AMPARO DIRECTO 79/2020. 3 DE FEBRERO DE 2021. UNANIMIDAD DE VOTOS, CON VOTO CONCURRENTE DEL MAGISTRADO GASPAR PAULÍN CARMONA. PONENTE: JOSÉ ÁNGEL MANDUJANO GORDILLO. SECRETARIA: MARIANA AGUILAR AGUILAR.

De los artículos transcritos se desprende que las autoridades de la administración pública federal tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley, así como que el juicio es improcedente contra los actos que no competan al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Ahora, con el fin de definir qué debe entenderse por resolución administrativa favorable, resulta necesario acudir al texto de los artículos 36, primer párrafo y 68 del Código Fiscal de la Federación:

"Artículo 36. Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales."

"Artículo 68. Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales. Sin embargo, dichas autoridades deberán probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho."

De los artículos transcritos se desprende que las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades.

Es decir, la autoridad fiscal podrá promover el llamado "juicio de lesividad" con el propósito de modificar las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular, esto es, aquellas que constituyen el criterio de la autoridad respecto de un caso concreto y puntualizan una situación jurídica favorable a una persona determinada.

Asimismo, de los artículos transcritos se desprende que el principio de presunción de legalidad se atribuye en general a los actos administrativos y, en especial, a los tributarios.

Esta presunción lleva a entender que las resoluciones emitidas por las autoridades fiscales se pronunciaron de acuerdo con los requisitos legales, salvo prueba en contrario ante los tribunales administrativos o las autoridades correspondientes.

Lo anterior se apoya en el hecho de que el orden jurídico fija a la autoridad administrativa un procedimiento que debe acatar antes de emitir sus resoluciones, reuniendo todos los elementos para la correcta aplicación de las disposiciones fiscales a los contribuyentes que se encuentran colocados dentro de sus supuestos normativos, con independencia del sentido de la resolución, ya que ésta puede ser favorable al fisco o al particular.

Así, en vista de que todas las resoluciones fiscales se presumen legalmente válidas, es lógico considerar que para su anulación, modificación o alteración la parte inconforme debe combatirlas ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

En ese entendido, se destaca que las resoluciones favorables al particular –que, se insiste, también se presumen legales–, deben controvertirse ante dicho tribunal por las autoridades administrativas que pretendan su nulidad y que precisamente por gozar de esa presunción de legalidad, no pueden ser modificadas o revocadas por las autoridades por sí y ante sí.

De lo hasta aquí expuesto se advierte que la resolución favorable a que se refieren los artículos 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 36 del Código Fiscal de la Federación, es el acto de autoridad que se emite de manera concreta, particular o individual y que precisa una situación jurídica favorable a un particular determinado, sin que de ningún modo se den o se fijen criterios generales que pueden o no seguirse por la propia autoridad emisora o por sus inferiores jerárquicos; la mayoría de las veces –pero no siempre– obedece a una consulta jurídica sobre una situación real, concreta y presente que realiza el particular a la autoridad fiscal y vincula a la autoridad, por lo que no puede revocarla o modificarla por sí y ante sí, ya que goza de presunción de legalidad, sino que debe someter su validez al juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, conforme a lo dispuesto en los preceptos en comento.

Apoya lo anterior el criterio contenido en la tesis P. XXXVI/2007, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, citado en la sentencia reclamada y visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de dos mil siete, página 27, con número de registro digital: 170610, de rubro y texto siguientes:

"RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS FAVORABLES A LOS PARTICULARES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SU NATURALEZA JURÍDICA. La resolución administrativa de carácter individual favorable a un particular a que se refiere el citado precepto, consiste en el acto de autoridad emitido de manera concreta y que precisa una situación jurídica favorable a una persona determinada, sin que de modo alguno se fijen criterios generales que puedan o no seguirse por la propia autoridad emisora o por sus inferiores jerárquicos, determinación que, la mayoría de las veces, obedece a una consulta jurídica que realiza el particular a la autoridad fiscal sobre una situación real, concreta y presente, por lo que al vincular a ésta no puede revocarla o modificarla por sí y ante sí, ya que goza del principio de presunción de legalidad, de manera que debe impugnar su validez en el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme al artículo 36 del Código Fiscal de la Federación."

Lo expuesto se confirma, además, con las siguientes consideraciones sustentadas por el Pleno de la Suprema Corte al resolver la contradicción de tesis 15/2006-PL:

"De la evolución de esta figura jurídica puede señalarse que la acción de lesividad conforma un proceso administrativo especial, en tanto que procede contra actos que sean favorables a un particular y que, además, produzcan una lesión a los intereses del Estado; de ahí que se denomine juicio de lesividad. Constituye un proceso que se ubica en el ámbito de lo contencioso administrativo. Se ejercita por la autoridad administrativa ante la imposibilidad de revocar sus propias determinaciones, pues una vez que la autoridad emite la resolución no puede desconocerla, por lo que sólo a través de esta acción pueden impugnarse actos administrativos irrevocables en sede administrativa. La resolución favorable al particular puede actualizarse, entre otros supuestos, al contestar la autoridad una consulta planteada sobre una situación real y concreta, como se prevé en el artículo 34 del Código Fiscal de la Federación. Las partes en el juicio son: a) la parte actora, que es la autoridad administrativa que pretende la anulación y b) la parte demandada, que es el particular que obtuvo la resolución favorable. Tiene como objetivo que se modifique, que se declare la nulidad de la resolución impugnada (lisa y llana) o para el efecto de que se emita una nueva o se reponga el procedimiento. En este punto cabe recordar que la nulidad para efectos nace con la creación del juicio, pues como se vio con antelación, el artículo 58 de la Ley de Justicia Fiscal de mil novecientos treinta y seis preveía que cuando el tribunal declarara la nulidad de la resolución impugnada, tenía la obligación de indicar de manera concreta en qué sentido debería dictar la autoridad fiscal su nueva resolución. Esta modalidad se introduce en el juicio de lesividad, como se vio con antelación, con motivo de la reforma al Código Fiscal de la Federación que entró en vigor el primero de octubre de mil novecientos ochenta y dos, al prever, en su artículo 36, que las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrían ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación; y en su artículo 239, fracción III, introdujo las sentencias para efectos. ... Lo anterior hace evidente que el juicio de lesividad constituye un proceso jurisdiccional al que le resultan aplicables las disposiciones que contiene la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo para la promoción, trámite y resolución del juicio contencioso administrativo, donde la autoridad administrativa, en su carácter de actora, acude ante el órgano jurisdiccional sin una situación preeminente, sin imperio y combatiendo una resolución favorable al particular, la cual estima lesiva a los intereses públicos, pero que no puede revocar motu proprio, porque la resolución que impugna goza del principio de presunción de legalidad, por lo que si pretende su nulidad, debe substanciar dicho juicio donde se observarán las formalidades del procedimiento. Lo anterior pone de manifiesto que el gobernado no será víctima del abuso de la autoridad para anular la resolución favorable, pues será dentro de un juicio en el que exista igualdad procesal donde se resolverá sobre la validez o nulidad de dicha resolución."

De esas consideraciones derivó la jurisprudencia P./J. 81/2007, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de dos mil siete, página 9, con número de registro digital: 170714, de rubro y texto siguientes:

"JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 36, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ, SIN ESPECIFICAR LAS CAUSAS Y EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD, NO VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. El citado precepto que establece la facultad de las autoridades fiscales para promover juicio a fin de modificar una resolución de carácter individual favorable al particular y la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para resolverlo, sin precisar las causas y las consecuencias jurídicas de la sentencia que declara total o parcialmente la nulidad de esa resolución, no viola la garantía de seguridad jurídica contenida en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues este juicio se ubica en el ámbito de lo contencioso administrativo, proceso que desde su creación tuvo como fin salvaguardar la seguridad jurídica como valor fundamental del derecho de los particulares, pero también respecto de los actos del Estado, evitando que los que se encuentran investidos de ilegalidad produzcan sus efectos en el mundo jurídico, facultando al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para reconocer la validez o declarar la nulidad de los actos cuya impugnación ha estado sujeta al juicio respectivo, de tal suerte que la acción de nulidad en sede contenciosa administrativa puede ejercitarse por el particular que estima que se han lesionado sus derechos o por la autoridad administrativa, cuando estime que la resolución que reconozca derechos al particular lesionan los del Estado. En este caso, el juicio de lesividad constituye un juicio contencioso administrativo regido por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que en sus artículos 51 y 52 establece las causas de ilegalidad y los alcances de la sentencia que llegue a dictarse, por lo que el aspecto relativo a las consecuencias de la sentencia de nulidad decretada en un juicio de lesividad se rige por esas normas y que ésta sea absoluta o para determinados efectos, atiende, como en todos los juicios contenciosos, a los vicios propios del acto impugnado y a la especial y diversa jurisdicción de que está dotada la autoridad administrativa; esto es, si la resolución impugnada nació con motivo de un procedimiento de pronunciamiento forzoso o en el ejercicio de una facultad discrecional de una autoridad."

Establecido lo anterior, debe recordarse que la resolución impugnada en el juicio de lesividad de origen fue el oficio de conclusión de revisión por autocorrección ********** de veintinueve de mayo de dos mil catorce, por medio del cual la autoridad fiscal comunicó al aquí quejoso que verificó la corrección en su totalidad de las obligaciones fiscales que se conocieron con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación y, por ende, que daba por concluida la revisión de gabinete **********, relativa al ejercicio fiscal dos mil once.

Ahora, conforme a lo expuesto, se concluye que la determinación de la autoridad fiscal de dar por concluidas sus facultades de comprobación por corrección de la totalidad de las obligaciones fiscales del contribuyente, con base en lo que el propio quejoso manifestó, efectivamente constituye una resolución definitiva de carácter individual favorable a un particular, para efectos de ser modificada o revocada ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales.

Lo anterior es así, dado que con base en lo que el quejoso manifestó y tal como se desprende del contenido del oficio, en éste se reconoció expresamente que en el periodo revisado el contribuyente corrigió la totalidad de sus obligaciones fiscales, lo cual trajo como resultado la conclusión de las facultades de comprobación iniciadas y creó una situación jurídica favorable a una persona en particular que indudablemente vinculaba a la autoridad.

Sin que obste que el quejoso manifieste que el oficio no es una resolución favorable, porque no constituye un incremento y/o beneficio patrimonial, ni lo liberó del pago de impuestos, puesto que tal como lo explicó la Sala responsable, la interpretación que al respecto ha dado el Pleno del Máximo Tribunal se decanta en el sentido de que una resolución favorable es la que crea una situación jurídica benéfica al particular, como lo es la conclusión anticipada de un acto de molestia, por lo que el impacto que la resolución haya podido tener en el patrimonio del gobernado no es el único criterio a tomar en cuenta para darle la calificativa de favorable.

Además, porque el pago que el contribuyente efectuó con la intención de autocorregirse fue realizado con base en los cálculos realizados por él mismo, esto es, sin existir todavía un oficio de observaciones ni determinación de crédito fiscal; por lo que si con base en ello la autoridad determinó que se corrigieron en su totalidad las obligaciones fiscales y se dieron por concluidas las facultades de comprobación, entonces, emitió una determinación favorable al contribuyente.

Máxime que de conformidad con el artículo 16, cuarto párrafo, de la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente, la autoridad se encontraba impedida para reiniciar sus facultades de comprobación y determinar nuevas omisiones en las contribuciones del periodo revisado, salvo que fuera por hechos diversos.

En efecto, en términos del artículo mencionado, no se podían determinar nuevas omisiones de las contribuciones revisadas durante el periodo objeto del ejercicio de las facultades de comprobación, salvo que se comprobaran hechos diferentes y éstos se sustentaran en información, datos o documentos de terceros o en la revisión de conceptos específicos que no se hubieran revisado con anterioridad, tal como se corrobora con la siguiente transcripción: