CONTRADICCIÓN DE TESIS 25/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEXTO Y EL DÉCIMO SEXTO TRIBUNALES COLEGIADOS, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 14 DE JUNIO DE 2022. MAYORÍA DE VEINTE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL CARRANCO ZÚÑIGA, ALM

"ARTÍCULO 98. La Auditoría Superior y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, investigarán y, en su caso substanciarán en los términos que determina esta ley, los procedimientos de responsabilidad administrativa correspondientes. Asimismo, en los casos que procedan, presentarán la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público competente."

"ARTÍCULO 99. En caso de que la Auditoría Superior y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas tengan conocimiento de la presunta comisión de faltas administrativas distintas a las señaladas en el artículo anterior, darán vista a las Secretarías o a los órganos internos de control que correspondan, a efecto de que procedan a realizar la investigación correspondiente."

Como se advierte de los numerales recién transcritos, la investigación por la presunta responsabilidad de faltas administrativas iniciará de oficio, por denuncia (que puede ser anónima) o derivado de las auditorías practicadas por parte de las autoridades competentes o, en su caso, de auditores externos.

Los preceptos legales referidos disponen que para el cumplimiento de sus atribuciones, las autoridades investigadoras llevarán de oficio las auditorías o investigaciones debidamente fundadas y motivadas respecto de las conductas de los servidores públicos y particulares que puedan constituir responsabilidades administrativas en el ámbito de su competencia.

De las porciones normativas transcritas también se observa que la Auditoría Superior y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, investigarán y, en su caso substanciarán en los términos que determina esa ley, los procedimientos de responsabilidad administrativa correspondientes y que, en los casos que procedan, presentarán la denuncia respectiva ante el Ministerio Público competente.

Asimismo, que en caso de que la Auditoría Superior y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas tengan conocimiento de la presunta comisión de faltas administrativas distintas a las señaladas en el artículo anterior, darán vista a las Secretarías o a los órganos internos de control que correspondan, a efecto de que procedan a realizar la investigación respectiva.

Sobre esa línea, retomando el tema que nos ocupa, en este punto procede determinar si la resolución que se emite en el procedimiento de investigación, ya sea de verificación al patrimonio o de calificación de las faltas graves y no graves, cumple con los requisitos que prevé el artículo 3, fracción XII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, para la procedencia del juicio de nulidad. El texto de dicho numeral se transcribe a continuación: "ARTÍCULO 3. El tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

"...

"XII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; ..."

Como se observa del contenido del artículo 3, fracción XII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, una de las materias de competencia de ese órgano jurisdiccional son las resoluciones dictadas por autoridades administrativas que ponen fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Esto es, para que se configure este supuesto, es necesario que el particular combata una resolución que ponga fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o que resuelva un expediente en cuya sustanciación o tramitación resulte aplicable ese ordenamiento legal.

Ciertamente, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo fue incorporada a nuestro sistema jurídico con la finalidad de delimitar una actuación unitaria, congruente y sistemática de la administración pública federal, a efecto de generar certeza jurídica en los particulares, puesto que las múltiples leyes que regulaban la actividad administrativa generaban ineficiencias, duplicidad de funciones, e indefensión jurídica, precisamente, por la falta de claridad en cuál era el trámite qué debía seguirse para cada caso.

Anteriormente, para cada ámbito de la función administrativa existía una ley con su procedimiento especial y con sus propios principios, muchas veces contradictorios con otras leyes, por lo que se consideró como una necesidad imperante la expedición de un ordenamiento legal que unificara lo que se encontraba disperso respecto de los principios básicos vinculados con la competencia, los elementos del acto administrativo, y los ejes torales del procedimiento administrativo. Es decir, se instituyó un trámite único que regula la actuación de la administración pública mediante principios aplicables a todos los órganos que la integran, en un marco de un procedimiento general tipo, para asegurar un mínimo de unidad de principios y, por ende, certidumbre al respecto.

En estos términos, sin desconocer que por la pluralidad de actividades que puede y debe desarrollar la administración pública, es a veces necesario tener procedimientos especiales, se optó por proponer la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, conforme a la exposición de motivos que, en lo conducente, se reproduce a continuación:

"El título de ley fue denominado ‘Ley Federal de Procedimiento Administrativo’ y no ‘Código Federal Administrativo,’ porque esta última denominación es más amplia que la primera, y si bien contiene la iniciativa principios rectores de la actuación de la administración pública, no menos lo que no incluye y comprende toda la parte sustantiva que una ley tendría que regular para merecer tal denominación. Por ello, se optó por la denominación propuesta, sin que ello obste para que, en el título segundo de la iniciativa, principalmente, se desarrollen principios rectores del acto administrativo que constituye la forma en que se expresa la voluntad de la administración pública en el ejercicio de su función administrativa. Se hace especial énfasis al procedimiento administrativo que es el conjunto de normas que regulan la serie de actos que realiza la administración pública, para la realización de los fines que las leyes atribuyen competencia. ...

"En el párrafo anterior se dijo que esta iniciativa de ley no sólo se concreta a establecer el procedimiento administrativo para la producción del acto administrativo final, sino también, debe contener principios rectores de la actuación administrativa. La falta de una ley uniforme en materia administrativa y la carencia, como se indicó con antelación, de una unidad integral de las diversas leyes administrativas, ha dado lugar a que el Poder Judicial integre principios jurisprudenciales para suplir las deficiencias de algunos de nuestros ordenamientos legales administrativos, a fin de procurar la realización y vigencia de los principios de legalidad y del debido proceso legal.

"En el título primero, se señala que la ley es aplicable a toda la administración pública federal, tanto centralizada como descentralizada, excluyendo de su aplicación al Banco de México, Procuraduría General de la República, a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, Procuraduría Agraria, Procuraduría Federal del Consumidor, Instituto Federal Electoral, a las empresas de participación estatal, fideicomisos públicos y asociaciones y sociedades asimiladas a éstas, al igual que a las materias: fiscal, de responsabilidad de los servidores públicos y de competencia económica. No obstante que dichos entes forman parte de la estructura de organización del Poder Ejecutivo, por razón de las funciones que se le tienen encomendadas por la propia Constitución, sus leyes orgánicas y diversos ordenamientos legales, se apartan del común denominador de las que son propias en el quehacer de la función administrativa, y por ello se consideró conveniente excluirlas de la aplicación de esta ley, máxime que dichos entes ejercen sus funciones en un ámbito de materias en lo sustantivo y en lo adjetivo perfectamente definidas, desarrolladas y detalladas. ..."

De ahí que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se instituyó como el ordenamiento de vocación transversal regulatorio en general de la actividad administrativa, de acuerdo con su artículo 1 –en su texto vigente derivado del decreto de reforma publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de abril de dos mil–, que dice:

"ARTÍCULO 1. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que México sea Parte.