CONTRADICCIÓN DE TESIS 28/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, CUARTO, OCTAVO Y DÉCIMO SEXTO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 12 DE JULIO DE 2022. MAYORÍA DE VEINTE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL CARR

La ejecutoria transcrita se obtuvo del archivo cargado al Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes –SISE–, lo cual se invoca como un hecho notorio en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, pues ese sistema constituye la plataforma digital con que cuenta el Poder Judicial de la Federación para el seguimiento de los expedientes que en los diversos órganos federales de administración de justicia se llevan, por lo que es válido que se invoquen de oficio los fallos que se publiquen en ese medio electrónico de difusión para resolver un asunto en particular.

Al respecto, es aplicable la jurisprudencia P./J. 16/2018 (10a.),(3) del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del título y texto siguientes:

"HECHOS NOTORIOS. TIENEN ESE CARÁCTER LAS VERSIONES ELECTRÓNICAS DE LAS SENTENCIAS ALMACENADAS Y CAPTURADAS EN EL SISTEMA INTEGRAL DE SEGUIMIENTO DE EXPEDIENTES (SISE). Jurídicamente, el concepto de hecho notorio se refiere a cualquier acontecimiento de dominio público conocido por todos o casi todos los miembros de un cierto círculo social en el momento en que va a pronunciarse la decisión judicial, respecto del cual no hay duda ni discusión alguna y, por tanto, conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, los hechos notorios pueden invocarse por el tribunal, aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes. Por otro lado, de los artículos 175, 176, 177 y 191 a 196 del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que establece las disposiciones en materia de actividad administrativa de los órganos jurisdiccionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de enero de 2015, se obtiene que es obligación de los Juzgados de Distrito y de los Tribunales de Circuito, capturar la información de los expedientes de su conocimiento y utilizar el módulo de sentencias del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE), en el cual deben capturar las versiones electrónicas de las resoluciones emitidas por ellos, a cuya consulta tienen acceso los restantes órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, lo cual otorga a las versiones electrónicas de las resoluciones emitidas por los Juzgados de Distrito y por los Tribunales de Circuito el carácter de hecho notorio para el órgano jurisdiccional resolutor y, por tanto, pueden invocarse como tales, sin necesidad de glosar al expediente correspondiente la copia certificada de la diversa resolución que constituye un hecho notorio, pues en términos del artículo 88 mencionado, es innecesario probar ese tipo de hechos. Lo anterior, con independencia de que la resolución invocada como hecho notorio haya sido emitida por un órgano jurisdiccional diferente de aquel que resuelve, o que se trate o no de un órgano terminal, pues todos los Juzgados de Distrito y Tribunales de Circuito deben capturar en el módulo de sentencias del SISE, la versión electrónica de las resoluciones que emiten, las cuales pueden consultarse por cualquier otro órgano jurisdiccional, lo que genera certeza de lo resuelto en un expediente diferente." Además, por virtud de la solicitud expresa formulada por la presidencia de este Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, el Magistrado presidente del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de este Circuito, informó el abandono del criterio anteriormente asumido respecto del tema de contradicción.

En este contexto, es patente que si el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de este Circuito, con posterioridad a la recepción de la denuncia que originó el presente asunto, se apartó del criterio divergente, inclinándose por un proceder concomitante a la (sic) del Tribunal Colegiado con el que discrepaba motivo de la denuncia, para ahora favorecer con la concesión la medida cautelar, claro es que asumió un sentido similar a la del Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de este Circuito.

Por tanto, en la actualidad, entre ambos Tribunales Colegiados, se ha uniformado el criterio respecto de la procedencia de la suspensión cuando se señalen como actos reclamados los artículos 33, 34, 37, 38, 40 y 43 de la Ley General de Bibliotecas publicada en el Diario Oficial de la Federación el uno de julio de dos mil veintiuno y que con anterioridad habían llegado a conclusiones disímiles.

En consecuencia, es evidente que sólo por cuanto hace a ese órgano colegiado –Cuarto Tribunal–, ha desaparecido la inseguridad jurídica que generaba el criterio que venía sustentando y, en esa medida, ya no existe la necesidad de determinar con relación a ese tribunal qué criterio es el que debe prevalecer; de ahí que lo procedente es declarar sin materia la contradicción únicamente en lo que respecta al Cuarto Tribunal Colegiado de esta materia y sede.

Apoya lo anterior, por identidad jurídica, la jurisprudencia P./J. 79/2006,(4) sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título y contenido siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. QUEDA SIN MATERIA SI DURANTE SU TRAMITACIÓN UNA DE ELLAS ABANDONA SU CRITERIO Y EMITE UNO COINCIDENTE CON EL DE LA OTRA. La contradicción de tesis tiene como finalidad preservar la unidad de interpretación de las normas que conforman el orden jurídico nacional, decidiendo los criterios que deben prevalecer como jurisprudencia obligatoria, cuando exista oposición entre los que sustenten las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno a un mismo problema legal, sin que se afecten las situaciones jurídicas concretas derivadas de los asuntos en los cuales se sostuvieron aquéllos. Por tanto, si durante su sustanciación una de dichas Salas abandona el criterio que sustentaba y emite uno coincidente en lo esencial con el sostenido por la otra, se concluye que la contradicción de tesis denunciada queda sin materia."

Pese a lo anterior, puesto que la esencia de la contradicción radica más en la necesidad de dotar al sistema jurisdiccional y a los gobernados de seguridad jurídica, y no limitarse a comprobar que se reúnan una serie de características determinadas en los casos resueltos por los Tribunales Colegiados de Circuito en pugna; ciertamente continúa subsistiendo la discrepancia de criterios entre el sustentado por el aludido Octavo Tribunal, y los criterios sustentados por los diversos Décimo Sexto y Primer Tribunales Colegiados, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito, ya que, entre los dos primeros, perduran las opiniones antagónicas y, entre el primero y el último, parcialmente opuestas.

Por ende, en la presente contradicción persiste la necesidad de dilucidar si cuando se señalan como actos reclamados los artículos 33, 34, 37, 38, 40 y 43 de la Ley General de Bibliotecas publicada en el Diario Oficial de la Federación el uno de julio de dos mil veintiuno, es procedente o no conceder la suspensión del acto reclamado porque se satisface el requisito establecido en el artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo y, de ser factible concederla, con qué alcances deberá otorgarse; pues de ese modo se dotará al sistema jurisdiccional la seguridad jurídica que sobre el tema ha de prevalecer.

Respalda lo que antecede, la jurisprudencia 1a./J. 23/2010,(5) emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título y contenido siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. FINALIDAD Y CONCEPTO. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, en sesión de 30 de abril de 2009, interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’. Así, de un nuevo análisis al contenido de los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, la Primera Sala advierte como condición para la existencia de la contradicción de tesis que los criterios enfrentados sean contradictorios; sin embargo, el sentido del concepto ‘contradictorio’ ha de entenderse cuidadosamente, no tanto en función del estado de los criterios enfrentados, sino de la finalidad misma de la contradicción de tesis, que es generar seguridad jurídica. En efecto, la condición que debe observarse está más ligada con el fin que con el medio y, por tanto, la esencia de la contradicción radica más en la necesidad de dotar al sistema jurisdiccional de seguridad jurídica que en la de comprobar que se reúna una serie de características determinadas en los casos resueltos por los Tribunales Colegiados de Circuito; de ahí que para determinar si existe o no una contradicción de tesis debe analizarse detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados –y no tanto los resultados que ellos arrojen– con el objeto de identificar si en algún razonamiento de las respectivas decisiones se tomaron vías de solución distintas –no necesariamente contradictorias en términos lógicos– aunque legales, pues al ejercer el arbitrio judicial pueden existir diferendos, sin que ello signifique haber abandonado la legalidad. Por ello, en las contradicciones de tesis que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está llamada a resolver debe avocarse a reducir al máximo, cuando no a eliminar, ese margen de discrecionalidad creado por la actuación legal y libre de los tribunales contendientes."

SEXTO.—Estudio y solución. Precisados la existencia de la contradicción de tesis, así como los puntos a dilucidar, este Pleno de Circuito en Materia Administrativa del Primer Circuito, estima que el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia en términos de lo previsto en los artículos 217, párrafo segundo y 225 de la Ley de Amparo, es el que sustenta la presente resolución, en los siguientes términos.

Conforme a lo dispuesto en los artículos 107, fracción X, de la Constitución Federal,(6) así como 125, 128, 129, 138, 139, 144, 146 y 148 de la Ley de Amparo,(7) por virtud de la suspensión provisional y definitiva, el acto que se reclama queda en suspenso mientras se decide si es atentatorio o no de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues si tal consumación ocurre, no pueden volver las cosas al estado que guardaban antes de la violación, de suerte que dicha medida incide en los efectos tendentes a la ejecución del acto, paralizándolos o impidiendo su continuación en el evento de que ya se hubieren iniciado.

Así, de acuerdo con los preceptos invocados, la suspensión en el juicio de amparo tiene por objeto evitar la ejecución de ciertos actos o la producción de sus efectos, lo que incluye también los amparos promovidos contra leyes –como en el caso en estudio– y que, al resolverse sobre ella, no puedan abordarse cuestiones propias del fondo del asunto, aunque a través de tal medida, en algunos casos se anticipen, cuando la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora lo justifique, con efectos restitutorios que serían propios de la sentencia en el expediente principal.

A la conclusión que antecede, resulta aplicable el criterio contenido en la jurisprudencia 1a./J. 70/2019 (10a.),(8) sustentado por la Primera (sic) de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:

"SUSPENSIÓN. LA NATURALEZA OMISIVA DEL ACTO RECLAMADO NO IMPIDE SU PROCEDENCIA. Los artículos 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución y 147 de la Ley de Amparo vigente, dotan a la suspensión de un genuino carácter de medida cautelar, cuya finalidad consiste en conservar la materia de la controversia y evitar que las personas sufran una afectación a su esfera jurídica mientras se resuelve el fondo del asunto, ya sea con medidas conservativas o de tutela anticipada (efectos restitutorios), para lo cual es necesario analizar: (i) la apariencia del buen derecho; (ii) las posibles afectaciones al interés social; y (iii) la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida. En ese sentido, la naturaleza de los actos, ya sea positiva, declarativa o negativa, no representa un factor que determine en automático la concesión o negativa de la medida cautelar, pues la locución ‘atendiendo a la naturaleza del acto reclamado,’ que refiere el precepto de la Ley de Amparo, debe analizarse en función de las consecuencias que caso a caso pueden producir los actos reclamados, lo que a su vez es determinante para decidir si el efecto de la suspensión debe consistir en el mantenimiento de las cosas en el estado que se encuentran o debe restituirse provisionalmente a la persona en el goce del derecho violado. En estos términos, la naturaleza omisiva de los actos reclamados es relevante para determinar el contenido que adoptará la suspensión, pero no para determinar si la medida cautelar procede o no. En efecto, dado que el amparo provisional que se pretende con la suspensión definitiva permite que la persona alcance transitoriamente un beneficio que, al final del día, puede confirmarse o revocarse a través de la sentencia principal, sin prejuzgar sobre lo ocurrido antes del juicio de amparo ni lo que ocurrirá después, pues lo importante para que dicha medida cautelar sea material y jurídicamente posible radica en que los efectos suspensorios puedan actualizarse momento a momento, de modo que la suspensión no coincida exactamente, agote o deje sin materia una eventual sentencia estimatoria de amparo, y todo esto va más allá del tipo de medidas que deben dictarse en caso de que proceda conforme a lo anterior."

Ante ello, de conformidad con lo que estatuyen los artículos 128 y 138 de la Ley de Amparo, la medida cautelar procederá siempre y cuando: a) La solicite el quejoso; y, b) No se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público; para lo cual, el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público.

En cuanto a esto último, debe decirse que el interés social, se refiere al arreglo o composición de la comunidad con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas, de procurar un bienestar o impedir un mal a la población, de modo que se traduce en la necesidad de beneficiar a la sociedad, o bien, evitarle a aquélla algún mal, desventaja o trastorno.

En este orden de ideas, se considera que el interés social se afecta cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría; por ende, corresponde al Juez de amparo, en cada caso, realizar un estudio respecto de la disposición o acto que se reclame para determinar si conforme a la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo la suspensión resulta procedente.

Por su parte, el orden público, se refiere a la situación y estado de legalidad en el que las autoridades ejercen sus atribuciones propias y los habitantes las respetan y acatan; ello, porque en esos términos lo ha definido la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: "es la fórmula del bienestar general, y su función es asegurar el orden jurídico, puesto que se encuentra constituido por un conjunto de principios de orden superior, políticos, económicos y morales a los cuales la sociedad considera estrechamente vinculada a la existencia y conservación de la organización social establecida."

Asimismo, se debe acotar que la Segunda Sala del Alto Tribunal ha establecido jurisprudencialmente que la apariencia del buen derecho no puede invocarse para negar la medida suspensional, tal como lo informa el criterio número 2a./J. 10/2014 (10a.),(9) del epígrafe y contenido siguientes:

"SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO NO PUEDE INVOCARSE PARA NEGARLA. Para otorgar la suspensión, sin dejar de observar los requisitos exigidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, vigente hasta el 2 de abril de 2013, basta con comprobar la apariencia del buen derecho invocado por el quejoso, de modo que sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado; análisis que debe llevarse a cabo concomitantemente con el posible perjuicio que pueda ocasionarse al interés social o la contravención a disposiciones de orden público, acorde con la fracción II del precepto legal citado. En congruencia con lo anterior, no puede invocarse la apariencia del buen derecho para negar la suspensión de los actos reclamados, al considerar de manera preliminar que el acto reclamado en el juicio de amparo es constitucional, debido a que esa aplicación no es acorde con su naturaleza ni con la finalidad de la suspensión pues, incluso, cuando se introdujo esa institución en la reforma constitucional de 6 de junio de 2011, se hizo para que fuera tomada en cuenta sólo en sentido favorable, es decir, para conceder la suspensión de los actos reclamados; además, su otorgamiento se sujeta a los requisitos establecidos para tal efecto, sin que sea factible negarla con un análisis superficial del acto reclamado, ya que se estaría aplicando una consecuencia no prevista en la ley, aunado a que dicho análisis corresponde realizarlo al resolver el fondo del asunto. No es obstáculo para arribar a esa conclusión, la circunstancia de que se lleve a cabo un análisis similar para conceder la medida cautelar, ya que ello obedece a que precisamente la finalidad de la suspensión es asegurar provisionalmente el derecho cuestionado, para que la sentencia que se dicte en el proceso principal no pierda su eficacia, sin que esa decisión se torne arbitraria, pues en todo caso deben satisfacerse los requisitos establecidos para su otorgamiento; máxime si se toma en cuenta que la Ley de Amparo prevé mecanismos para asegurar que las partes en litigio no sufran un daño irreparable al otorgarse la suspensión de los actos reclamados, aplicando la apariencia del buen derecho, lo que no podría garantizarse al quejoso si se negara la medida cautelar aplicando esa institución en sentido contrario y la sentencia que se dictare fuera favorable a sus intereses."

Ahora –dado que constituye un aspecto de la presente contradicción–, es válido afirmar que todas las normas jurídicas son concebidas por el legislador con el fin de satisfacer necesidades colectivas, es decir, por su naturaleza intrínseca son de orden público; sin embargo, esa sola circunstancia no impide tener por satisfecho el requisito previsto en el artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo, puesto que en el diverso 148 de la propia ley, el propio legislador también previó que tratándose de amparos contra normas generales, sí es posible la paralización de los efectos de éstas; de suerte que, en ese supuesto, debe verificarse si con el otorgamiento de la suspensión hasta qué grado podrá verse perjudicada la sociedad, esto es, si se le privaría de un beneficio o se le inferiría un daño que de otra forma no resentiría, contraponiendo esto con la afectación que podrá resentir la parte quejosa en caso de negarse y si el perjuicio ocasionado podrá desaparecer en el evento de obtener un fallo favorable en la sentencia de fondo que se llegue a dictar.

En el caso concreto, la Ley General de Bibliotecas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el uno de julio de dos mil veintiuno, para lo que a este estudio interesa, prevé:

"Artículo 1. La presente ley es de observancia general en toda la República, sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto: ...

"VI. Fomentar y garantizar la conservación del patrimonio documental, bibliográfico, hemerográfico, auditivo, visual, audiovisual, digital y, en general, cualquier otro medio que contenga información afín, estableciendo instrumentos para la difusión cultural, la consolidación de la memoria comunitaria y el progreso educativo."

"Artículo 6. Los usuarios de las bibliotecas públicas harán uso de los servicios bibliotecarios sin más límite que los establecidos por las disposiciones reglamentarias sobre consulta de acervos y visita pública. Los responsables de las bibliotecas públicas en ningún caso podrán condicionar el acceso a dichos servicios, con independencia del uso que cada usuario haga de la información a la que tenga acceso. Para fines estadísticos o de reconocimiento al trabajo de la institución a cargo del acervo, los responsables de las bibliotecas públicas podrán solicitar a la persona usuaria información sobre las fuentes de consulta, el tema de su investigación y si tiene planeado hacerla pública."

"Artículo 33. Se declara de interés público la recopilación, integración, almacenamiento, custodia y conservación de toda obra de contenido educativo, cultural, científico, técnico o de esparcimiento, distribuida para su comercialización o de manera gratuita, en formatos impreso o electrónico, analógico o digital, en el territorio nacional. El conjunto de obras recopiladas constituye el depósito legal."

"Artículo 34. Las obras a que se refiere el artículo anterior podrán ser, de manera enunciativa y no limitativa, las siguientes: