CONTRADICCIÓN DE TESIS 9/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO OCTAVO Y EL PRIMER TRIBUNALES COLEGIADOS, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 11 DE OCTUBRE DE 2022. MAYORÍA DE DIECIOCHO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL CARRANCO ZÚÑIG

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 240/2009, determinó que el hecho de que unas conductas estén clasificadas como graves por una norma, no significa que estas sean las únicas que puedan catalogarse como tales, toda vez que la autoridad cuenta con sus facultades para clasificar así a cualquier otra infracción, por lo que en ejercicio de sus atribuciones legales puede determinar si son graves o no, atendiendo a las circunstancias socioeconómicas, nivel jerárquico, antecedentes del infractor, antigüedad en el servicio, condiciones exteriores y los medios de ejecución, la reincidencia en el incumplimiento de obligaciones y el monto del beneficio, daño o perjuicio derivado del incumplimiento de sus obligaciones.

Esas consideraciones quedaron inmersas en la jurisprudencia 2a./J. 139/2009, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, septiembre de 2009, página 678, de rubro y texto siguientes:

"RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 13 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO ESTABLECE LIMITATIVAMENTE LAS CONDUCTAS QUE PUEDEN CALIFICARSE COMO GRAVES POR LA AUTORIDAD SANCIONADORA. El artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán sus obligaciones y las sanciones aplicables, así como los procedimientos y las autoridades facultadas para aplicarlas, a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones. Asimismo, de la exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se advierte que parte de su objeto fue reducir la discrecionalidad de las autoridades en la imposición de las sanciones administrativas, evitando conductas arbitrarias contrarias a los derechos de los trabajadores al servicio del Estado, e impidiendo actos a través de los cuales pretenda eludirse la imposición de una sanción a los servidores públicos infractores de dicho ordenamiento. Por lo anterior, el legislador dispuso en el antepenúltimo párrafo del artículo 13 de la ley citada, que en todo caso el incumplimiento a las obligaciones previstas en las fracciones VIII, X a XIV, XVI, XIX, XXII y XXIII del artículo 8 de la propia ley se considerará como grave para efectos de la sanción correspondiente, lo cual constituye una limitación para la autoridad sancionadora, pues al ubicar la conducta irregular de un servidor público en las referidas fracciones, deberá indefectiblemente calificarla como grave. Lo anterior no significa que tales infracciones sean las únicas que pueden catalogarse como graves por la autoridad sancionadora, pues el indicado artículo 13 no acota sus facultades para clasificar así a las infracciones no señaladas en su antepenúltimo párrafo, por lo que en ejercicio de sus atribuciones legales puede determinar, dentro del marco legal aplicable a las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, si las infracciones a las obligaciones previstas en las fracciones I a VII, IX, XV, XVII, XVIII, XX, XXI y XXIV del artículo 8 de la ley de la materia resultan graves o no, atendiendo a las circunstancias socioeconómicas, nivel jerárquico, antecedentes del infractor, antigüedad en el servicio, condiciones exteriores y los medios de ejecución, la reincidencia en el incumplimiento de obligaciones y el monto del beneficio, daño o perjuicio derivado del incumplimiento de dichas obligaciones."

De igual modo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 303/2009, determinó que el hecho de que una conducta no esté catalogada como grave, ello no significa que la autoridad sancionadora no pueda realizar dicha calificación atendiendo a la naturaleza y las consecuencias que pudieran causarse con las conductas infractoras.

Dichas consideraciones se plasmaron en la jurisprudencia 2a./J. 132/2010, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, noviembre de 2010, página 146, de rubro y texto siguientes:

"PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES DE LA AUTORIDAD PARA SANCIONAR RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUERRERO). En relación con la prescripción de las facultades de la autoridad para sancionar responsabilidades administrativas de los servidores públicos del Poder Judicial del Estado de Guerrero, tratándose de actos u omisiones graves que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que han de observar en el desempeño de sus funciones, debe aplicarse el plazo de tres años que, como mínimo, establece el último párrafo del artículo 116 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, sin que sea aplicable el de un año contenido en la fracción II del artículo 75 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos local, ya que dicho plazo está determinado por el beneficio o daño causado, o por la naturaleza de la responsabilidad, pero no por la levedad o gravedad de la conducta infractora, sin que este último elemento pueda calificarse con base en la magnitud del tiempo previsto para la prescripción en las fracciones I y II del artículo 75 citado, debido a que el Legislador no lo consideró así. Además, si bien es cierto que en la legislación local aplicable no existe disposición alguna que establezca cuáles son los actos u omisiones de los servidores públicos del Poder Judicial de la entidad que deban calificarse como graves, lo cierto es que esto no significa que el órgano administrativo correspondiente no pueda realizar dicha calificación, tomando en cuenta la naturaleza y las consecuencias que pudieran causarse con las conductas infractoras."

Conforme a lo anterior, es válido concluir que cualquier conducta desplegada por el servidor público que sea considerada una infracción, puede ser catalogada como grave por la autoridad sancionadora, a pesar de que ésta no se encuentre clasificada como tal en una norma.

Ello pues, como se dijo previamente, las autoridades cuentan con la facultad discrecional para definir si una conducta amerita la calificación de grave o no, considerando las particularidades de cada caso, determinación que debe estar debidamente fundada y motivada.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis aislada 2a. CV/2014 «(10a.)», consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 11, octubre de 2014, Tomo I, página 1104, de rubro y texto siguientes:

"PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. EL ARTÍCULO 70 DE SU LEY ORGÁNICA NO VIOLA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. Si bien el precepto legal citado, en cuanto dispone que ‘Procederá la remoción en los casos de infracciones graves a juicio de la Visitaduría General’, no indica los parámetros con los cuales se pueda determinar cuándo una infracción es grave a juicio de dicha dependencia de la Procuraduría General de la República, como órgano de evaluación técnico-jurídica, de supervisión, inspección, fiscalización y control, así como de investigación de los delitos en que incurran los agentes del Ministerio Público de la Federación, los de la Policía Federal Ministerial, los oficiales ministeriales, los peritos, y los demás servidores públicos que la integran, lo cierto es que no los deja en estado de incertidumbre jurídica y, por ende, no viola los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los numerales 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque aquel precepto no debe interpretarse en forma aislada, sino en conjunto con otros que forman parte del sistema establecido en la ley, donde pueda obtenerse la referencia al incumplimiento de obligaciones distintas a las infracciones enumeradas en los artículos 63 y 64 de la ley señalada, cuando los funcionarios incurran en infracciones graves que lleven a su remoción y cuya apreciación se deja al arbitrio del órgano de control; de manera que la decisión de la Visitaduría General de la Procuraduría General de la República no puede ser producto de una actitud arbitraria, en razón de que debe justificarse atendiendo a la interpretación de todos los preceptos aplicables de la ley y de los elementos de ponderación que pueden obtenerse al instaurar el procedimiento a que se refiere el artículo 74 de la propia legislación, a fin de que pueda determinar la procedencia de la remoción, lo que implica que debe externar las razones fundadas y motivadas por las que considere que la falta cometida fue grave". Ahora bien, a efecto de determinar si para efectos de la prescripción de la responsabilidad administrativa, al momento del inicio del procedimiento, la autoridad puede clasificar como grave la conducta reprochada al servidor público, a pesar de que ésta no se encuentre expresamente definida como tal en una norma, conviene partir de las consideraciones expuestas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 179/2016.

En dicha ejecutoria, la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal indicó que la finalidad de que se establezca un plazo de prescripción tiene como consecuencia limitar a la autoridad de aplicar sanciones y sujetarse a lo establecido en la ley, con el objeto de que su actuar se encuentre circunscrito a un sistema reglado que impida su actuación arbitraria en perjuicio del servidor público, generando así certeza jurídica sobre el tiempo en el que la autoridad podrá llevar a cabo las acciones para determinar la sanción que corresponda.

Precisó que para determinar si la conducta o infracción cometida por el agente del Ministerio Público de la Federación es grave o no, se debe atender a lo previsto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el que se establecen las hipótesis en las que la Visitaduría General determinará si se actualiza alguna de ellas y, con base en ello, determinar la gravedad.

Refirió que para determinar si efectivamente la calificación de la gravedad de la conducta debe realizarse al inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa, resultaba indispensable acudir al contenido del artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que prevé que las facultades de la autoridad encargada de tramitar el procedimiento de responsabilidades prescribirán en el plazo genérico de tres años, y tratándose de infracciones de naturaleza grave, ese plazo será de cinco años.

Determinó que el análisis de la infracción que se le imputa al servidor público es necesario para establecer si opera o no la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad; de ahí la relevancia de que la calificación de gravedad se realice desde el inicio del procedimiento administrativo.

Dichas consideraciones quedaron inmersas en la jurisprudencia 2a./J. 3/2018 (10a.), visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 51, febrero de 2018, Tomo I, página 691, de rubro y texto siguientes:

"PROCEDIMIENTO DE REMOCIÓN DE AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO. EL ESTUDIO DE LA GRAVEDAD DE LA INFRACCIÓN, ASÍ COMO EL RELATIVO A LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD ENCARGADA DE SUSTANCIAR DICHO PROCEDIMIENTO, SON OBLIGATORIOS DESDE EL ACUERDO DE INICIO. Conforme al artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (abrogada), las facultades punitivas de la autoridad administrativa tienen un plazo de prescripción genérico de 3 años y otro de 5 años para el caso de que la infracción se considere grave. En ese sentido, en atención al artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los agentes del Ministerio Público Federal pueden ser removidos de su cargo en caso de que la Visitaduría General considere que se actualiza alguna de las conductas consideradas como graves, por lo que es obligatorio que desde el acuerdo de inicio del procedimiento, se analice lo atinente a la gravedad de la conducta o infracción atribuida al servidor público, así como la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad encargada de sustanciarlo, toda vez que la gravedad de la infracción complementa la protección a los principios de seguridad y certeza jurídicas, en la medida en que el servidor público sujeto a investigación tiene conocimiento pleno de los hechos u omisiones que se le imputan, con la finalidad de que pueda trazar la estrategia jurídica necesaria para desvirtuarlos, aspectos que impactan en la figura de la prescripción, la cual también es de estudio preferente y obligatorio, ya que ningún fin práctico tendría sustanciar el procedimiento administrativo en todas sus etapas, si en realidad las facultades para imponer las sanciones correspondientes ya prescribieron, con lo cual también se garantiza el derecho de acceso a la justicia pronta y expedita del servidor público sujeto a un procedimiento de esta índole, evitando con ello que la autoridad pueda actuar arbitrariamente."

Pues bien, las anteriores consideraciones resultan aplicables para resolver esta contradicción de tesis pues, en ella, la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal determinó que el estudio de la gravedad de la infracción, así como el relativo a la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad, deben realizarse desde el acuerdo de inicio del procedimiento.

En ese sentido, si el examen de la gravedad de la conducta y la actualización de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad es obligatorio desde el inicio del procedimiento, se llega a la conclusión de que no es necesario que ésta haya sido catalogada para considerar como grave la conducta desplegada por el servidor como tal por el legislador en una norma, pues no debe olvidarse que la autoridad sancionadora cuenta con la facultad discrecional para definir, previa justificación debidamente fundada y motivada, si una conducta amerita tal calificativa, considerando las particularidades de cada caso.

Máxime si se toma en consideración que de los antecedentes de los criterios que fueron materia de la contradicción de tesis 179/2016, del índice de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dieron origen a la jurisprudencia 2a./J. 3/2018 (10a.), previamente transcrita, se advierte que en ambos casos, las conductas por las cuales fue iniciado el procedimiento administrativo, no estaban consideradas como graves dentro del catálogo comprendido en el artículo 70 de la abrogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, tal como se aprecia de la siguiente transcripción:

"En razón de lo anterior, con la finalidad de determinar si existe la contradicción de tesis denunciada, se estima conveniente analizar los antecedentes y las consideraciones en que basaron sus resoluciones los órganos colegiados contendientes.

"I. Resolución de catorce de abril de dos mil dieciséis, en el amparo en revisión ********** (cuaderno auxiliar **********) resuelto por el denunciante, Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en La Paz, Baja California Sur.

"• El asunto tiene su origen en la solicitud de amparo de la que conoció el Juzgado Séptimo de Distrito en el Estado de Baja California, mediante el cual, el quejoso reclamó el inicio e instrucción del procedimiento administrativo de remoción instaurado en su contra por la Procuraduría General de la República. Agotado el procedimiento, se dictó resolución el diecisiete de marzo de dos mil quince, en la que se determinó amparar y proteger al quejoso, para el efecto de que las autoridades se abstuvieran de aplicar el párrafo segundo del artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y analizara la prescripción de las responsabilidades, tomando en consideración que la conducta atribuible al quejoso no era grave, por lo que el que plazo que resultaba aplicable era el de tres años y no el de cinco.

"...

"• En cuanto al tema de la gravedad de la responsabilidad que se le atribuye al quejoso por las autoridades recurrentes, el órgano jurisdiccional señaló que el Juez de Distrito de ninguna manera se sustituye a ellos, sino que acertadamente refiere que es necesario ubicar la gravedad de la infracción que se le imputa al quejoso, pues para cumplir con esa obligación debe ocuparse de ella, como lo señala la tesis jurisprudencial referida, debe tenerse muy claro, si las conductas atribuidas son de las calificadas por la ley como graves, pues de ello dependerá si el plazo que debe tomarse en cuenta es de tres o cinco años, de conformidad con el artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (abrogada).

"...

"• Advirtió que el Juez de Distrito, sí realiza un estudio de los elementos de prueba que se tomaron en consideración dentro del procedimiento de responsabilidad, pues señala que la conducta no puede ser considerada como grave al no estar consideradas dentro del catálogo comprendido en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aunado al hecho de que la infracción que se le imputa al quejoso cesó.

"...

"• En consecuencia, al resultar infundados los agravios hechos valer por las autoridades responsables, lo procedente es confirmar la sentencia de amparo emitida el veinticuatro de marzo de dos mil quince, por el Juez Séptimo de Distrito dentro del expediente **********.

"• Aunado a ello, con fundamento en los artículos 226, fracción II y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, el citado Tribunal Colegiado denuncia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la posible contradicción de tesis con el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (sic),(6) con residencia en la Ciudad de México, al resolver el amparo en revisión **********, en sesión de nueve de enero de dos mil trece, en el que sostiene un criterio diverso al contenido en esta ejecutoria. Esto es así, porque aquel tribunal considera que no es factible analizar desde el inicio del procedimiento la constitucionalidad de que si la conducta que se atribuye al quejoso es grave o no, cuando se alega la prescripción de la facultad sancionadora de la autoridad. Sin embargo, dicha consideración no es compartida por este órgano colegiado, conforme a lo expuesto en el considerando séptimo de esta sentencia, mediante el cual este tribunal ha considerado que sí se puede analizar en el auto de inicio de procedimiento de remoción si la conducta que se atribuye al quejoso es grave, cuando se alega que ha prescrito la facultad sancionadora de la autoridad.

"...

"II. Resolución de nueve de enero de dos mil trece, en el amparo en revisión R.A. **********, emitido por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

"• El quejoso reclamó el inicio del procedimiento administrativo de remoción, integrado por la Procuraduría General de la República y la resolución que recayera a dicho procedimiento; de esta manera, el Juez de Distrito del conocimiento determinó desechar por notoriamente improcedente la demanda de amparo, por lo que inconforme con dicha determinación, el quejoso interpuso recurso de revisión y en su resolución se ordenó al Juez de Distrito admitir la demanda y una vez admitida, la juzgadora dictó sentencia en la que resolvió sobreseer en el juicio de amparo y no amparar ni proteger al quejoso. Inconforme con dicha determinación, nuevamente el quejoso interpone recurso de revisión, el cual le correspondió conocer al Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que determinó confirmar la sentencia recurrida y no amparar ni proteger al quejoso. En este sentido, las consideraciones de la sentencia fueron, en esencia, del tenor siguiente:

"...

"• El peticionario afirma que la conducta que se le imputa no encuadra en ninguna de las fracciones consideradas como graves, que si bien la gravedad de la conducta queda al albedrío de la Visitaduría General, ésta no puede ser producto de una actitud caprichosa o arbitraria, en virtud de que debe justificarse, ya que actúa como autoridad y sus determinaciones deben reunir los requisitos de cualquier acto de autoridad como lo dispone el artículo 16 constitucional.

"• En el caso particular, la autoridad responsable sostuvo que iniciaba el procedimiento de remoción en contra del quejoso y otra persona más, en sus cargos de agentes del Ministerio Público de la Federación, con motivo de la comisión de irregularidades que probablemente, constituían causas de responsabilidad administrativa grave, ya que incurrieron en las causales de responsabilidad previstas en el numeral 53, fracciones I, VII y VIII, así como haber incumplido con las obligaciones que tenían establecidas en el artículo 54, fracciones I y XVII, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

"• De esta manera, destacó que la autoridad responsable puntualizó que si bien en los artículos y fracciones invocadas no se encuentran contempladas, expresamente, como infracciones graves, ello no significaba que no sea factible imponer la sanción de remoción, pues para ello bastaba razonar los motivos por los que la autoridad a su criterio consideró grave la conducta en términos de lo previsto por el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

"...

"• Bajo esta perspectiva, el citado Tribunal Colegiado determinó que de momento no era factible examinar si la conducta imputada al peticionario debe ser considerada grave o no, o si ya prescribió la facultad sancionadora de la responsable, en virtud de que esos aspectos corresponden al estudio del fondo del asunto que se ventilara en el procedimiento administrativo correspondiente ya que, se reitera, presuntivamente la autoridad catalogó como grave la conducta realizada por el servidor público, decisión que podría confirmarse o abandonarse al resolverse la contienda administrativa respectiva." (Lo resaltado es propio)

Además, la clasificación de la infracción cometida por el servidor como grave en el auto de inicio del procedimiento, no implica que la autoridad se encuentre efectuando un estudio del fondo del asunto, pues tal calificativa en ese momento procedimental, no constituye un elemento que por sí mismo, justifique la imposición de la sanción correspondiente a una falta grave al gobernado, como se explicará a continuación:

En principio, es menester conocer el contenido de los artículos 67 y 73 de la abrogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como 13 y 14 de la extinta Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.