CONTRADICCIÓN DE TESIS 9/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO OCTAVO Y EL PRIMER TRIBUNALES COLEGIADOS, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 11 DE OCTUBRE DE 2022. MAYORÍA DE DIECIOCHO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JOEL CARRANCO ZÚÑIG

"‘En todo caso, se considerará infracción grave el incumplimiento a las obligaciones previstas en las fracciones VIII, X a XVI, XIX, XIX-C, XIX-D, XXII y XXIII del artículo 8 de la ley.

"‘Para que una persona que hubiere sido inhabilitada en los términos de la ley por un plazo mayor de diez años, pueda volver a desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público una vez transcurrido el plazo de la inhabilitación impuesta, se requerirá que el titular de la dependencia o entidad a la que pretenda ingresar, dé aviso a la Secretaría, en forma razonada y justificada, de tal circunstancia.

"‘La contravención a lo dispuesto por el párrafo que antecede será causa de responsabilidad administrativa en los términos de la ley, quedando sin efectos el nombramiento o contrato que en su caso se haya realizado.’

"Una interpretación sistemática del artículo en cita conduce a entender que, en lo que se refiere a la prescripción de la facultad sancionadora, las conductas ahí enumeradas son las únicas que están sujetas al plazo ampliado de cinco años para la prescripción. Pues lo contrario pugnaría con el enfoque de derechos que se ha señalado y erosionaría la garantía que corresponde a los servidores públicos que no han sido acusados de conductas consideradas prima facie por el legislador.

"Sobre el deber de atender de manera estricta a los plazos y supuestos de prescripción resulta aplicable, por identidad de razón, la jurisprudencia 2a./J. 186/2004, de rubro y texto:

"‘RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD SANCIONADORA CON RELACIÓN A LAS CONDUCTAS NO ESTIMABLES EN DINERO, ES EL INDICADO EN LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA (REFORMAS PUBLICADAS EL 21 DE JULIO DE 1992 EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN). El artículo 78, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1982, establecía que «las facultades del superior jerárquico y de la Secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se sujetarán a lo siguiente: I. Prescribirán en tres meses si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, o si la responsabilidad no fuese estimable en dinero...». Ahora bien, al reformarse la mencionada ley mediante Decreto publicado en el citado órgano de difusión oficial el 21 de julio de 1992, el legislador derogó la referencia expresa que se hacía a la responsabilidad no estimable en dinero, y en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente precisó que ello obedecía a que hay conductas que sin tener repercusiones económicas pueden ser constitutivas de actos u omisiones graves. En consecuencia, la anterior derogación no significa que en los casos señalados la facultad sancionadora haya quedado sin plazo de prescripción para su ejercicio, sino que en la frase «en los demás casos» contenida en la fracción II del precepto legal referido quedan incluidas aquellas conductas no previstas en la fracción I, como sucede con las no estimables en dinero, resultando que la facultad para sancionarlas prescribe en tres años de conformidad con aquella fracción, sobre todo que la redacción de las fracciones I y II del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no deja margen de discrecionalidad a las autoridades sancionadoras para decidir el plazo de prescripción correspondiente, pues su regulación debe considerarse estricta, por lo que si la conducta infractora genera un impacto económico menor a diez veces el salario mínimo mensual vigente, la posibilidad de sancionarla prescribe en un año, de acuerdo con la primera de las fracciones señaladas; en cambio, conforme a la segunda, si la conducta produce un daño o beneficio mayor a esas diez veces de salario o no es cuantificable en dinero la facultad para sancionarla prescribe en tres años.’ (Énfasis añadido)

"En otras palabras, calificar (ex-ante) como grave cualquier infracción diversa a las previstas de manera expresa haría nugatoria esa otra dimensión de la figura de la prescripción (como derecho de los servidores públicos), en tanto sometería a los servidores públicos a una apreciación subjetiva de las circunstancias específicas que se hayan presentado en el caso.

"Se insiste, la figura de la prescripción es una forma de extinción de la responsabilidad. Se refiere a la pérdida de facultades de la autoridad para resolver las cuestiones relacionadas con el fondo del asunto, tomando en cuenta que su finalidad es la consolidación de las situaciones jurídicas por el transcurso del tiempo.

"Y en ese entendido, la clasificación legal de las conductas que se consideran –por definición– graves, atiende precisamente a la necesidad de otorgar seguridad jurídica sobre la imposibilidad de perseguir y sancionar esas conductas una vez trascurrido el tiempo. Entender lo contrario conduciría a admitir que a pesar de que toda conducta que no esté clasificada como grave por el legislador pueda, no obstante, considerarse como tal por la autoridad sancionadora a su arbitrio y antes de siquiera desahogar procedimiento alguno, vaciaría totalmente de contenido la figura de la prescripción dejando prácticamente a voluntad de la autoridad clasificar una conducta como grave para alargar el tiempo que tiene a salvo sus facultades sancionatorias. Sin que esto signifique, como se retomará más adelante, que la autoridad no pueda, una vez desahogado el procedimiento, calificar como grave, al individualizar la sanción, algo que al inicio no tenía ese pre-calificativo dado por el legislador al tipo sancionador.

"Sobre el particular, conviene precisar además que le asiste razón al servidor público sancionado cuando señala que la autoridad cuenta con suficientes elementos para calificar la gravedad de la sanción sólo una vez que ha desahogado y valorado los elementos probatorios que obren en el expediente respectivo y que, por ello, resulta contrario a derecho afirmar que se trata de una conducta grave desde el oficio citatorio para ajustar el plazo de la prescripción.

"En efecto, como señala el SERVIDOR PÚBLICO SANCIONADO, la valoración de la autoridad es necesaria en tratándose de la individualización de las sanciones, pues es un deber ponderar las circunstancias específicas para efecto de fijar una sanción proporcional y, por ello, el momento oportuno para contar con todos los elementos valorativos es, precisamente, al finalizar el procedimiento sancionador; sin embargo, en lo referente a la prescripción se configura un escenario de reglas de aplicación cerrada, en el cual se debe estar a elementos objetivos fijados de manera general y aplicables a todos los casos, puesto que dejar a la libre apreciación de la autoridad la gravedad de una conducta con la finalidad de contar el plazo de la prescripción conduciría a un escenario de inseguridad jurídica al depender de la subjetividad en cada caso concreto.

"Ahora bien, retomando lo ya anticipado, lo razonado de ninguna manera significa que pasa inadvertido para este órgano colegiado, la existencia de la diversa jurisprudencia 2a./J. 139/2009, que fue invocada por la Sala responsable, que dice:

"‘RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 13 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO ESTABLECE LIMITATIVAMENTE LAS CONDUCTAS QUE PUEDEN CALIFICARSE COMO GRAVES POR LA AUTORIDAD SANCIONADORA. El artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán sus obligaciones y las sanciones aplicables, así como los procedimientos y las autoridades facultadas para aplicarlas, a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones. Asimismo, de la exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se advierte que parte de su objeto fue reducir la discrecionalidad de las autoridades en la imposición de las sanciones administrativas, evitando conductas arbitrarias contrarias a los derechos de los trabajadores al servicio del Estado, e impidiendo actos a través de los cuales pretenda eludirse la imposición de una sanción a los servidores públicos infractores de dicho ordenamiento. Por lo anterior, el legislador dispuso en el antepenúltimo párrafo del artículo 13 de la ley citada, que en todo caso el incumplimiento a las obligaciones previstas en las fracciones VIII, X a XIV, XVI, XIX, XXII y XXIII del artículo 8 de la propia ley se considerará como grave para efectos de la sanción correspondiente, lo cual constituye una limitación para la autoridad sancionadora, pues al ubicar la conducta irregular de un servidor público en las referidas fracciones, deberá indefectiblemente calificarla como grave. Lo anterior no significa que tales infracciones sean las únicas que pueden catalogarse como graves por la autoridad sancionadora, pues el indicado artículo 13 no acota sus facultades para clasificar así a las infracciones no señaladas en su antepenúltimo párrafo, por lo que en ejercicio de sus atribuciones legales puede determinar, dentro del marco legal aplicable a las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, si las infracciones a las obligaciones previstas en las fracciones I a VII, IX, XV, XVII, XVIII, XX, XXI y XXIV del artículo 8 de la ley de la materia resultan graves o no, atendiendo a las circunstancias socioeconómicas, nivel jerárquico, antecedentes del infractor, antigüedad en el servicio, condiciones exteriores y los medios de ejecución, la reincidencia en el incumplimiento de obligaciones y el monto del beneficio, daño o perjuicio derivado del incumplimiento de dichas obligaciones.’

"Sin embargo, el citado criterio jurisprudencial no riñe con lo antes dicho, pues resulta aplicable en tratándose de la clasificación de las conductas para efectos de la prescripción. En primer lugar, porque los supuestos de hecho que le dieron origen se tratan de la calificación de gravedad para la aplicación de la sanción; esto es, la determinación de la sanción aplicable y, en su caso, su graduación, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 14 del mismo ordenamiento legal que regula la actuación de la autoridad para imponer las sanciones mediante el análisis y estudio de ciertos elementos, permitiendo la individualización de la sanción que corresponde a la infracción cometida, es decir, deja a juicio de la autoridad considerar qué conducta es o no grave para individualizar la sanción a imponer.

"Y, en segundo lugar, porque en la propia ejecutoria que dio origen al criterio jurisprudencial se adoptó un enfoque no sólo de interés público en la regularidad del servicio público y de la aplicación de las sanciones, sino de protección a los derechos de los servidores públicos; y se destacó que la clasificación en infracciones graves y no graves, no limitaba la facultad de la autoridad para ponderar los elementos del caso concreto y aplicar las sanciones correspondientes, una vez que se hubiese valorado todo el material probatorio y se haya dado intervención al servidor público. Véase:

"...

"Cabe agregar que si bien el legislador afirmó que la intención de la reforma fue la de reducir la discrecionalidad de las autoridades en la imposición de sanciones administrativas, también lo es que, conforme a lo dispuesto por el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y autoridades facultadas para aplicarlas, además de las señaladas en las leyes específicas aplicables según el cargo, puesto o comisión y la actividad desempeñada, lo que deja en claro que, en lo tocante a este tema, debe estarse a todo el marco legal aplicable en esa materia, lo cual permite deducir que los artículos en estudio (8, 13 y 14) constituyen una parte de un sistema sancionador que da oportunidad a la autoridad administrativa de graduar la gravedad, participando en ello, conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la propia ley.

"Otra de las razones que explica el criterio que ahora se fija radica en que el artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en su fracción I, establece uno de los elementos que debe tomar en cuenta la autoridad sancionadora para imponer una sanción administrativa: la gravedad de la falta, sin que ello sea incompatible con el hecho de que existan reglas que limiten dicho ejercicio.

"Para ello, debe considerarse que la autoridad administrativa sancionadora debe tomar en cuenta, para la imposición de las sanciones, la gravedad de la responsabilidad en que se incurra conjuntamente con la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de la ley.

"Esto es, la interpretación armónica de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, permite a la autoridad ponderar, en términos del artículo 14, cuándo las infracciones a las obligaciones previstas en las fracciones I a VII, IX, XV, XVII, XVIII, XX, XXI y XXIV del artículo 8 serán leves, menos graves o graves, fijando claramente parámetros para la aplicación de la sanción correspondiente, ya que debe hacerse una ponderación de las conductas desplegadas por el servidor público, así como de la gravedad de la responsabilidad en que incurre y la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de la ley o las dictadas con base en ella; tomando en cuenta las circunstancias socioeconómicas del servidor público; su nivel jerárquico y sus antecedentes, entre ellos, la antigüedad en el servicio, las condiciones exteriores y los medios de ejecución, la reincidencia en el cumplimiento de sus obligaciones y el monto de beneficio, lucro, daño o perjuicio derivado de tal incumplimiento.

"...

"Así, no sólo el criterio en referencia no se refiere, en absoluto, a la cuestión de la prescripción; sino que, entendido de manera sistemática, permite esclarecer que para la calificación de la infracción como grave, se requiere la ponderación de determinados elementos que no pueden valorarse a cabalidad, sino hasta el momento de imposición de la sanción, una vez tramitado el procedimiento, y no, como aconteció en el caso concreto, desde el oficio citatorio.

"En otras palabras, si bien en la individualización de las sanciones se hace incluso necesaria la apreciación de la autoridad y la ponderación de las circunstancias; en lo referente a la prescripción se configura un escenario de reglas de aplicación cerrada en donde la apreciación no juega un papel preponderante, precisamente porque no se trata de generar un plazo particular para cada caso concreto: o se trata de una conducta respecto a la cual las facultades sancionadoras prescriben en tres años o se trata de otra en que el plazo es de cinco años. "Con esto no quiere decirse que la autoridad administrativa no pueda tener una apreciación inicial propia sobre la conducta de que se trate, sino que esta apreciación no puede servir de fundamento para considerar el tiempo de prescripción de su facultad sancionadora, pues, para esto último, por todo lo que ya se dijo, debe estarse a la regla general de tres años prevista en el artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, o al plazo de cinco años respecto de las infracciones clasificadas como graves en el diverso artículo 13.

"En el caso concreto, no cabe duda de que la autoridad administrativa pre-clasificó la conducta como grave desde el inicio del procedimiento, y así extendió –como ya se explicó– injustificadamente el plazo de prescripción para una conducta que no está clasificada en la ley como grave, pues, en efecto, en autos del expediente (página 54 del juicio de nulidad) puede constatarse el contenido del acuerdo inicial del procedimiento, en el cual se acordó la suspensión temporal del SERVIDOR PÚBLICO, en donde se estableció lo siguiente:

"...

"4. Con fecha treinta de marzo de dos mil quince, la titular del área de Responsabilidades del órgano interno de control, emitió acuerdo por el que decretó la suspensión temporal del **********, en el desempeño de sus funciones, sueldo y demás percepciones relativas al cargo que desempeñaba de **********, de conformidad con el artículo 21, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y 80, numerales 1 y 9 del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública y, en términos generales, se acordó lo siguiente (fojas 039 a la 046):

"‘PRIMERO. Determinar la suspensión temporal a partir de la notificación del acuerdo, al **********, en el desempeño de sus funciones, sueldos y demás percepciones relativas al cargo de **********, al existir presunto elementos probatorios al alcance de esta autoridad para determinar las presuntas irregularidades de los actos cometidos por el **********, los cuales constituyen conductas graves, en razón de que causó deficiencia en el servicio encomendado y ocasionó presuntos daños y perjuicios a la **********, actualmente denominada **********, por un monto de **********, cantidad que se incrementa conforme se actualicen y se generen los intereses correspondientes. ...’