CONTRADICCIÓN DE TESIS 9/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO OCTAVO Y EL PRIMER TRIBUNALES COLEGIADOS, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 11 DE OCTUBRE DE 2022. MAYORÍA DE DIECIOCHO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL CARRANCO ZÚÑIG

"‘I. Se iniciará de oficio, por queja presentada por los servidores públicos a que se refiere el artículo 72 de esta ley, ante la Visitaduría General, o por vista que realicen los servidores públicos adscritos a dicha unidad administrativa, en el ejercicio de sus atribuciones.

"‘Las autoridades de cualquier orden de gobierno que participen en la averiguación previa, podrán presentar queja ante la Visitaduría General, contra servidores públicos que comentan (sic) infracciones graves. En estos casos se seguirá el procedimiento establecido en este capítulo;

"‘II. Las quejas o vistas que se formulen deberán estar apoyadas en elementos probatorios suficientes; ...’

"‘Artículo 77. Para todo lo no dispuesto en el presente capítulo o en el reglamento de esta ley, serán aplicables supletoriamente las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.’

"‘Artículo 34. Las facultades de la Secretaría, del contralor interno o del titular del área de Responsabilidades, para imponer las sanciones que la ley prevé prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado, si fueren de carácter continuo.

"‘En tratándose de infracciones graves el plazo de prescripción será de cinco años, que se contará en los términos del párrafo anterior.

"‘La prescripción se interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos por la ley. Si se dejare de actuar en ellos, la prescripción empezará a correr nuevamente desde el día siguiente al en que se hubiere practicado el último acto procedimental o realizado la última promoción.’

"De acuerdo a los preceptos citados, el procedimiento sancionador que se sigue ante la Visitaduría General de la Procuraduría General de la República podrá iniciarse de oficio o a través de la queja que la parte interesada presente en contra de un servidor público. En cualquiera de los dos casos, previamente debe efectuarse una indagatoria o realizarse una visita, la cual culminará con la vista que la autoridad investigadora realice a la sancionadora a efecto de que inicie sus atribuciones punitivas.

"La atribución sancionadora está sujeta a prescripción en los casos en que, a partir de la comisión de la conducta perseguida, no se inicie el procedimiento punitivo dentro de los plazos de tres o cinco años, dependiendo de si ésta se clasifica como no grave o grave, respectivamente.

"Como se puede apreciar, la determinación de la actualización de la prescripción de las atribuciones de la autoridad sancionadora depende de la calificación de la gravedad de la conducta que se imputa al servidor público, pues a partir de ésta se define si la atribución sancionadora de la autoridad se constriñe a uno u otro plazo.

"Sobre el momento en que la autoridad punitiva debe pronunciarse respecto de ambas instituciones jurídicas, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en la contradicción de tesis 218/2010.

"El Alto Tribunal explicó que la prescripción de la facultad administrativa sancionadora constituye una institución jurídica cuya relevancia deriva del Texto Constitucional, y su finalidad es establecer límites a las atribuciones punitivas de las autoridades para otorgar certidumbre jurídica al servidor público, puesto que garantiza que los actos u omisiones ilícitos en los que pudiera incurrir sólo serán sancionados si se ejerce la facultad en el plazo previsto legalmente y no con posterioridad, es decir, que dicho ejercicio no se circunscribe a la discrecionalidad de la autoridad administrativa respectiva.

"Señaló que la oportunidad del ejercicio de las facultades sancionadoras es una condición objetiva necesaria para que el Estado las pueda desarrollar, por lo que la prescripción de aquéllas se puede invocar por el servidor público enjuiciado, o bien, de oficio por la propia autoridad, es decir, constituye una condición obligatoria para la administración pública e irrenunciable para el servidor público infractor, de manera que su análisis no puede ni debe quedar indefinido, en tanto que se podrían justificar acciones arbitrarias ilegales.

"Refirió que como el fin de los procedimientos administrativos es comprobar si existió responsabilidad de esa naturaleza por parte de los servidores públicos, mas no verificar que esté prescrita la facultad de la autoridad para sancionar, este aspecto (actualización de la prescripción) se debe estudiar antes de iniciar el procedimiento de mérito.

"Expuso que, al ser un presupuesto procesal de estudio preferente, dada la relevancia en este tipo de procedimientos, aunque no se haya alegado su configuración ante la propia autoridad, es obligación de los Jueces de Distrito, en el amparo que en su caso se promueva, resolver los conceptos de violación que se formulen al respecto, en cuyo caso, el análisis se debe ceñir a evidenciar la omisión en su examen, sin que deba existir un pronunciamiento sobre el fondo, pues éste corresponderá a la autoridad sustanciadora del procedimiento.

"Las consideraciones sintetizadas dieron origen a la jurisprudencia 2a./J. 154/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, enero de 2011, página 1051, cuyos rubro y texto indican:

"‘PRESCRIPCIÓN DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. SI SE ALEGA EN EL JUICIO DE AMPARO QUE SE ACTUALIZÓ AQUÉLLA Y NO SE ADVIERTE QUE LA AUTORIDAD RESPONSABLE SE HAYA OCUPADO DE TAL ASPECTO, EL JUEZ DE DISTRITO DEBE CONCEDER EL AMPARO PARA QUE SE ESTUDIE. Conforme a los artículos 113 y 114, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y las leyes de responsabilidades administrativas de los servidores públicos –federal y del Estado de Jalisco–, el servidor público no tiene la carga procesal de alegar la prescripción de la facultad sancionadora durante el procedimiento respectivo, en tanto que sólo constituye una posibilidad de defensa que tiene a su alcance, por lo que puede exponer dicho aspecto en el juicio de amparo, a pesar de que no lo haya realizado ante la autoridad administrativa, en cuyo caso el Juez de Distrito no debe calificar de inoperantes los conceptos de violación relativos, pero tampoco estudiar el fondo de la problemática, acorde con lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo, sino conceder el amparo para el efecto de que la responsable examine esa cuestión.’

"Posteriormente, al resolver la diversa contradicción de tesis 179/2016, la propia Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación retomó las consideraciones expuestas en la jurisprudencia de la que se ha dado noticia e indicó, sustancialmente, que en atención a que la calificación de la gravedad de la conducta o la infracción del servidor público es indispensable y de estudio preferente, pues trasciende a su esfera de derechos, toda vez que de ello depende si se le sujeta al procedimiento de responsabilidad respectivo, dicho aspecto (análisis de la gravedad de la conducta) se debe realizar por la autoridad instructora desde el comienzo del procedimiento administrativo, pues ningún sentido tendría iniciarlo y sustanciarlo si al final se determinará la prescripción de las facultades punitivas de la autoridad.

"Con base en lo anterior, puntualizó que la autoridad sancionadora, una vez que estime que el servidor público probablemente cometió una infracción, debe determinar desde el inicio del procedimiento disciplinario su gravedad, con la finalidad de analizar si las facultades punitivas se encuentran prescritas, cumpliendo con los principios de seguridad y certeza jurídicas, máxime que con ello se evita la tramitación de procedimientos improcedentes e innecesarios, es decir, con independencia de que los referidos aspectos pudieran corresponder al fondo del asunto, ya que ningún fin práctico tendría sustanciar el procedimiento administrativo en todas sus etapas si en realidad ya prescribieron las facultades de la autoridad para imponer las sanciones que correspondan.

"Tales consideraciones informan la jurisprudencia 2a./J. 3/2018, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Tomo I, Libro 51, febrero de 2018, página 691, que establece:

"‘PROCEDIMIENTO DE REMOCIÓN DE AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO. EL ESTUDIO DE LA GRAVEDAD DE LA INFRACCIÓN, ASÍ COMO EL RELATIVO A LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD ENCARGADA DE SUSTANCIAR DICHO PROCEDIMIENTO, SON OBLIGATORIOS DESDE EL ACUERDO DE INICIO. Conforme al artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (abrogada), las facultades punitivas de la autoridad administrativa tienen un plazo de prescripción genérico de 3 años y otro de 5 años para el caso de que la infracción se considere grave. En ese sentido, en atención al artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los agentes del Ministerio Público Federal pueden ser removidos de su cargo en caso de que la Visitaduría General considere que se actualiza alguna de las conducta consideradas como graves, por lo que es obligatorio que desde el acuerdo de inicio del procedimiento, se analice lo atinente a la gravedad de la conducta o infracción atribuida al servidor público, así como la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad encargada de sustanciarlo, toda vez que la gravedad de la infracción complementa la protección a los principios de seguridad y certeza jurídicas, en la medida en que el servidor público sujeto a investigación tiene conocimiento plena de los hechos u omisiones que se le imputan, con la finalidad de que pueda trazar la estrategia jurídica necesaria para desvirtuarlos, aspectos que impactan en la figura de la prescripción, la cual también es de estudio preferente y obligatorio, ya que ningún fin práctico tendría sustanciar el procedimiento administrativo en todas sus etapas, si en realidad las facultades para imponer las sanciones correspondientes ya prescribieron, con lo cual también se garantiza el derecho de acceso a la justicia pronta y expedita del servidor público sujeto a un procedimiento de esta índole, evitando con ello que la autoridad pueda actuar arbitrariamente.’

"Teniendo en cuenta las tesis jurisprudenciales transcritas, aplicables al caso por los criterios que informan, se concluye que el análisis y determinación de la gravedad de la sanción y, por ende, la actualización de la prescripción de las atribuciones de la autoridad sancionadora se debe realizar en el acuerdo en que se decida sobre el inicio del procedimiento administrativo respectivo.

"Se afirma lo anterior porque, al constituir dichas instituciones presupuestos procesales de estudio preferente, ninguna finalidad tendría iniciar y sustanciar un procedimiento en todas sus etapas y esperar hasta el dictado de la resolución definitiva para decretar, ya sea de oficio o a petición de parte, que se ha actualizado alguna de ellas, si de cualquier manera el resultado final sería la emisión de una resolución en la que se decreta la extinción de las facultades de la autoridad enjuiciante.

"Esta decisión se robustece si se tiene presente que una de las razones esenciales expuestas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las contradicciones de tesis antes invocadas fue que el estudio sobre la actualización de la institución de la prescripción se debe realizar de manera previa al inicio del correspondiente procedimiento administrativo, lo que cumple con la finalidad de otorgar certidumbre jurídica al servidor público y excluye la posibilidad del ejercicio arbitrario de facultades sancionadoras.

"Asimismo, es de destacar que en los criterios mencionados no se sujetó dicha obligación a alguna condición, pues el Alto Tribunal fue claro en explicar que la definición de la gravedad de la conducta y la posible actualización de la prescripción de las atribuciones sancionadoras son presupuestos procesales esenciales para iniciar el procedimiento respectivo; de ahí que si una conducta no se encuentra definida expresamente en una norma, no puede considerarse como un impedimento para realizar dicho ejercicio.

"En realidad, dicho obstáculo se supera si se toma en consideración la facultad discrecional con la que cuentan las autoridades que ejercen la potestad punitiva del Estado, en la que, previa justificación debidamente fundada y motivada, pueden definir si una conducta amerita la calificación de grave o no grave, considerando las particularidades de cada caso.

"Sobre dicho tópico se pronunció la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 139/2009 y tesis aislada 2a. CV/2014, intituladas: ‘RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 13 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO ESTABLECE LIMITATIVAMENTE LAS CONDUCTAS QUE PUEDEN CALIFICARSE COMO GRAVES POR LA AUTORIDAD SANCIONADORA.’ y ‘PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. EL ARTÍCULO 70 DE SU LEY ORGÁNICA NO VIOLA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA.’

"Mantener una postura contraria se traduciría en una transgresión a los principios de seguridad y certeza jurídicas, lo que ocasionaría que el servidor público sujeto a investigación no tenga conocimiento pleno de los hechos u omisiones que se le imputan, con la finalidad de que pueda trazar la estrategia jurídica necesaria para desvirtuarlos.

"Además, también conduciría a una violación a la máxima de expeditez, pues se sujetaría al gobernado a un procedimiento que desde su inicio será improcedente por haberse extinguido, por el transcurso del tiempo, las atribuciones de la autoridad sancionadora, lo que ocasionaría un gasto innecesario de tiempo y recursos, tanto materiales como humanos; de ahí que sea inviable adoptar la postura que pretende la quejosa.

"Lo anterior es útil para desestimar el diverso argumento en que la demandante sostiene que, ante la incertidumbre sobre la calificación de la conducta en el auto de inicio, deben considerarse las omisiones que se le reprochan como no graves y, por ende, sujetar la prescripción de las atribuciones punitivas al plazo de tres años.

"Como se indicó, el Alto Tribunal estableció que el examen de la gravedad de la conducta y el pronunciamiento sobre si se actualizó la prescripción de las atribuciones punitivas del Estado puede suponer un estudio que es propio del fondo del asunto; sin embargo, al constituir presupuestos procesales de procedencia, es necesario su definición desde el inicio del procedimiento sancionatorio.

"Tomando en cuenta lo anterior, el hecho de que dicho examen conlleve un análisis minucioso, más en los casos en que la conducta no se encuentra textualmente definida en un listado, no es impedimento para que se realice desde dicha etapa procedimental.

"Por tanto, fue correcto que la responsable determinara dicho aspecto desde el acto reclamado y, contrario a lo que alega la quejosa, su falta de definición en una norma no conlleva, a priori, que se le ubiquen las conductas reprochadas como no graves, pues para tal efecto el legislador ordinario dotó a las autoridades de una discrecionalidad suficiente para ejercer adecuadamente la potestad punitiva del Estado, respetando las máximas de fundamentación y motivación previstas en el artículo 16 de la Constitución Federal. "Toda vez que la quejosa no formula algún agravio destinado a cuestionar los motivos por los que se consideraron como graves las omisiones que se le reprochan, se estima que el plazo para que prescriban las atribuciones de la autoridad responsable es de cinco años."

De lo expuesto se advierte que a la parte quejosa se le imputó la transgresión a las causas de responsabilidad previstas en los artículos 62, fracciones I, VI y XI, y 63, fracciones I y XVII, de la abrogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, derivado de su intervención como perito en materia de criminalística en las diligencias practicadas el veintiocho de octubre de dos mil catorce, en el río **********, en el Municipio de **********, conductas que a pesar de no estar clasificadas como graves en el artículo 70 de la citada ley, así las calificó la autoridad demandada en el acuerdo de inicio del procedimiento.

En ese sentido, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que el análisis y determinación de la gravedad de la conducta y, por ende, la actualización de la prescripción de las atribuciones de la autoridad sancionadora se debe realizar en el acuerdo en el que se decida sobre el inicio del procedimiento administrativo, a pesar de que esta conducta no se encuentre definida expresamente en una norma con tal calificativa.

Ello, pues el legislador ordinario dotó a las autoridades de una discrecionalidad suficiente para ejercer adecuadamente la potestad punitiva del Estado, por lo que el hecho de que la conducta no se encuentre textualmente definida en un listado como grave, no es impedimento para que se realice tal análisis desde esa etapa procedimental.

CUARTO.—Como se observa del contenido de las ejecutorias cuyas consideraciones han sido reproducidas previamente, es viable concluir que existe la contradicción denunciada, dado que los Tribunales Colegiados de Circuito, al resolver el juicio de amparo directo y el amparo en revisión sometidos a su consideración, examinaron si para efectos de la prescripción, desde el auto de inicio del procedimiento, la autoridad administrativa sancionadora puede calificar como grave una conducta que no esté definida como tal en una norma.

La discrepancia entre los órganos jurisdiccionales radica en el hecho de que mientras el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el amparo directo D.A. 232/2017, determinó que únicamente las conductas definidas por la ley como graves están sujetas al plazo ampliado de cinco años para la prescripción; el Primer Tribunal Colegiado de la misma materia y Circuito, en el amparo en revisión R.A. 238/2021, resolvió que el hecho de que una conducta no se encuentre definida expresamente en una norma como grave, no puede considerarse como un impedimento para que al iniciar el procedimiento respectivo, previa justificación debidamente fundada y motivada, las autoridades definan si una conducta amerita esa calificación, considerando las particularidades de cada caso.

Sobre esa línea, válidamente puede concluirse que el problema jurídico a resolver en la presente contradicción consiste en determinar si para efectos de la prescripción, la autoridad administrativa sancionadora puede desde el auto de inicio del procedimiento administrativo, calificar como grave una conducta que no haya sido definida como tal por el legislador en alguna norma.

Conviene precisar que no es obstáculo para que este Pleno de Circuito se pronuncie sobre la existencia de la contradicción de tesis denunciada, la circunstancia de que uno de los criterios contendientes no se encuentre publicado formalmente como tesis, y menos que no constituyan jurisprudencia, dado que ni la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni la Ley de Amparo establecen tales requisitos, sino que basta que se hubieran sustentado dos o más criterios discrepantes en torno a un mismo punto de derecho.

Sustenta lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 94/2000 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XII, noviembre de 2000, página 319, de rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

También sirve de sustento la jurisprudencia P./J. 27/2001 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, abril de 2001, página 77, de rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por Salas de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

QUINTO.—Una vez corroborada la existencia de la contradicción denunciada, se procede a determinar el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia, en términos del artículo 226, fracción III, de la Ley de Amparo, cuyo texto se transcribe a continuación: