CONTRADICCIÓN DE TESIS 4/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO, DÉCIMO PRIMER TRIBUNAL COLE

79. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que sostiene esta Segunda Sala, conforme a las consideraciones que a continuación se exponen.

80. En principio, resulta conveniente tener presente que el artículo 1o., fracción I,(6) de la Ley de Amparo prevé que el juicio de amparo procede, entre otros supuestos, contra actos de autoridad que vulneren derechos humanos.

81. Ahora bien, el numeral 5o., fracción II,(7) de la legislación en cita establece que la autoridad responsable es la que, independientemente de su naturaleza formal, dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

82. Este último artículo también prevé una modalidad, consistente en que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de la propia fracción y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

83. Al respecto, es oportuno precisar que esta Segunda Sala ha establecido que las características que distinguen a una autoridad para efectos del juicio de amparo son las siguientes:

a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular.

b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad.

c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y,

d) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.

84. Lo anterior tiene sustento en la jurisprudencia emitida por esta Segunda Sala, de rubro: "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS."(8)

85. Ahora, con objeto de resolver si los actos relacionados con la omisión de formalizar un contrato de obra pública mediante adjudicación directa atribuidos a Petróleos Mexicanos (Pemex) o a alguna de sus empresas subsidiarias, constituyen actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, se estima pertinente realizar las siguientes precisiones.

86. Con motivo de la entrada en vigor del decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de diciembre de dos mil trece, Petróleos Mexicanos, que hasta antes de esas reformas tenía el carácter de organismo descentralizado de la administración pública federal, se convirtió en una empresa productiva del Estado.

87. En efecto, la reforma a los artículos 25 y 27 de la Constitución Federal,(9) transformó a Petróleos Mexicanos en una empresa productiva del Estado, cuyo objetivo fue crear valor económico a fin de incrementar los ingresos de la nación, con un nuevo régimen jurídico, alejando a ésta de la tradicional lógica de controles y jerarquía administrativa, basado en los principios del gobierno corporativo.

88. En el artículo vigésimo transitorio(10) de dicha reforma, se vinculó al Congreso de la Unión a adecuar el marco jurídico rector de las empresas productivas del Estado, en el que debía establecer, entre otros aspectos, un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades; motivo por el cual, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de agosto de dos mil catorce se expidió la Ley de Petróleos Mexicanos.

89. En este punto, resulta necesario precisar que en los artículos 75, 77 y 78(11) de la Ley de Petróleos Mexicanos, se estableció que dicha empresa productiva, así como sus subsidiarias, realizarán la contratación de servicios y obras que requieran, con sujeción a los principios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, a efecto de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes de acuerdo con la naturaleza de la contratación.

90. Asimismo, se determinó que dichos procedimientos de contratación serán de dos tipos: por concurso abierto o por concurso cerrado: los primeros implican la emisión de una convocatoria con alcance nacional o internacional, en tanto que los segundos tienen una naturaleza excepcional; este último procedimiento puede realizarse a través de una invitación restringida de participantes, o bien, de una adjudicación directa por emergencia –la cual se realiza cuando existe una situación que deba atenderse de manera inmediata–.

91. De conformidad con las Políticas y Lineamientos para Procura y Abastecimiento de Petróleos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en el artículo 32, fracción IV, de las Disposiciones Generales de Contratación para Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias(12) –publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil quince–, por lo que se refiere a las adjudicaciones directas por emergencias, corresponde al área usuaria de Petróleos Mexicanos o a sus empresas subsidiarias definir que se trata de una situación que se debe atender de manera inmediata (emergencia), a través de una justificación por escrito, acompañada del soporte documental correspondiente, validada por su superior jerárquico; esa documentación será remitida dentro de los treinta días posteriores a que finalice la situación de contención, a efecto de que el área de Procura y Abastecimiento de Petróleos Mexicanos, realice la formalización del contrato que en su caso corresponda.

92. Derivado de la situación de emergencia –seguridad de las instalaciones industriales y ductos de la empresa productiva, caso fortuito y fuerza mayor, así como remediación de derrames, emisión de gases tóxicos o peligrosos, vertimiento irregular de hidrocarburos o cualquier otro incidente riesgoso–, se prevé la posibilidad de iniciar los trabajos o servicios de manera inmediata a la adjudicación y, con posterioridad, formalizar el contrato correspondiente.

93. En ese sentido, se impone destacar que el artículo 80 de la Ley de Petróleos Mexicanos establece lo siguiente:

"Artículo 80. Todos los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación que se regula en el presente capítulo, hasta el momento del fallo, inclusive, serán de naturaleza administrativa.

"Una vez firmado el contrato, éste y todos los actos o aspectos que deriven del mismo serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable."

94. Del artículo transcrito claramente se advierte que todos los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación hasta el momento del fallo serán de naturaleza administrativa, pero una vez firmado el contrato, éste y todos los actos o aspectos que deriven del mismo serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable.

95. Ahora bien, con base en lo anterior, esta Segunda Sala llega a la convicción de que en el caso se cumple con lo previsto por los artículos 1o. y 5o., fracción II, de la Ley de Amparo, así como con los supuestos establecidos en la jurisprudencia 2a./J. 164/2011, citada en párrafos que anteceden, de rubro: "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.", por las razones siguientes:

96. Como se anticipó, los procedimientos de contratación de obra pública realizados por Petróleos Mexicanos –así como por sus empresas productivas subsidiarias–, específicamente, aquellos procedimientos llevados a cabo mediante adjudicación directa, al haberse requerido con el carácter de urgentes, tienen como finalidad satisfacer una necesidad colectiva que corresponde a un interés público; por lo que su naturaleza es administrativa.

97. Esa naturaleza administrativa de la fase previa a la formalización del contrato entre Petróleos Mexicanos o sus empresas productivas subsidiarias y un particular para la realización de una determinada obra o prestación de servicios, aunado al hecho de que el acto reclamado constituye una conducta desplegada dentro de un contexto de supra-subordinación y no de coordinación; que dicha relación tiene su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad; que con motivo de esa relación se emiten actos unilaterales a través de los cuales se crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de un particular; y, que para emitir esos actos no se tiene que acudir a los órganos judiciales ni se precisa del consenso de la voluntad del afectado; constituyen aspectos fundamentales que determinan que se está en presencia de actos de autoridad para efectos del juicio de amparo.

98. Lo anterior es así, porque el hecho de que las mencionadas contrataciones –entre las cuales se encuentran las de obra pública, mantenimiento y/o remediación– tengan como objetivo el cumplimiento de las atribuciones públicas de la entidad estatal de que se trate y, por lo mismo, la satisfacción de necesidades colectivas; lleva a considerar que las conductas desplegadas por la empresa productiva del Estado ocurrieron dentro de un contexto de supra-subordinación y no de coordinación.

99. Es decir, si lo que se reclama es la omisión de suscribir un contrato de obra pública, esa omisión no puede reputarse dentro de una relación de coordinación, toda vez que los contratos de obra pública, específicamente, los relativos a las adjudicaciones directas derivadas de situaciones emergentes, deben ser formalizados –de conformidad con lo establecido en las Disposiciones Generales de Contratación para Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias– y, la falta de esta formalidad, no puede atribuirse a ambas partes en igualdad de condiciones. 100. Sino por el contrario, los actos u omisiones atribuidos a Petróleos Mexicanos (Pemex) o alguna de sus empresas subsidiarias durante la fase previa a la formalización de un contrato, realizados en los procedimientos de contratación de obra pública, se dan en un plano de supra a subordinación regulado por el derecho público, toda vez que las relaciones que se entablan entre una empresa productiva del Estado –que realizan funciones cuya planeación y desarrollo originalmente le corresponden al Estado– y los gobernados, se dan en cumplimiento a las facultades establecidas en las disposiciones legales mencionadas y no de manera espontánea o discrecional.

101. Es decir, las empresas subsidiarias de Petróleos Mexicanos imponen su voluntad hacia los particulares en el momento en que tienen la facultad de determinar si procede o no la formalización de un contrato de obra o de servicios con motivo de una situación de emergencia, lo cual realizan de forma unilateral, pues pueden crear o extinguir por sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera del particular, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni al consenso del afectado.

102. Con base en lo anterior, se considera que en el momento en que Petróleos Mexicanos o alguna de sus empresas subsidiarias considera que algún participante incumplió con algún requisito para elaborar la justificación legal o dictamen correspondiente, así como remitir el soporte documental para formalizar el contrato de obra respectivo, se genera un perjuicio al particular que ya ejecutó los trabajos estimados como urgentes por la empresa productiva del Estado y no se ha celebrado el contrato relativo; máxime que la celebración del referido contrato es requisito indispensable para la obligación de pago.

103. Así, por tales motivos, esta Sala considera que los actos relacionados con la omisión de formalizar un contrato de obra pública mediante adjudicación directa, atribuidos a Petróleos Mexicanos o a alguna de sus empresas subsidiarias, constituyen actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, contra los cuales procede el juicio constitucional.

104. Lo anterior, sin prejuzgar sobre los requisitos de procedencia que rigen al juicio de amparo, particularmente, el relativo al principio de definitividad y/o la actualización de alguna otra causal de improcedencia que hagan inejercitable el juicio de amparo.