este tribunal, estas actuaciones de la autoridad migratoria no son una mera ilegalidad, como dijo la Sala, sino una irregularidad en el actuar de la administración y de importante trascendencia, precisamente por todo lo que en páginas atrás se ha venido explicando, y se sigue en lo sucesivo exponiendo.

La lectura del precedente que dio origen a dicho criterio permite advertir que la ilegalidad de la actuación de la autoridad que ahí se discutía, derivó del desconocimiento de formalidades procesales penales que fueron así calificadas por la Primera Sala, mas sólo después de una justipreciación sobre cómo habían incidido en el proceso penal, y la presunción de inocencia de los imputados, pero que no se trataba de actuaciones que, en principio, estuvieran fuera del ámbito de atribuciones del Ministerio Público.

En contraste, en el caso que aquí nos ocupa, aun cuando exista un marco legal que le permite a la autoridad tramitar el procedimiento migratorio y determinar la expulsión de extranjeros, no hay ningún dispositivo que le permita alterar dicho trámite migratorio o inobservar los derechos procesales de los extranjeros sometidos a ellos; menos puede simularlo o ejecutarlo de modo que impida que la persona se defienda. Y en ello radica la irregularidad de su actuación. Nótese que el procedimiento fue llevado a cabo todo en un día, más bien, en unas pocas horas, sin permitir al extranjero siquiera conocer, mucho menos intentar, algún medio de defensa. A diferencia del caso que derivó en el criterio jurisprudencial citado, en la especie no son meras formalidades las que resultaron desatendidas, sino que el desconocimiento prácticamente total del debido proceso y los derechos del extranjero, no requieren de una mayor valoración (como a la que se refiere aquella sentencia) para advertirlos.

En el fondo, si el móvil real de la actuación de la autoridad migratoria fue la existencia de una llamada alerta roja, entonces, más adecuado habría sido el procedimiento de extradición; porque, destacadamente, al momento en que se tuvo conocimiento de tal alerta (18 de mayo de 2009) su situación migratoria era regular y su ingreso al país también lo había sido. Y es que también la mecánica de los hechos revela que estas acciones fueron ejecutadas de modo tal que, en términos prácticos, se realizó una detención con fines de extradición sin, como se ve, ninguna de las garantías que un proceso de ese tipo ofrece se hubiere observado; menos aún, ponderándose las limitaciones y condicionantes que los tratados internacionales y las leyes mexicanas establecen para la realización de tales actos de cooperación internacional, en aras de respetar en ellos los derechos humanos de las personas buscadas; por mencionar una, a guisa de ejemplo: que no se trate de una persecución por delitos políticos.

No se explica de otra manera que todos los procedimientos, de resolución de trámite migratorio, de verificación, de aseguramiento y de expulsión, hayan sido realizados el mismo día (más bien, en unas cuantas horas), ni que en esa misma fecha se hubiese tenido lista una aeronave -aun con la logística de suyo compleja, que representa el transporte aéreo internacional- y se hubiese logrado, en esa misma fecha, horas después, entregar al extranjero a las autoridades colombianas, en Bogotá, para enfrentar allá un juicio seguido en su contra.

Es por ello que también resulta acorde con este proceder que la autoridad migratoria haya tenido conocimiento de la alerta migratoria el 18 de mayo de 2009, misma fecha en que se dio inicio a un procedimiento de investigación y, coincidentemente, después de la inactividad procesal de más de nueve meses se haya concertado una cita con el reclamante para efectos de hacerle saber la resolución a su trámite de cambio de característica migratoria.

Vale insistir, la irregularidad de este proceder no se encuentra en el hecho mismo de que la autoridad haya ejercido sus facultades de verificación ni en que haya ordenado la expulsión del extranjero, sino de haberlo ejecutado en modo tal, sin respetar el debido proceso migratorio; orquestando una expulsión planeada, engañando al reclamante y desconociendo, como ya se vio, todas las garantías procesales que la ley reconoce en esos procedimientos.

La Sala del conocimiento pasó por alto los hechos aquí destacados y, con ello, desatendió la aplicación del estándar aplicable a los casos de responsabilidad objetiva del Estado; por eso, se estima que es insuficiente la valoración de los elementos de prueba llevada a cabo por la Sala, al concluir que no existió actividad irregular, lo cual implicó, a su vez, una violación a los derechos de legalidad, seguridad jurídica y acceso a la justicia, consagrados en los artículos 14, 16 y 17 constitucionales pues, como ya se vio, contrario a lo determinado por la Sala, la actuación sí fue irregular.

Cuanto más, la Sala del conocimiento razonó indebidamente lo referente a las sentencias del juzgado de amparo penal que el reclamante ofreció como prueba, pues es cierto que no se refirieron a las violaciones procesales acusadas porque se consideraron, precisamente, como violaciones procesales que serían estudiadas como conceptos de violación contra la resolución administrativa de expulsión reclamada, pero soslayó que, finalmente, no fueron atendidas, pues el juzgador advirtió una indebida fundamentación y motivación en la misma, cuestión que, se reitera, no es la irregularidad que aquí se encuentra, menos aún en la que se sustenta que se incurrió en una actividad irregular.

2. Petición de asilo y negativa de la autoridad para llevar a cabo el procedimiento respectivo.

Previo a estudiar esta segunda irregularidad reclamada, conviene destacar la normatividad aplicable a las solicitudes de asilo en la época de los hechos.

Ley General de Población

"Artículo 42. No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretaría de Gobernación se interna en el país temporalmente, dentro de alguna de las siguientes características:

"...

"V. Asilado político. Para proteger su libertad o su vida de persecuciones políticas en su país de origen, autorizado por el tiempo que la Secretaría de Gobernación juzgue conveniente, atendiendo a las circunstancias que en cada caso concurran. Si el asilado político viola las leyes nacionales, sin perjuicio de las sanciones que por ello le sean aplicables, perderá su característica migratoria, y la misma secretaría le podrá otorgar la calidad que juzgue conveniente para continuar su legal estancia en el país. Asimismo, si el asilado político se ausenta del país, perderá todo derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido con permiso de la propia dependencia."

Reglamento de la Ley General de Población

"Artículo 165. Asilados políticos. La admisión de los no inmigrantes a los que se refieren los artículos 35 y 42 fracción V de la ley, se sujetará a las siguientes reglas:

"I. Los extranjeros y extranjeras que lleguen a territorio nacional huyendo de persecuciones políticas, serán admitidos provisionalmente por las oficinas de migración, debiendo permanecer en el puerto de entrada mientras la secretaría resuelve cada caso en particular. La oficina de migración correspondiente, informará del arribo a oficinas centrales, por la vía más rápida;

"II. El interesado, al solicitar asilo, deberá expresar los motivos de persecución, sus antecedentes personales, los datos necesarios para su identificación y el medio de transporte que utilizó;

"III. La oficina de migración, obtenida la autorización de oficinas centrales para conceder asilo político territorial, levantará un acta asentando en ella los datos señalados en la fracción anterior, concederá el asilo a nombre de la secretaría, formulará la media filiación del extranjero o extranjera, tomará las medidas necesarias para la seguridad de éste y lo enviará al servicio central; "IV. No se admitirá como asilado al extranjero o extranjera que proceda de país distinto de aquel en el que se haya ejercido la persecución política, salvo el caso de que en el último sólo haya tenido el carácter de transmigrante, debidamente comprobado;

"V. Las embajadas mexicanas aceptarán en sus residencias a los extranjeros y extranjeras que soliciten asilo, siempre que sean originarios del país en donde aquéllas se encuentren; investigarán el motivo de la persecución, y si éste a su juicio es un delito que sea de carácter político, concederán el asilo diplomático a nombre de México, asilo que, en su caso, será ratificado posteriormente por la secretaría;

"VI. Concedido el asilo diplomático, la embajada informará por la vía más rápida a la Secretaría de Relaciones Exteriores y ésta a su vez a la secretaría, y se encargará además de la seguridad y del traslado a México del asilado, y

"VII. Todos los extranjeros y extranjeras admitidos en el país como asilados, quedarán sujetos a las siguientes condiciones:

"a) La secretaría determinará el sitio en el que el asilado debe residir y las actividades a las que pueda dedicarse y podrá establecer otras modalidades cuando a su juicio las circunstancias lo ameriten;

"b) El asilado político podrá traer a México a su cónyuge e hijos para vivir bajo su dependencia económica, quienes tendrán la misma calidad y característica migratoria, bajo la modalidad de dependiente económico. Los padres serán admitidos con la misma calidad, característica y modalidad migratoria si la secretaría lo estima pertinente;

"c) Los extranjeros y extranjeras que hayan sido admitidos como asilados sólo podrán ausentarse del país previo permiso de oficinas centrales y si lo hicieren sin éste se cancelará definitivamente su documentación migratoria; también perderán sus derechos migratorios si permanecen fuera del país más tiempo del que se les haya autorizado. En ambos casos la secretaría podrá otorgarles otra característica migratoria que juzgue conveniente;

"d) Las internaciones a que se refiere este artículo se concederán por el tiempo que la secretaría lo estime conveniente. Los permisos de estancia se otorgarán por un año y si tuviesen que exceder de éste, podrán prorrogarse por uno más y así de manera indefinida. Los interesados deberán solicitar la revalidación de su permiso dentro de los treinta días anteriores al vencimiento de éste. Esta revalidación se les concederá si subsisten las circunstancias que determinaron el asilo y siempre que hayan cumplido con los requisitos y modalidades señaladas por la secretaría. En la misma forma se procederá con sus familiares;

"e) Deberán solicitar a oficinas centrales, por escrito, el permiso para el cambio de actividad, presentando los requisitos que la normatividad aplicable señale;

"f) Al momento que hayan desaparecido las circunstancias que motivaron el asilo político, el asilado, dentro de los treinta días siguientes, abandonará el país con sus familiares que tengan la misma característica migratoria, o bien, podrá acogerse a lo establecido por el artículo 59 de la ley, previa renuncia expresa a su condición de asilado;

"g) La secretaría cuando lo estime conveniente y a solicitud del interesado, podrá autorizar el cambio de calidad o característica migratoria, aun cuando se mantengan las causas que motivaron el otorgamiento del asilo, previa renuncia expresa a su condición de asilado;

"h) El asilado deberá manifestar por escrito sus cambios de domicilio y de estado civil en un periodo máximo de treinta días a partir del cambio o celebración del acto, y

"i) El asilado observará todas las obligaciones que la ley y este reglamento imponen a los extranjeros."

Ahora bien, posteriormente, la figura del asilo político y del refugio fueron incorporadas al Texto Constitucional a raíz de la reforma en materia de derechos humanos de 2011, en el artículo 11, para elevar su protección al máximo rango jurídico. Con la reforma en cita, el Texto Constitucional fue del tenor literal siguiente:

"Artículo 11. ...

"En caso de persecución, por motivos de orden político, toda persona tiene derecho de solicitar asilo; por causas de carácter humanitario se recibirá refugio. La ley regulará sus procedencias y excepciones."

Ello motivó que la reglamentación a las figuras del refugio y asilo político se hiciera en una ley especial, denominada Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político -que sustituyó a la ya citada Ley General de Población- y cuyo texto vigente(6) es el siguiente:

Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político

"Artículo 59. La secretaría, sin perjuicio de las obligaciones que les corresponda a otras autoridades y en coordinación con las mismas, adoptará las medidas que estén a su alcance para que los asilados no sean objeto de discriminación motivada por origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquiera otra que tenga como efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de sus derechos."

"Artículo 61. Todo extranjero que encuentre en peligro su vida, su libertad o seguridad por ideas o actividades políticas directamente relacionadas con su perfil público, y carezca de la protección de su país, podrá solicitar el otorgamiento de asilo político ante la Secretaría de Relaciones Exteriores, sus delegaciones localizadas fuera del Distrito Federal o la representación, según corresponda."

"Artículo 63. El solicitante de asilo político deberá presentarse físicamente en la representación, en la sede de la Secretaría de Relaciones Exteriores o en sus delegaciones localizadas fuera del Distrito Federal, a efecto de presentar por escrito su solicitud, y proporcionar sus datos de identificación, los motivos en los cuales fundamenta su solicitud de asilo político, así como de todos los elementos que disponga para sustentarla.

"En el caso en que al solicitante no le sea posible presentar la solicitud por escrito, podrá hacerlo verbalmente."

"Artículo 66. Durante el procedimiento, la Secretaría de Relaciones Exteriores o la representación de considerarlo pertinente, tomará las medidas a su alcance para proveer protección a los solicitantes de asilo político."

"Artículo 68. Corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores la decisión de conceder o no el asilo político, previa opinión de la secretaría."

"Artículo 69. La decisión sobre el otorgamiento o no del asilo político será comunicada al solicitante del mismo; el reglamento de esta ley establecerá el plazo para tales efectos.

"En los casos en los cuales la Secretaría de Relaciones Exteriores, otorgue asilo político, ésta y la representación, de manera coordinada, tomarán las medidas necesarias para que, en su caso, el asilado sea trasladado a territorio nacional.

"Otorgado el asilo político, la Secretaría de Relaciones Exteriores notificará su decisión a la secretaría a efecto de que ésta expida el documento migratorio de conformidad con lo establecido en la Ley de Migración."

De las disposiciones en comento deriva que en el ordenamiento jurídico mexicano se encuentra, en efecto, reconocido el derecho al asilo desde la época de los hechos, y no se prevén mayores formalidades para su solicitud que la manifestación que en ese sentido haga el solicitante; siendo que será facultad de la autoridad administrativa decidir sobre la misma, considerando los motivos aludidos, pero que, entre tanto se decida, deberá otorgarse protección al solicitante. Dichas premisas fundamentales fueron reconocidas después, como ya se dijo, en la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político que reconoce, expresamente, la posibilidad de que la solicitud de asilo se presente de manera verbal.

***

En el plano internacional, la figura del asilo político tiene una larga tradición como figura del derecho humanitario, cuya nota distintiva es la protección de las personas que sean perseguidas por motivos políticos. Destaca, por su claridad normativa, el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos que dice:

"Derecho de asilo

"Artículo 14.

"1. En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país.

"2. Este derecho no podrá ser invocado contra una acción judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propósitos y principios de las Naciones Unidas."

Así como la Declaración de las Naciones Unidas sobre Asilo Territorial (1967), que dispone:

"Artículo 1

"1. El asilo concedido por un Estado, en el ejercicio de su soberanía, a las personas que tengan justificación para invocar el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, incluidas las personas que luchan contra el colonialismo, deberá ser respetado por todos los demás Estados.

"2. No podrá invocar el derecho de buscar asilo, o de disfrutar de éste, ninguna persona respecto de la cual existan motivos fundados para considerar que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos.

"3. Corresponderá al Estado que concede el asilo calificar las causas que lo motivan."

"Artículo 2

"1. La situación de las personas a las que se refiere el párrafo 1 del artículo 1 interesa a la comunidad internacional, sin perjuicio de la soberanía de los Estados y de los propósitos y principios de las Naciones Unidas.

"2. Cuando un Estado tropiece con dificultades para dar o seguir dando asilo, los Estados, separada o conjuntamente o por conducto de las Naciones Unidas, considerarán, con espíritu de solidaridad internacional, las medidas procedentes para aligerar la carga de ese Estado."

"Artículo 3

"1. Ninguna de las personas a que se refiere el párrafo 1 del artículo 1 será objeto de medidas tales como la negativa de admisión en la frontera o, si hubiera entrado en el territorio en que busca asilo, la expulsión o la devolución obligatoria a cualquier Estado donde pueda ser objeto de persecución.

"2. Podrán hacerse excepciones al principio anterior sólo por razones fundamentales de seguridad nacional o para salvaguardar a la población, como en el caso de un afluencia en masa de personas.

"3. Si un Estado decide en cualquier caso que está justificada una excepción al principio establecido en el párrafo 1 del presente artículo, considerará la posibilidad de conceder a la persona interesada, en las condiciones que juzgue conveniente, una oportunidad, en forma de asilo provisional o de otro modo, a fin de que pueda ir a otro Estado."

"Artículo 4

"Los Estados que concedan asilo no permitirán que las personas que hayan recibido asilo se dediquen a actividades contrarias a los propósitos y principios de las Naciones Unidas."

Es obligada también la referencia a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en tanto que, además de la importancia de suyo superlativa en la región latinoamericana y la fuerza normativa que tienen en nuestro sistema jurídico, destacadamente por la jurisdicción que ejerce sobre el Estado Mexicano la Corte Interamericana de Derechos Humanos, su precedente, la otrora Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, se distinguió en el mundo por atender la problemática de los refugiados y asilados de manera pionera.

Dichos instrumentos, en lo que interesa, son del tenor literal siguiente:

Convención Americana sobre Derechos Humanos

"Artículo 22. Derecho de circulación y de residencia.

"...

"7. Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales."

Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

"Artículo XXVII. Derecho de asilo.

"Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecución que no sea motivada por delitos de derecho común y de acuerdo con la legislación de cada país y con los convenios internacionales."

También dentro del corpus iure americano resultan obligatorios en nuestro país, los siguientes instrumentos que abordan la figura del asilo político:

Convención sobre Asilo Político de Montevideo (26 de diciembre de 1933)

"Artículo 2

"La calificación de la delincuencia política corresponde al Estado que presta el asilo."

"Artículo 3

"El asilo político, por su carácter de institución humanitaria, no está sujeto a reciprocidad. Todos los hombres pueden estar bajo su protección, sea cual fuere su nacionalidad, sin perjuicio de las obligaciones que en esta materia tenga contraídas el Estado a que pertenezcan; pero los Estados que no reconozcan el asilo político sino con ciertas limitaciones o modalidades, no podrán ejercerlo en el extranjero, sino en la manera y dentro de los límites con que lo hubieren reconocido."

Convención sobre Asilo Diplomático

"Artículo II

"Todo Estado tiene derecho de conceder asilo; pero no está obligado a otorgarlo ni a declarar por qué lo niega."

"Artículo III

"No es lícito conceder asilo a personas que al tiempo de solicitarlo se encuentren inculpadas o procesadas en forma ante tribunales ordinarios competentse (sic) y por delitos comunes, o estén condenadas por tales delitos y por dichos tribunales, sin haber cumplido las penas respectivas, ni a los desertores de fuerzas de tierra, mar y aire, salvo que los hechos que motivan la solicitud de asilo, cualquiera que sea el caso, revistan claramente carácter político.

"Las personas comprendidas en el inciso anterior que de hecho penetraren en un lugar adecuado para servir de asilo deberán ser invitadas a retirarse o, según el caso, entregadas al gobierno local, que no podrá juzgarlas por delitos políticos anteriores al momento de la entrega."

"Artículo IV

"Corresponde al Estado asilante la calificación de la naturaleza del delito o de los motivos de la persecución."

"Artículo V

"El asilo no podrá ser concedido sino en casos de urgencia y por el tiempo estrictamente indispensable para que el asilado salga del país con las seguridades otorgadas por el gobierno del Estado territorial a fin de que no peligre su vida, su libertad o su integridad personal, o para que se ponga de otra manera en seguridad al asilado."

"Artículo VI

"Se entienden como casos de urgencia, entre otros, aquellos en que el individuo sea perseguido por personas o multitudes que hayan escapado al control de las autoridades, o por las autoridades mismas, así como cuando se encuentre en peligro de ser privado de su vida o de su libertad por razones de persecución política y no pueda, sin riesgo, ponerse de otra manera en seguridad."

"Artículo VII

"Corresponde al Estado asilante apreciar si se trata de un caso de urgencia."

"...

"Artículo IX

"El funcionario asilante tomará en cuenta las informaciones que el gobierno territorial le ofrezca para normar su criterio respecto a la naturaleza del delito o de la existencia de delitos comunes conexos; pero será respetada su determinación de continuar el asilo o exigir el salvo conducto para el perseguido."

"...

"Artículo XIV

"No es imputable al Estado asilante la prolongación del asilo ocurrida por la necesidad de obtener las informaciones indispensables para juzgar la procedencia del mismo, o por circunstancias de hecho que pongan en peligro la seguridad del asilado durante el trayecto a un país extranjero."

Convención sobre Asilo Territorial

"Artículo I

"Todo Estado tiene derecho, de su soberanía, a admitir dentro de su territorio a las personas que juzgue conveniente, sin que por el ejercicio de este derecho ningún otro Estado pueda hacer reclamo alguno."

"Artículo II

"El respeto que según el derecho internacional se debe a la jurisdicción de cada Estado sobre los habitantes de su territorio, se debe igualmente, sin ninguna restricción, a la que tiene sobre las personas que ingresan con procedencia de un Estado en donde sean perseguidas por sus creencias, opiniones o filiación política o por actos que puedan ser considerados como delitos políticos.

"Cualquier violación de soberanía consistente en actos de un gobierno o de sus agentes contra la vida o la seguridad de una persona, ejecutados en el territorio de otro Estado, no puede considerarse atenuada por el hecho de que la persecución haya empezado fuera de sus fronteras u obedezca a móviles políticos o a razones de Estado."

"Artículo III

"Ningún Estado está obligado a entregar a otro Estado o a expulsar de su territorio a personas perseguidas por motivos o delitos políticos."

"Artículo IV

"La extradición no es procedente cuando se trate de personas que, con arreglo a la calificación del Estado requerido, sean perseguidas por delitos políticos o por delitos comunes cometidos con fines políticos, ni cuando la extradición se solicita obedeciendo a móviles predominantemente políticos."

"Artículo V

"El hecho de que el ingreso de una persona a la jurisdicción territorial de un Estado se haya realizado subrepticia o irregularmente no afecta las estipulaciones de esta Convención."

"Artículo VI

"Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos siguientes, ningún Estado está obligado a establecer en su legislación o en sus disposiciones o actos administrativos aplicables a extranjeros, distinción alguna motivada por el solo hecho de que se trate de asilados o refugiados políticos."

"Artículo VII

"La libertad de expresión del pensamiento que el derecho interno reconoce a todos los habitantes de un Estado no puede ser motivo de reclamación por otro Estado basándose en conceptos que contra éste o su gobierno expresen públicamente los asilados o refugiados, salvo el caso de que esos conceptos constituyan propaganda sistemática por medio de la cual se incite al empleo de la fuerza o de la violencia contra el gobierno del Estado reclamante."

"Artículo VIII

"Ningún Estado tiene el derecho de pedir a otro Estado que coarte a los asilados o refugiados políticos la libertad de reunión o asociación que la legislación interna de éste reconoce a todos los extranjeros dentro de su territorio, a menos que tales reuniones o asociaciones gan (sic) por objeto promover el empleo de la fuerza o la violencia contra el gobierno del Estado solicitante."

"Artículo IX

"A requerimiento del Estado interesado, el que ha concedido el refugio o asilo procederá a la vigilancia o a la internación, hasta una distancia prudencial de sus fronteras, de aquellos refugiados o asilados políticos que fueren notoriamente dirigentes de un movimiento subversivo, así como de aquellos de quienes haya pruebas de que se disponen a incorporarse a él.

"La determinación de la distancia prudencial de las fronteras para los efectos de la internación dependerá del criterio de las autoridades del Estado requerido.

"Los gastos de toda índole que demande la internación de asilados o refugiados políticos serán por cuenta del Estado que la solicite."

"Artículo X

"Los internados políticos, a que se refiere el artículo anterior, darán aviso al gobierno del Estado en que se encuentran siempre que resuelvan salir del territorio. La salida les será concedida, bajo la condición de que no se dirigirán al país de su procedencia, y dando aviso al gobierno interesado."

Convención Interamericana contra el Terrorismo

"Artículo 13

"Denegación de asilo

"Cada Estado Parte adoptará las medidas que corresponda, de conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho interno e internacional, a fin de asegurar que el asilo no se otorgue a las personas respecto de las cuales haya motivos fundados para considerar que han cometido un delito establecido en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención."

A su vez, por ser pertinente al caso en estudio, resulta relevante destacar que en la Conclusión No. 15 (1979) del Comité Ejecutivo de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, conocido por las siglas ACNUR (en adelante ACNUR), se estableció que: "Los Estados deberían esforzarse por otorgar asilo a quienes lo buscaran de buena fe". Y la diversa Conclusión No. 93 (2002) del Comité Ejecutivo del ACNUR, a su vez determinó que:

"...teniendo presente la necesidad de procurar un entorno seguro y digno a los solicitantes de asilo, y desalentar el uso indebido de los sistemas de asilo. Reconociendo que los sistemas de asilo son diferentes, ya que comprenden la asistencia en especie o económica, o una combinación de ambas formas de asistencia, y participen en ellos agentes gubernamentales y no gubernamentales. Reconociendo que muchos solicitantes de asilo son capaces de alcanzar cierto grado de autosuficiencia si se les ofrece la oportunidad, a) reconoce la necesidad de establecer y aplicar procedimientos de asilo justos y rápidos, a fin de reconocer sin demora a las personas que necesitan protección internacional y las que no, lo que evitará a los solicitantes de asilo períodos prolongados de incertidumbre, desalentará el uso indebido del sistema de asilo y reducirá las demandas que se ejercen sobre el sistema de recepción."

Además, la Resolución 45/140-ACNUR (1990), en su punto 3: "Exhorta a todos los Estados a que se abstengan de tomar medidas que menoscaben la institución del asilo, en particular la devolución o expulsión de refugiados y personas en busca de asilo, que son contrarias a las prohibiciones fundamentales de tales prácticas, e insta a los Estados a que garanticen procedimientos adecuados de determinación y a que sigan dando tratamiento humanitario y concediendo asilo a los refugiados."

Y, la Resolución 52/103-Informe de ACNUR (1998), en su punto 5 cita: "Reafirma que toda persona tiene derecho a solicitar y gozar de asilo contra la persecución en otros países y, puesto que el asilo es un instrumento indispensable para la protección internacional de los refugiados, exhorta a todos los Estados a que se abstengan de tomar medidas que comprometan la institución del asilo, en particular devolviendo o expulsando a refugiados o personas que solicitan asilo, contrariamente a los instrumentos internacionales de derechos humanos, al derecho humanitario y al derecho de los refugiados."

Como se ve, de las normas anteriormente transcritas deriva no sólo un principio de buena fe, sino la premisa fundamental de facilitar el acceso a la institución del asilo, liberando a los solicitantes de formalismos rígidos y atendiendo a las peticiones de manera pronta, haciendo eficaz el núcleo del derecho en cita, evitando las prácticas de expulsión o devolución de los solicitantes de asilo, por lo menos hasta en tanto el país determina si ha lugar o no la concesión del mismo, o si debe, en todo caso, entregar al solicitante a otro país, a través de la figura de la extradición.

Estas normas son parte del orden jurídico internacional vigente en México, incluso desde la época de los hechos -con fundamento en el artículo 133 constitucional-, pero han adquirido una relevancia y aplicación de manera obligatoria, dado su contenido de derechos humanos, y por virtud del mandamiento expreso que fue recientemente incorporado al artículo 11 constitucional, mediante reforma de 13 de julio de 2016:

"Artículo 11. ...

"Toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo. El reconocimiento de la condición de refugiado y el otorgamiento de asilo político, se realizarán de conformidad con los tratados internacionales. La ley regulará sus procedencias y excepciones."

***

Ahora bien, el solicitante de la reparación del daño ha argumentado que constituye una actividad irregular el hecho de que se omitiese dar respuesta a la solicitud de asilo que formuló de manera verbal a la autoridad migratoria y que, frente a dicha solicitud, se haya ejecutado, no obstante, su expulsión.

La Sala consideró que no existe documental alguna en autos con la cual demuestre que la petición de asilo fue realizada o que haga presumir que se hizo oralmente; máxime, dijo, que en el juicio de amparo 1042/2010, del índice del Juzgado Décimo Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito, promovido, precisamente, en contra de la negativa a la petición de asilo y a la violación del principio de no devolución, que el actor refiere en su demanda como medio de convicción para demostrar la irregularidad atribuida a la autoridad, (sic) se desprende que dicho órgano jurisdiccional decidió sobreseer en el juicio, por no acreditarse la existencia de los actos reclamados; resolución que fue confirmada por el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Sin embargo, en autos del juicio de reparación del daño por conducta irregular del Estado, obran pruebas de cuya valoración se colige lo fundado de los conceptos de violación sobre este rubro.

En primer lugar, es preciso aclarar que en la sentencia del amparo en materia administrativa 1042/2010 en comento, cuando el juzgador determinó la inexistencia de algunos actos, por cuanto fueron negados por ciertas autoridades migratorias que no intervinieron en ellos; pero, por lo que hace a la autoridad ordenadora determinó que, contrario a su negativa, en autos se encontraba demostrado que el reclamante sí realizó una petición de asilo. La sentencia, en la parte correspondiente, es del tenor literal siguiente:

"CUARTO.-Por otra parte, es cierto el acto reclamado de la autoridad responsable director de Control y Verificación Migratoria del Instituto Nacional de Migración (fojas 114 a 119), referente a la negativa de recibir su solicitud de asilo político, pues a pesar de que en principio la autoridad responsable negó la existencia de dicho acto en su informe justificado, posteriormente realizó precisiones que permiten advertir que el veintidós de mayo de dos mil nueve, el agraviado hizo una solicitud verbal en el sentido de admitirlo en su condición de asilado, lo cual se corrobora con las constancias que obran por cuerda separada del expediente, a las que se les concede valor probatorio pleno de conformidad con los artículos 129, 197 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, por disposición expresa del artículo 2o. (énfasis añadido)

"Cobra aplicación en el presente caso, la tesis XIX.1o.P.T.4 K, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y de Trabajo del Décimo Noveno Circuito, Novena Época, visible en el Apéndice de dos mil diez, (sic) Tomo XXXII, página 2890, de rubro y texto siguientes: ‘ACTO RECLAMADO. EL HECHO DE QUE LA AUTORIDAD EJECUTORA ACEPTE SU EXISTENCIA Y LA ORDENADORA LA NIEGUE REQUIERE DE UNA EVALUACIÓN DETENIDA QUE INCLUYA EL ANÁLISIS DE LOS DOCUMENTOS ANEXOS AL INFORME JUSTIFICADO QUE RESPALDEN SUS MANIFESTACIONES (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 149 DE LA LEY DE AMPARO).’ (se transcribe)."

No obstante, en ese amparo, el sobreseimiento decretado contra la omisión de atender la solicitud de asilo se debió a que la demanda resultó extemporánea (el acto se reclamó en una ampliación de demanda presentada ya en el curso del juicio de amparo en materia penal que había presentado el reclamante y, materialmente, un año después de que se ejecutaron los actos de expulsión).

Además, la evidencia fotográfica que obra en autos, concatenada con lo antes dicho, en la que se aprecia la resistencia física que oponía a quienes ejecutaban los actos de expulsión, hace verosímil su dicho, véase:

Así, contrario a lo afirmado por la Sala responsable, se encuentra demostrado que el solicitante de la reparación del daño realizó una solicitud verbal de asilo y que existió una actividad irregular del Estado, puesto que no hay actuación alguna en la que se haya atendido ni tramitado dicha solicitud sino que, de forma por demás contraria al derecho de asilo, se procedió de forma acelerada a expulsarlo del país y devolverlo a su país de origen, en donde, se sabía, sería sometido a un proceso penal y privado de su libertad, como de hecho sucedió una vez que se encontró en territorio colombiano.

Como ya se destacó, la petición verbal formulada por el solicitante de la reparación del daño, era suficiente para que la autoridad administrativa tuviera el deber de procesar y pronunciarse en torno a ello, aun cuando a la postre se pudiera determinar que no era procedente otorgar dicha protección internacional (o calidad migratoria), como es facultad de la autoridad; facultad que, dicho sea de paso, nadie cuestiona, le asiste a la autoridad. Ante tal petición, la autoridad debió, en ese momento, detener el procedimiento de expulsión -ya de por sí de ejecución prácticamente instantánea- y analizar la solicitud del reclamante; pues no podría, en aras del principio ius cogens, de no devolución, regresarlo a su país sin previamente resolver legalmente en torno a si procedía o no tal medida de protección.

Sobre el derecho al asilo y los deberes de la autoridad para interpretar de manera favorable a la persona las solicitudes de que se realicen, este tribunal, en el amparo directo 551/2014, resuelto el 28 de octubre de 2016, consideró que, atento al derecho de acceso a la justicia, los órganos jurisdiccionales tienen el deber de interpretar las normas y hechos del caso de manera favorable a las personas migrantes, en específico, solicitantes de refugio o asilo político y/o que enfrentan actos de deportación y otros de privación de la libertad, dada la condición de alta desventaja social en que se encuentran. En la sentencia se dijo:

"Estas reglas diferenciadas, aplicables a casos que bien vale referir como extremos o extraordinarios, se explican por sí mismas, en tanto que basta ver las hipótesis normativas que cubren, para advertir que se trata de situaciones en las que está de por medio la vida, la libertad, la integridad personal y/o la permanencia en territorio nacional; bienes jurídicos que son derechos humanos altamente preciados que requieren, ante tales situaciones de riesgo, la protección judicial más accesible que pueda darse, y que, precisamente por ello, no se allanan con la exigencia de reglas procesales que, en otras hipótesis sin apremios, tienen su razón de ser y resulta justificado exigir.

"...

"...vale desprender, como criterio interpretativo de otras disposiciones de la propia Ley de Amparo que, ante situaciones de semejante riesgo a estos derechos humanos (vida, libertad, integridad y/o permanencia en el territorio nacional), debe procurarse la interpretación que favorezca la más efectiva y oportuna protección judicial, porque así se guarda la sistematicidad interior del ordenamiento y se permiten cumplir sus objetivos últimos. Se abre paso pues a lo que, en otras palabras, podríamos referir como una interpretación pro homine intensificada de las normas del proceso, intensificada precisamente atento a la sensibilidad de lo que está en riesgo y que, por eso, autoriza llegar a soluciones interpretativas que en estos casos allanen el acceso a la justicia y potencien los deberes procesales a cargo del juzgador para que pueda, sin mayores obstáculos, brindar la protección judicial que el caso requiera.

"...cuando quien acude al amparo es una persona extranjera que está solicitando refugio o asilo en el país, precisamente porque se trata de personas que están arguyendo que su vida, libertad y/o integridad están en peligro en su país de origen y que, de no ser acogida su pretensión por las autoridades competentes, están en riesgo de no poder permanecer en el país (sea por deportación, devolución, expulsión u otra figura jurídica) -situaciones todas éstas que son a las que la Ley de Amparo ha dado esa especial o diferenciada regulación procesal- y que precisamente por reunirse éstas en este tipo de casos, autorizan interpretar que se trata de personas que están en ‘clara desventaja social’, como refiere la fracción VII del precepto en referencia.

"...

"La situación de vulnerabilidad en que se encuentran los solicitantes de refugio, ha sido ampliamente reconocida por el derecho internacional de los derechos humanos desde hace tiempo, al grado que en muchos aspectos forma parte del ius cogens. Así, recientemente lo ha reiterado la asamblea plenaria de la ONU de la que emanó la Declaración de Nueva York sobre Refugiados y Migrantes,(3) con la participación de México (20 de septiembre de 2016); y también, de modo relativamente reciente, fue materia de pronunciamiento por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en lo sucesivo CoIDH).

"La CoIDH, al fallar el caso Familia Pacheco vs. Estado Plurinacional de Bolivia, el 25 de noviembre de 2013, invocó, como base del criterio jurisprudencial que ahí desarrolló sobre los alcances y modalidades que debe guardar un proceso de solicitud de refugio, la situación de vulnerabilidad de personas en esta situación. Dijo:

"‘128. De las obligaciones generales de respetar y garantizar los derechos derivan deberes especiales, determinables en función de las particulares necesidades de protección del sujeto de derecho, ya sea por su condición personal o por la situación específica en que se encuentre.(4) Al respecto, «los migrantes indocumentados o en situación irregular han sido identificados como un grupo en situación de vulnerabilidad,(5) pues son los más expuestos a las violaciones potenciales o reales de sus derechos y sufren, a consecuencia de su situación, un nivel elevado de desprotección de sus derechos».(6) Evidentemente, esta condición de vulnerabilidad conlleva «una dimensión ideológica y se presenta en un contexto histórico que es distinto para cada Estado, y es mantenida por situaciones de jure (desigualdades entre nacionales y extranjeros en las leyes) y de facto (desigualdades estructurales)».(7)

"‘129. En atención a las necesidades especiales de protección de personas y grupos migrantes, este tribunal interpreta y da contenido a los derechos que la Convención les reconoce, de acuerdo con la evolución del corpus juris internacional aplicable a los derechos humanos de las personas migrantes.(8)Lo anterior «no significa que no se pueda iniciar acción alguna contra las personas migrantes que no cumplan con el ordenamiento jurídico estatal, sino que, al adoptar las medidas que correspondan, los Estados deben respetar sus derechos humanos, en cumplimiento de su obligación de garantizar su ejercicio y goce a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción, sin discriminación alguna por su regular o irregular estancia, nacionalidad, raza, género o cualquier otra causa». Lo anterior es aún más relevante, si se tiene en cuenta que en el ámbito del derecho internacional se han desarrollado ciertos límites a la aplicación de las políticas migratorias que imponen, en procedimientos de expulsión o deportación de extranjeros, un apego estricto a las garantías del debido proceso, la protección judicial y al respeto de la dignidad humana, cualquiera que sea la condición jurídica o estatus migratorio del migrante.(9)

"‘130. La Corte ha indicado que el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 8 de la Convención Americana, se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado, adoptado por cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que pueda afectarlos.(10) Asimismo, el elenco de garantías mínimas del debido proceso legal se aplica en la determinación de derechos y obligaciones de orden «civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter».(11) Es decir, «cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal».(12) En cuanto al alcance de este derecho, la Corte ha señalado que:

"‘«Para alcanzar sus objetivos, el proceso debe reconocer y resolver los factores de desigualdad real de quienes son llevados ante la justicia. Es así como se atiende el principio de igualdad ante la ley y los tribunales y a la correlativa prohibición de discriminación. La presencia de condiciones de desigualdad real obliga a adoptar medidas de compensación que contribuyan a reducir o eliminar los obstáculos y deficiencias que impidan o reduzcan la defensa eficaz de los propios intereses».’(13)

"‘La misma CoIDH, en esta misma resolución, poco más adelante sostuvo que, con independencia de la posibilidad de revisión (en sede administrativa) de tales decisiones, se podrían prever en cada país distintos juicios, como el amparo, que permitieran remediar situaciones violatorias de derechos que se presentaran en esos procesos; siempre a la luz del derecho a la protección judicial, que, vale recordar, ha tenido como eje rector el concepto de «recurso efectivo» (no ilusorio). Dijo:

"‘160. Además, independientemente de la posibilidad de revisión, en el marco del derecho a la protección judicial, consagrado en el artículo 25 de la Convención Americana, y según las regulaciones propias del ordenamiento jurídico de cada Estado, pueden existir determinadas acciones o recursos de carácter judicial, por ejemplo de amparo o de habeas corpus, que sean rápidos, adecuados y efectivos para cuestionar la posible violación de los derechos reconocidos en los artículos 22.7 y 22.8 de la Convención, o en la Constitución y en la ley de cada Estado. En esos términos, tales recursos pueden ser, en determinadas circunstancias, efectivos para remediar parcial o totalmente la situación violatoria y, en su caso, para reconducir los procedimientos administrativos, lo cual corresponderá ser evaluado en cada caso.’

"En este sentido, para que el juicio de amparo pueda ser un remedio judicial efectivo para estos casos, y no sólo parcialmente efectivo, es preciso que se reconozca esta situación de desigualdad y vulnerabilidad en la que están los extranjeros solicitantes de refugio, para que se actualice la potestad de los órganos de amparo de poder proteger su derecho humano al refugio; potestad que, en el marco del derecho interamericano, sería parte de los deberes asumidos por el Estado de garantizar y adaptar lo necesario, para hacer efectivos los derechos humanos ahí tutelados.

"Los solicitantes de refugio son personas que han salido de su país de origen, dejando, por lo general, su vida, posesiones, familia y afectos atrás ante la situación de amenaza que les aflige; que en algunas ocasiones no hablan el idioma del país de acogida; que difícilmente tienen lazos en ese país o un conocimiento amplio de su contexto, menos así del sistema legal, que les permita ejercer o mejor ejercer sus derechos humanos, inclusive su derecho a pedir refugio, su derecho a la protección judicial y su derecho a no ser devuelto al país del que han salido por situación de amenaza; menos aún considerando los plazos breves dentro de los cuales deben ejercer su derecho a solicitar refugio (30 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al que haya ingresado al país, artículo 18 de la Ley de Refugiados), situaciones todas éstas que permiten y mandatan considerarlos en una clara situación de desventaja social."

Dichas consideraciones, aplicadas al caso, que no versa sobre la concesión o no de la calidad de asilado, sino sobre la irregularidad de la actuación administrativa al desconocer la petición de asilo, cierran el argumento en el sentido de que el actuar de la autoridad fue irregular, no simplemente ilícito, por pasar por alto todo debido proceso y los deberes reforzados de protección que le corresponden, tratándose de personas que solicitan la protección de este país a través de la figura del asilo.

También por esas mismas razones, la solicitud de reparación del daño debió haberse analizado por la responsable y por la Sala del conocimiento, bajo este estándar interpretativo pro persona, atento a las circunstancias de desventaja social y a la dificultad que, precisamente derivada de esa desventaja, tuviera el reclamante para demostrar que hizo la petición de asilo, la actividad irregular del Estado y el daño que ésta le ocasionó.

En el caso, como ya se dijo, está demostrado que el extranjero realizó una petición de asilo, no sólo porque así se precisó en el fallo del juzgador de amparo, sino porque, efectivamente, de las constancias de autos se desprende que el procedimiento de expulsión fue llevado a cabo de forma apresurada y que resultó, entonces, sorpresiva para el reclamante, y que, bajo esas circunstancias y ante un temor fundado de regresar a su país, expresó su inconformidad con las manifestaciones de la autoridad y realizó una petición de asilo, así fuere de manera verbal ante las autoridades que estaban a cargo de su proceso de expulsión.

La omisión absoluta de la autoridad de tramitar y resolver sobre su solicitud de asilo constituye una actividad administrativa irregular, agravada por el hecho de que al ignorar dicha petición se conculcaron los derechos humanos del reclamante y se contrariaron los estándares nacionales e internacionales aplicables que ya han quedado relatados.

3. Maltrato físico y psicológico durante el trayecto de México a Colombia.

El reclamante acusó que fue maltratado física y psicológicamente en su aseguramiento, y en el trayecto hacia Colombia.

La Sala dijo que tampoco se acreditó lo anterior, toda vez que la única documental que ofreció y exhibió el actor para demostrarlo es el informe técnico médico legal de lesiones no fatales, correspondiente al primer reconocimiento médico legal, expedido por la perito **********, del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de la Dirección General Bogotá, Colombia, el 23 de mayo de 2009, a la 1:40 horas (visible en la página 153 del cuaderno de pruebas del expediente administrativo); en dicho documento consta la declaración rendida por el propio actor, en el sentido de que sufrió agresión por el personal mexicano. Dijo que, en términos del artículo 46, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, dicha documental sólo prueba plenamente que ante la autoridad que se levantó se hicieron tales declaraciones o manifestaciones, pero no prueba la verdad de lo declarado o manifestado y que, por tanto, correspondía al hoy demandante acreditar que lo declarado era cierto para, de este modo, corroborar y acreditar fehacientemente las actividades irregulares que refiere.

Las citadas consideraciones desconocen que el informe médico referido hace constar que el propio médico que lo expidió observó las siguientes lesiones:

"Se observan: escoriaciones lineales con equimosis perilesional en ambas muñecas. Laceración con tejido de granulación en cara anterior de pierna derecha. Escoriaciones lineales en región torácica. Limitación por dolor en hombro derecho. Acusa cervicalgia postrauma."

Sin embargo, el certificado médico lo que muestra es que a la fecha y hora en que se levantó (23 de mayo de 2009), presentaba esas lesiones, pero no alcanza para corroborar todo lo dicho por el solicitante de la reparación del daño, ni que tales lesiones fueran producto del maltrato que, supuestamente, le profirieron agentes de inmigración mexicanos. En cambio, la autoridad acreditó, con el diverso certificado médico expedido en el aeropuerto de Toluca, previo al vuelo que lo transportó a Bogotá (página 433 del tomo de pruebas I.I.), que al momento de su expulsión no se observaban lesiones en el quejoso.

En el mejor de los casos, podría considerarse -en favor del impetrante- que las citadas lesiones no eran visibles cuando fue examinado en el aeropuerto antes de partir, pues cabría que éstas se explicaran por la mecánica de los hechos relatada, precisamente a causa de la resistencia física que opuso y la fuerza aplicada por los elementos policiales que lo conducían; pero de ahí no se desprende que los agentes lo hubieran lesionado ni que hubiesen aplicado fuerza desmedida o injustificadamente sobre él de modo tal que se pueda considerar como "maltrato físico", menos aún como parte de una actividad concertada.

Si conforme a las líneas jurisprudenciales antes señaladas sobre cargas probatorias es la autoridad quien debe acreditar la regularidad de su actuación, en autos consta que al ser expulsado, momentos antes de que lo subieran al avión, fue valorado médicamente y no mostraba daño físico alguno. La autoridad documentó momento a momento toda su actuación y de las documentales respectivas no deriva que haya sido maltratado.

En breve, la documental médica levantada en Colombia, no tiene por alcance demostrar lo que acusa el reclamante y no hay otro elemento con el que pueda realizarse mayor pronunciamiento sobre el acusado maltrato, menos aún por lo que hace al maltrato psicológico que también acusó. Sin perjuicio de que pudiera asumirse un daño psicológico como parte del daño moral que le acarrean las otras actuaciones irregulares probadas.

Por los motivos antes expuestos, es que tampoco asiste la razón al quejoso en cuanto a los argumentos vertidos en el concepto de violación señalado con el número 3, donde sustancialmente aduce que la resolución impugnada viola su derecho humano a recibir la indemnización correspondiente por el daño que sufrió a causa del maltrato físico y psicológico que, dijo, sufrió en la deportación a su país de origen.

4. Filtración de datos personales a los medios de comunicación y vulneración de su derecho a la intimidad.

Sobre el particular, el reclamante dice que la autoridad administrativa actuó irregularmente, pues permitió que se le tomaran fotografías y que éstas circularan en medios de comunicación social, cuando debió haberlo protegido, pues se encontraba bajo su custodia.

La Sala responsable consideró que no se acreditó dicha irregularidad, pues de los medios de convicción exhibidos ante la autoridad administrativa, visibles a fojas 145 y 146 de autos del expediente administrativo del que deriva la resolución impugnada, se desprende que se trata de notas periodísticas ubicadas en páginas electrónicas de Internet de medios de información de Colombia y que versan sobre el juicio que le fue instaurado en dicho país sobre su supuesta relación con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y no así sobre su procedimiento migratorio seguido en México; de ahí que no guarden relación con los hechos controvertidos y, por ende, no generen convicción para demostrar su dicho.

Pues bien, en efecto, la irregularidad en comento no se encuentra demostrada, pues aunque obran las fotografías en donde se observa al reclamante siendo detenido por las autoridades migratorias, también es cierto que únicamente consta la publicación de una de éstas en un medio de comunicación colombiano. La mera existencia de esas fotografías -y la aparición de una de éstas en el citado medio de comunicación- no es suficiente para concluir que son fruto de una actividad irregular del Estado, ni que fueron agentes estatales quienes las tomaron o filtraron a los medios de comunicación, tampoco que se infringió el deber de proteger al reclamante del amparo -si fuera el caso, no concedido que ello generaría una conducta administrativa irregular origen de una indemnización como la que se reclama en el caso concreto-, para que no fuera objeto de las citadas fotografías, puesto que las notas que obran en autos no tienen dichas imágenes, sino otras que no corresponden a los hechos en comento.

Por tales motivos es que también carecen de razón los argumentos vertidos en el concepto de violación señalado con el número 4, en el que sustancialmente se afirma que la resolución impugnada viola el derecho humano del reclamante a recibir la indemnización correspondiente por el daño que sufrió a causa de la violación a su derecho de intimidad y presunción de inocencia por la filtración de fotografías e información del caso a los medios de comunicación.

***

Ahora bien, en el considerando cuarto de la presente resolución se precisó que la materia del presente juicio se constriñe a determinar, en primer lugar, si la sentencia aquí reclamada emitida por la Sala responsable se ajusta al marco jurídico aplicable, respecto al régimen de responsabilidad patrimonial del Estado y, en segundo lugar, de ser el caso, lo referente a la reparación por el daño que se hubiese causado al reclamante con la actividad administrativa que acusa de irregular.

En torno a lo anterior, también se señaló que el pago indemnizatorio correspondiente a la responsabilidad patrimonial del Estado por actividad administrativa irregular, únicamente debe hacerse a los particulares que efectivamente hayan resentido un daño y, para tal efecto, deben quedar acreditados:

1) La irregularidad de la actividad administrativa.

2) La existencia de un daño susceptible de imputación a la administración pública. Dicho daño debe ser efectivo (material o inmaterial), evaluable económicamente e individualizado en relación con una o varias personas.

3) El nexo causal entre el daño y la actividad irregular de la administración pública.

Se precisó que el particular tiene el deber de demostrar el daño y el nexo causal respectivo, mientras que la irregularidad de la actividad administrativa corresponde probarla a la autoridad, pues dado el conocimiento especializado y las características propias de su actividad, puede demostrar más propiamente la regularidad de su actuación.

En el caso, ha quedado demostrada y razonada la actividad irregular del Estado por los hechos analizados en los numerales 1 y 2 anteriores, y explicado por qué la decisión de la Sala responsable, que negó lo anterior, no debe subsistir.

Sin embargo, en un juicio en el que se discute la responsabilidad patrimonial del Estado, la probanza y calificación de la irregularidad en la actuación de la autoridad administrativa es apenas el primer paso en el análisis y serie de pronunciamientos que debe hacer la autoridad.

Como se ve, dado el sentido en que originalmente resolvió la Sala, no se ocupó de analizar los demás requisitos de la responsabilidad patrimonial -daño y nexo causal- y, por tanto, no es el caso que este tribunal se pronuncie respecto de éstos, ya que no existe determinación alguna que pueda ser objeto de examen en el presente juicio de amparo que, precisamente, tiene la naturaleza de un medio de control de los actos de autoridad.

Por las mismas razones, tampoco puede realizarse pronunciamiento alguno en cuanto a los conceptos de violación marcados con los numerales 1, 2 y 7, en donde sustancialmente aduce que la negación a la reparación integral vulnera su derecho de acceso a la justicia. Se trata de temas sobre los que tendrá que pronunciarse primero la Sala responsable.

Así, este Tribunal Colegiado no puede sustituirse en las facultades de la autoridad de origen, pues es derecho de todo gobernado acceder a los medios de defensa correspondientes, y es necesario que la autoridad responsable emita el pronunciamiento que en derecho corresponda, en relación con los argumentos y caudal probatorio ofrecido, a fin de que una vez que se informe a los contendientes la determinación asumida en relación con las pretensiones planteadas, se encuentren en posibilidad de ejercer la defensa que estimen adecuada.

Al señalar lo anterior, no pasa inadvertido para este órgano de control constitucional que el artículo 189 de la Ley de Amparo señala que en el juicio de amparo directo se debe de privilegiar el estudio de los conceptos de violación de fondo. Sin embargo, ello no significa invadir la esfera de competencias de las diversas autoridades, porque realizar un pronunciamiento sobre tales aspectos realmente equivaldría a suplir las funciones de la Sala contenciosa, al tratarse de cuestiones sobre las que aún no se ha realizado pronunciamiento alguno, y se trata de temáticas que requieren un estudio probatorio y argumentativo importante, que atienda a las circunstancias específicas del caso.

Sirve de apoyo la tesis aislada 1a. I/2017 (10a.), sustentada por la Primera Sala del Máximo Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de enero de 2017 a las 10:07 horas, cuyos título, subtítulo y texto indican:

"AMPARO DIRECTO. ELEMENTOS A CONSIDERAR POR EL TRIBUNAL DE AMPARO CUANDO SE ALEGUE LA OMISIÓN DE ESTUDIO DE UNA CUESTIÓN DEBIDAMENTE PLANTEADA ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Por regla general, ante la constatación de una omisión de estudio de una cuestión debidamente planteada ante la autoridad responsable, el tribunal constitucional no tiene permitido sustituirse en las facultades de apreciación e interpretación de aquélla para determinar por sí el sentido de la eventual decisión, ya que los principios federal, de división de poderes y de defensa de las partes exigen que sean los tribunales ordinarios los que resuelvan primeramente las preguntas jurídicas y exploren distintos métodos interpretativos; por tanto, ante la omisión lo que procede es el reenvío y no la sustitución. No obstante, el presupuesto del reenvío es la probabilidad razonable de que al emitirse una nueva resolución, pueda cambiar el sentido de la decisión. Así, cuando no exista la posibilidad de un efecto práctico, el tribunal de amparo debe evitar retardar la administración de justicia y, por economía procesal, negar el amparo, lo que debe realizar desarrollando las razones objetivas de su decisión. El tribunal de amparo debe considerar que a medida que el punto controvertido esté más abierto a una pluralidad de opciones interpretativas, existe una presunción a favor del reenvío del asunto, mientras que al tratarse de un punto sobre el cual exista una respuesta firme y objetiva, entonces, esa presunción será más débil, al no existir margen jurídico para que las partes puedan oponerse a esa decisión, ni los tribunales explorar distintas respuestas normativas. Por tanto, los jueces constitucionales sólo deben resolver ante sí dichas cuestiones cuando las interrogantes no estén abiertas a distintas posibilidades interpretativas igualmente valiosas, es decir, cuando estén resueltas claramente por las normas jurídicas aplicables o por criterios jurisprudenciales firmes."

NOVENO.-Efectos del amparo.

Con base en lo antes razonado, procede conceder el amparo y protección de la Justicia Federal, a fin de que la Sala responsable restituya al reclamante en el goce de los derechos violentados, para lo cual deberá realizar las siguientes acciones:

1. Deje insubsistente la sentencia reclamada;

2. Emita otra en la cual reitere los aspectos que no formaron parte de la litis en este juicio de amparo;

3. Reconozca que está demostrada la actividad irregular del Estado en los términos que aquí se precisaron; y,

4. Sentado lo anterior, con plenitud de jurisdicción, resuelva lo que conforme a derecho corresponda en torno a los demás requisitos de la responsabilidad patrimonial: daño y el nexo causal entre éste y la actividad irregular del Estado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, en contra de la sentencia de dieciocho de febrero de dos mil dieciséis, emitida por la Décimo Segunda Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dentro del juicio de nulidad **********, atentas las razones y para los efectos precisados en el último considerando de la presente ejecutoria.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos a la Sala Superior de origen, háganse las anotaciones correspondientes en el libro de gobierno y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, por mayoría de votos de los Magistrados Armando Cruz Espinosa (presidente) y María Amparo Hernández Chong Cuy, en contra del voto del Magistrado Juan Carlos Cruz Razo, quien formula voto particular, siendo relatora la segunda de los nombrados.

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción XXI, de la Ley General y 118 de la Ley Federal, ambas de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia y aisladas P./J. 42/2008, P./J. 43/2008, 2a./J. 99/2014 (10a.), 2a. V/2015 (10a.), XIX.1o.P.T.4 K y 1a. I/2017 (10a.) citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, junio de 2008, páginas 722 y 719; en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 5 de diciembre de 2014 a las 10:05 horas y 13 de febrero de 2015 a las 9:00 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libros 13, Tomo I, diciembre de 2014, página 297 y 15, Tomo II, febrero de 2015, página 1772; en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, octubre de 2010, página 2890; en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de enero de 2017 a las 10:07 horas, así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 38, Tomo I, enero de 2017, página 377, respectivamente.

La ejecutoria relativa a la acción de inconstitucionalidad 4/2004 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, abril de 2008, página 1211.

________________

1. "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA ILICITUD DEL ACTO ADMINISTRATIVO NO CONFIGURA, EN SÍ MISMA, LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR. De acuerdo con la tesis 2a. V/2015 (10a.) (*) sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la nulidad del acto administrativo no presupone, por sí misma, el derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, pues el legislador estableció un procedimiento específico para ello, establece los lineamientos y bases adjetivas que deben respetarse en aras de determinar si ha lugar al pago de daños y perjuicios al particular, precisamente, por esa actividad lesiva, el cual debe sustanciarse, pues de lo contrario, se correría el riesgo de transgredir indebidamente el equilibrio presupuestario que se pretende conservar mediante el sistema de responsabilidad patrimonial estatal. Como se advierte de lo anterior, la determinación jurisdiccional de la ilegalidad del acto administrativo no se traduce, en sí y por sí misma, en la acreditación de la actividad administrativa irregular, sino que únicamente sirve de base para sustentar la reclamación que los gobernados interpongan por la responsabilidad patrimonial del Estado. En ese sentido, resulta válido aseverar que toda actividad administrativa irregular se traduce en un acto ilícito, mas no todo acto declarado ilícito constituye una actividad administrativa irregular; en tanto que la actualización de ésta tiene sus propias reglas adjetivas y sustantivas que son inherentes al sistema de responsabilidad patrimonial del Estado. Máxime que, de la exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se desprende que la actividad administrativa irregular debe concebirse como aquella que se genera excepcionalmente, y que la 'irregularidad' de la conducta no debe vincularse con su 'ilicitud', pues no son vocablos equiparables tratándose de la responsabilidad patrimonial del Estado, en tanto ésta se proyecta a la responsabilidad objetiva y directa del Estado mexicano de reparar los daños ocasionados por los particulares y que no tengan la obligación jurídica de soportar, conforme a las bases y lineamientos instituidos en la propia responsabilidad patrimonial del Estado."

2. Resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de 7 de septiembre de 2016, en el sentido de negar el amparo y la protección constitucional.

3. Al respecto, véase J. Leguina Villa, "Origen y evolución de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado", en La responsabilidad patrimonial del Estado, Instituto Nacional de Administración Pública, México, 2000, p. 2.

4. Por reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de junio de dos mil dos.

5. Dicho derecho fue incorporado, ya explícitamente, en el artículo 33 del Texto Constitucional, con la reforma de 10 de junio de 2011, en los siguientes términos: "Artículo 33. Son personas extranjeras las que no posean las calidades determinadas en el artículo 30 constitucional y gozarán de los derechos humanos y garantías que reconoce esta Constitución. El Ejecutivo de la Unión, previa audiencia, podrá expulsar del territorio nacional a personas extranjeras con fundamento en la ley, la cual regulará el procedimiento administrativo, así como el lugar y tiempo que dure la detención."

Sin embargo, está sujeto a la expedición de la ley reglamentaria correspondiente, pues el artículo quinto transitorio del decreto en referencia dice: "Quinto. El Congreso de la Unión expedirá la ley reglamentaria del artículo 33 constitucional, en materia de expulsión de extranjeros en un plazo máximo de un año contado a partir del inicio de la vigencia de este decreto. En tanto se expida la ley referida, este artículo se seguirá aplicando en los términos del texto vigente."

6. Con la última reforma del 30 de octubre de 2014.

3. http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2016/10793.pdf

4. Cfr. Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 31 de enero de 2006. Serie C, No. 140, párr. 111; y Caso Masacre de Santo Domingo vs. Colombia, párr. 188.

5. Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A, No. 18, párr. 114.

6. Cfr. Caso Vélez Loor vs. Panamá. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 Serie C No. 218, párr. 98; y Caso Nadege Dorzema y otros vs. República Dominicana. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 24 de octubre de 2012. Serie C No. 251, párr. 152.

7. Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, párr. 112. Cfr. Caso Nadege Dorzema y otros vs. República Dominicana. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 24 de octubre de 2012. Serie C, No. 251, párr. 152.

8. Cfr. Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03, párr. 117, citando Naciones Unidas, Informe de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague, del 6 al 12 de marzo de 1995, A/CONF.166/9, de 19 de abril de 1995, anexo II, Programa de acción, párrs. 63, 77 y 78, disponible en: http://www.inclusion-ia.org/espa%F1ol/Norm/copspanish.pdf; Naciones Unidas, Informe de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo celebrada en El Cairo, del 5 al 13 de septiembre de 1994, A/CONF.171/13, de 18 de octubre de 1994, Programa de acción, capítulo X.A. 10. 2 a 10.20, disponible en: http://www.un.org/popin/icpd/conference/offspa/sconf13.html, y Naciones Unidas, Asamblea General, Conferencia mundial sobre derechos humanos, celebrada en Viena, Austria, del 14 al 25 de junio de 1993, A/CONF. 157/23, de 12 de julio de 1993, Declaración y programa de acción, I.24 y II.33-35, disponible en: http://www.cinu.org.mx/temas/dh/decvienapaccion.pdf.

9. Cfr. Caso Vélez Loor vs. Panamá, párr. 100. Caso Nadege Dorzema y otros vs. República Dominicana, párr. 154. Ver también Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03, párrs. 118 y 119. En este sentido, el tribunal recuerda que es permisible que el Estado otorgue un trato distinto a los migrantes documentados en relación con los migrantes indocumentados, o bien entre migrantes y nacionales, siempre que ese trato sea razonable, objetivo y proporcional y no lesione derechos humanos; Cfr. C Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03, párrs. 119 y 121; y, Caso Vélez Loor vs. Panamá, párr. 248.

10. Cfr. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C, No. 71, párr. 69; y Caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C, No. 227, párr. 115. Véase también: Caso Camba Campos y otros (Tribunal Constitucional) vs. Ecuador, párrs. 167 y 168.

11. Cfr. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas, párr. 70; y Caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela, párr. 115.

12. Cfr. Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C, No. 72, párr. 124; y Caso Nadege Dorzema y otros vs. República Dominicana, párr. 157.

13. El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal. Opinión Consultiva OC-16/99, de 1 de octubre de 1999. Serie A, No. 16 , párr. 119.