RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL HECHO DE QUE LOS ACTOS QUE SE TILDAN DE IRREGULARES HAYAN SIDO O NO RECLAMADOS EN AMPARO INDIRECTO NO CONDICIONA LA POSIBILIDAD DE ANALIZARLOS Y, EN SU CASO, CALIFICARLOS COMO ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGU

CUARTO.-Consideraciones previas sobre la materia del presente juicio y el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado.

Primero, cabe precisar que es materia del presente juicio determinar si la sentencia aquí reclamada, emitida por la Sala responsable (y, en ello, indirectamente, de las autoridades del INM que llevaron a cabo, los actos de expulsión y las violaciones que se reclaman) se ajusta al marco jurídico del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, en lo referente a la actividad administrativa que el reclamante acusa de irregular.

Así, la litis que aquí subyace consiste, en principio, en analizar lo antes referido a partir del estudio que efectuó la Sala responsable sobre dichos tópicos y los argumentos que en su contra hace valer el reclamante.

Es importante agregar también, que no pasa inadvertido para este Tribunal Colegiado que algunos de los hechos, actos y omisiones que como actividad irregular imputa el reclamante a la autoridad migratoria coinciden, en una parte, con lo que en su momento fue reclamado como acto destacado en los juicios de amparo 541/2009 y 1069/2011 (antes narrados), de los que conoció el Juzgado Noveno de Distrito en Materia de Amparo Penal en el Distrito Federal.

Sin embargo, ello no obsta para que en esta instancia (ni en su momento la Sala responsable) puedan estudiarse las acusadas actuaciones, puesto que, en primer lugar, no se analizará su legalidad con respecto al proceso mismo de expulsión que se reclamó en los amparos anteriores, sino que se analizarán bajo el tamiz propio y diferenciado que corresponde al análisis de la actividad administrativa del Estado, y como causantes o no de una responsabilidad objetiva; tópico que hasta ahora ha podido revisarse, dado que es una cuestión que tuvo que ventilarse después de haberse agotado la cadena impugnativa originaria, y sólo con motivo del pronunciamiento específico que sobre el tema hizo la Sala responsable del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a quien le resulta la competencia originaria para conocer de dicho reclamo, a la luz de las consideraciones que expuso en el fallo reclamado y de los conceptos de violación expresados por el quejoso.

Asimismo, conviene precisar que la jurisprudencia ha venido haciendo la distinción entre "ilicitud" e "irregularidad" de la actuación administrativa, para efectos de la responsabilidad resarcitoria, conforme al criterio apreciable en la tesis 2a. CVII/2016 (10a.), que se lee bajo el título y subtítulo: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA ILICITUD DEL ACTO ADMINISTRATIVO NO CONFIGURA, EN SÍ MISMA, LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR.",(1) en donde se admite tal ulterior y diferenciado análisis, puesto que, conforme a tal criterio, precisamente para los casos en que se ha decretado judicialmente una ilegalidad, se admite la posibilidad -así sea contingente- de que esos mismos actos pudieran actualizar también una "irregularidad" administrativa, pues aun cuando no cualquier ilicitud puede calificar como irregularidad, pueden presentarse hipótesis en que así suceda, y es justamente abriéndose paso a su análisis en sede administrativa y, luego, de ser el caso, en sede judicial, que ello puede declararse conforme a cada asunto.

Además de lo antes dicho, en las sentencias recaídas en los juicios de amparo narrados se sobreseyó por dichos actos y no se hizo pronunciamiento alguno sobre los mismos, ni siquiera como vicios propios de la resolución de expulsión. En ese sentido, y como se precisó en el apartado de antecedentes de esta sentencia, si en ambos juicios de garantías se reclamó el indebido procedimiento administrativo migratorio seguido en contra del reclamante y la obstrucción para acceder a medios o recursos para combatir la expulsión, pero en ambos se sobreseyó en el juicio respecto a los mismos, sin mediar entonces pronunciamiento judicial respecto a la legalidad o regularidad constitucional de los mismos, no existe pronunciamiento jurisdiccional alguno que califique de regular la conducta de la autoridad demandada en el juicio de nulidad que impida resolver sí, como lo hizo la Sala responsable, existe o no alguna conducta irregular del Estado que dé lugar, de colmarse los demás elementos, a resarcir los daños causados al quejoso.

Misma consideración debe hacerse en torno al juicio de amparo 1042/2010, del índice del Juzgado Décimo Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito, que el reclamante promovió en contra de la negativa a la petición de asilo y que ahora, con motivo del reclamo por responsabilidad patrimonial objetiva, se ofrece incluso como medio de convicción para demostrar la irregularidad atribuida a la autoridad, pues se destaca que, al igual que en los diversos juicios en materia penal, el órgano jurisdiccional decidió sobreseer en el juicio por considerar extemporánea la demanda de amparo y, por tanto, no se pronunció sobre la legalidad o regularidad constitucional de la actuación de la autoridad frente a la petición de asilo.

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Precisado lo anterior, y antes de abordar los conceptos de violación que fueron hechos valer en el presente amparo, a consideración de este órgano colegiado es conveniente externar algunas consideraciones en torno a la responsabilidad patrimonial del Estado.

La responsabilidad patrimonial por actividad administrativa irregular del Estado y su objeto limitado, es una temática que en los últimos años se ha venido desarrollando por el Alto Tribunal del País. Cabe traer a colación uno de los más recientes precedentes en ese sentido, el amparo directo 6/2016(2) -se trata del juicio de amparo promovido por quienes fueron procesados y sentenciados por los sucesos de diciembre de 1997 en la Comunidad de Acteal, Chenalhó, Chiapas, y que después de ser amparados por existir violaciones procesales y a sus derechos humanos, reclamaron la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado- en la parte en que recupera el desarrollo jurisprudencial en la materia:

"Para establecer las razones de ello, debe tenerse en cuenta que al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que para que proceda el pago indemnizatorio por la actividad ilícita o irregular del Estado, es necesario que concurran los siguientes requisitos: (I) la imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones; (II) la ‘[f]alta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución, la ley o el reglamento o por el funcionamiento defectuoso del servicio (ilegitimidad objetiva) sea el incumplimiento derivado de una acción u omisión’; (III) la existencia de un daño cierto en los derechos del administrado; y, (IV) la conexión causal entre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado al particular.

"A partir de lo anterior, se precisó que el artículo 113 constitucional establece la responsabilidad del Estado ‘únicamente respecto de los daños que cause a los particulares con motivo de su actividad administrativa irregular; es decir, aquella que por acción u omisión incumpla con las obligaciones legales establecidas o por el funcionamiento defectuoso de un servicio’. Por ende, la actividad administrativa irregular puede ser entendida como los ‘actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración’.

"De esta manera, cuando el artículo 113 de la Constitución Federal alude a que la responsabilidad patrimonial del Estado surge si éste causa un daño al particular ‘con motivo de su actividad administrativa irregular’, ‘abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado; así como cualquier elemento vinculado con el dolo o la ilegalidad en la actuación del funcionario agente, a fin de centrarse en aquellos actos si bien propios del Estado, empero realizados de manera anormal’.

"Las consideraciones anteriores dieron lugar a las jurisprudencias P./J. 42/2008 y P./J. 43/2008, que se leen bajo los siguientes rubros: ‘RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.’ y ‘RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA.’

"Por tanto, es claro que la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado está ineludiblemente delimitada a que el daño resentido por los particulares se relacione con la noción de ‘actividad administrativa irregular’ consignada en el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución General de la República, la que ha de identificarse con la actuación estatal desplegada sin satisfacer la normatividad propia para la realización de ese acto. (énfasis añadido)

"Lo anterior fue reiterado por esta Segunda Sala al establecer que la intención expresa del Poder Revisor de la Constitución fue limitar la responsabilidad patrimonial del Estado al daño que produzca con motivo de su ‘actividad administrativa irregular’, y si bien se aceptó que esa delimitación podría estar sujeta a revisión posterior con base en el desarrollo de la regulación de la responsabilidad patrimonial en nuestro país, lo cierto es que ‘extender su ámbito protector a los actos normales o regulares de la administración pública sólo puede tener efectos mediante reforma constitucional, por lo que esa ampliación protectora no puede establecerse en virtud de ley reglamentaria u otras normas secundarias, pues con ello se contravendría la esencia que inspiró esta adición constitucional’. De ahí que la regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado ‘excluye los casos en donde el daño es producto del funcionamiento regular o lícito de la actividad pública’. (énfasis añadido)

"Así lo prevé la jurisprudencia 2a./J. 99/2014 (10a.), de título y subtítulo: ‘RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU REGULACIÓN CONSTITUCIONAL EXCLUYE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA REGULAR O LÍCITA DE LOS ENTES ESTATALES.’

"Una vez precisado lo anterior, resulta pertinente tener en cuenta que esta Segunda Sala, al resolver el amparo directo en revisión 2278/2014, se pronunció en el sentido de que la nulidad del acto administrativo no presupone, por sí misma, el derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, pues el legislador estableció un procedimiento específico para ello, sentando los lineamientos y bases adjetivas que deben respetarse en aras de establecer si ha lugar al pago de daños y perjuicios al particular, precisamente, por esa actividad lesiva, mismo que debe ser sustanciado, pues de lo contrario se correría el riesgo de transgredir indebidamente el equilibrio presupuestario que se pretende conservar mediante el sistema de responsabilidad patrimonial estatal. (énfasis añadido)

"En esa lógica, el hecho de que jurisdiccionalmente se declare la ilegalidad del acto impugnado ‘no implica, necesariamente, que se tenga por acreditada la actividad irregular del ente estatal’, en virtud de que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado prevé las cargas probatorias y principios que deben observarse para ese efecto, siendo un requisito ineludible acreditar la relación causal entre la acción u omisión imputada al ente estatal y el daño causado, y que, a su vez, se puedan hacer valer las excepciones señaladas en la ley; máxime que el artículo 20 del referido ordenamiento legal establece que la nulidad del acto administrativo ‘no presupone por sí misma, derecho a la indemnización’.

"La ejecutoria anterior dio lugar a la tesis 2a. V/2015 (10a.), intitulada: ‘RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA NULIDAD DEL ACTO IMPUGNADO DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO IMPLICA, NECESARIAMENTE, UNA ACTIVIDAD IRREGULAR DEL ENTE ESTATAL.’

"Como se desprende de lo anterior, la determinación jurisdiccional de la ilegalidad del acto administrativo no se traduce, en sí y por sí misma, en la acreditación de la actividad administrativa irregular, sino que únicamente sirve de base para sustentar la reclamación que los gobernados interpongan por la responsabilidad patrimonial del Estado.

"En ese sentido, resulta válido aseverar que toda actividad administrativa irregular se traduce en un acto ilícito, mas no todo acto declarado ilícito constituye una actividad administrativa irregular; en tanto que la actualización de ésta tiene sus propias reglas adjetivas y sustantivas que son inherentes al sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, y que la diferencia de los estándares normativos de otros medios de control del acto de autoridad.

"En efecto, en la exposición de motivos que dio lugar a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado se precisó que: ‘[c]onstituye un principio general de derecho público considerar que los actos administrativos se presuman válidos, legítimos y ejecutables ... Esta precisión es importante, pues resultaría incorrecto que un ordenamiento legal hiciera alusión a la actividad administrativa irregular del Estado, como si este concepto se tratara de la regla general y no de la excepción’.

"En esa tesitura, se consideró que ‘es evidente que cuando el texto constitucional hace referencia a la voz «actividad irregular», no es con el propósito de vincularlo con el término «actividad ilícita», sino con la obligación esencial de reparar los daños que el Estado haya causado a un particular que no tenga la obligación jurídica de soportar’.

"Y como ejemplos de causas de justificación que obligan a los particulares a soportar los daños ocasionados, el legislador federal consideró que ‘se encuentra el cumplimiento de una obligación impuesta por alguna ley o las provenientes de ejecuciones administrativas o judiciales, en cuyo caso, el daño o perjuicio causado sería jurídicamente válido y, por tanto, no susceptible de indemnización por parte del Estado’.

"De la referida razón legislativa se desprende que la actividad administrativa irregular debe concebirse como aquella que se genera excepcionalmente, y que la ‘irregularidad’ de la conducta no debe vincularse con la ‘ilicitud’ de la misma, pues no resultan vocablos equiparables en tratándose de la responsabilidad patrimonial del Estado, en tanto ésta se proyecta a la responsabilidad objetiva y directa que tiene el Estado Mexicano de reparar los daños ocasionados por los particulares y que no tengan la obligación jurídica de soportar, conforme a las bases y lineamientos instituidos en la propia responsabilidad patrimonial del Estado."

Más recientemente se ha seguido bordando en tal línea jurisprudencial, en el sentido de que la reparación patrimonial está inserta en un marco mucho más amplio de reparación a violaciones de los derechos humanos, aun cuando éste se limita al pago indemnizatorio por las actividades que, en el ejercicio de una función del Estado ejercida irregularmente, debe hacerse a los particulares que hayan resentido un daño y, destacadamente, se ha ido conceptualizando como un auténtico derecho de orden constitucional.

En la sentencia recaída al amparo directo 40/2016, dictada por la Segunda Sala, en sesión de 19 de abril de 2017 -referente a la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados por la caída del avión de la Secretaría de Gobernación en la zona de Reforma-Lomas en 2008-, con respecto al origen de la institución en cita se dijo:

"En primer término, debe indicarse que tal institución surgió por la necesidad de prever un sistema de garantía efectiva patrimonial, no solamente frente a despojos expropiatorios legítimos, sino que dicha garantía debe extenderse a aquellos daños que voluntaria e involuntariamente cause el poder público a los ciudadanos en sus quehaceres. Así, es preciso que cuando el patrimonio de las personas sufra algún quebranto por efecto directo de la acción pública, exista una indemnización.(3)

"Tal institución se encuentra prevista en el último párrafo del artículo 109 constitucional, mismo que establece el derecho a una reparación por la actividad administrativa irregular del Estado, en los siguientes términos: