CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 121/2021. PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. 28 DE SEPTIEMBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, LORETTA ORTIZ AHLF, JAVIER LAYNEZ POTISEK Y PRESIDENTA YASMÍN ESQUIVEL M

"SEGUNDO. ... las Comisiones Estatales de Servicios Públicos, como organismos responsables de todo lo relativo al cumplimiento y realización de los sistemas de agua potable y alcantarillado de aguas negras de cada uno de los Municipios a que correspondan, así como de la ejecución directa o por contratación de las obras a que se refieren dichos sistemas, su operación, mantenimiento y la prestación a los usuarios de los servicios mencionados; ha tenido la necesidad de celebrar, previa autorización del Congreso del Estado, diversos financiamientos y obligación, con el propósito de obtener recursos económicos para los fines antes mencionados.

"TERCERO. Que en términos de los decretos de autorización de los financiamientos y obligaciones mencionados en el considerando anterior, el Ejecutivo del Estado, se constituyó como aval o deudor solidario o subsidiarios de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos, a fin de respaldar a las entidades paraestatales y que tanto las instituciones acreedoras como las propias entidades, contarán con la seguridad del pago de las obligaciones con los recursos estatales que se requirieran, y que los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento no dejarán de prestarse en el Estado.

"...

"SEXTO. ... el Ejecutivo Estatal asume la responsabilidad de sanear las finanzas de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos y en consecuencia contribuir a la mejor prestación de los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; por lo que se hace necesario consolidar en la administración pública central, los compromisos contractuales asumidos por las referidas entidades que constituyen deuda pública de acuerdo con la Ley que Regula los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios, reestructurando los financiamientos y las obligaciones que les dieron origen.

"...

"OCTAVO. Que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, el gobernador del Estado podrá expedir, en los términos de la ley, los acuerdos y disposiciones de carácter general para el buen desempeño de sus atribuciones, los cuales para su validez deberán ser firmados por el titular de la Secretaría General de Gobierno y ser publicados en el Periódico Oficial del Estado, por lo que se expide el siguiente:

"DECRETO

"PRIMERO. El Gobierno del Estado de Baja California se asume como obligado principal en los financiamientos y obligaciones contratados por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada, en los que el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Baja California se encuentre constituido como deudor solidario o sustituto y se trate de deuda pública a largo plazo para efectos de que este último asuma la condición de deudor principal frente a las instituciones titulares de dichos contratos.

"SEGUNDO. Se instruye a la Secretaría de Hacienda, a la Secretaría para el Manejo, Saneamiento y Protección del Agua de Baja California y a las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada, para efectos de que en términos de lo dispuesto en la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, así como en la Ley que Regula los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios, realicen las gestiones necesarias a fin de que, en los financiamientos y obligaciones contratados y referidos en el párrafo anterior, el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Baja California se asuma como deudor principal, sin modificar ninguna otra de las condiciones pactadas en dichos instrumentos."

68. Como se aprecia de lo anterior, el decreto impugnado no implicó contraer "nueva" deuda pública –entendida como toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas–, ya que, de hecho, previamente a la emisión de tal decreto, el Poder Ejecutivo del Gobierno de Baja California ya tenía el carácter de deudor solidario o sustituto respecto de las obligaciones financieras adquiridas por las citadas comisiones estatales.

69. De ahí que el mero hecho de constituirse ahora el Ejecutivo demandado como deudor principal, en realidad, no significa que se esté contrayendo deuda pública "novedosamente", sino más bien se trata de una modificación respecto al grado de exigencia que se le puede demandar en el cumplimiento de la deuda pública previamente adquirida por las citadas comisiones estatales.

70. El decreto impugnado no genera ni constituye nueva deuda pública, porque, precisamente, previo a su emisión, el Ejecutivo Local ya era responsable –solidaria o sustitutamente– de hacerle frente y cumplir con las obligaciones financieras pactadas contractualmente por las citadas comisiones estatales; por ende, la diferencia ahora no es que se contraigan empréstitos u obligaciones financieras, sino, sencillamente, que respecto a la deuda pública ya contraída por tales compromisos contractuales, el Ejecutivo demandado tiene el carácter de deudor principal –en lugar de solidario o sustituto–.

71. En suma, la deuda pública a largo plazo ya había sido contraída por las citadas comisiones y, a su vez, asumida por el Ejecutivo Local en forma solidaria o sustituta; de ahí que el decreto impugnado no implicó adquirir nuevas obligaciones financieras, sino simplemente implica una modificación respecto al "grado" con el cual serán exigibles al gobernador del Estado.

72. Siendo que la diferenciación entre deudor "principal" –asumida en virtud del decreto impugnado– y "solidario o sustituto" –carácter con el cual ya contaba previo al decreto combatido–, es, al menos, asimilable para efectos prácticos y jurídicos, pues con independencia de que ahora se asuma como deudor principal, lo cierto es que en su carácter previo como deudor solidario o sustituto, los acreedores ya contaban con el derecho de exigirle al Ejecutivo Local el cumplimiento o pago total de los adeudos financieros respectivos.

73. En efecto, si bien la Ley que Regula los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios, no establece la noción o alcance de las figuras de obligado "solidario" o "sustituto", lo cierto es que, para estos efectos, resulta dable acudir a la teoría general de las obligaciones, así como a su entendimiento en otras materias.

74. En ese sentido, como lo estableció la Primera Sala de esta Corte Constitucional al resolver la contradicción de tesis 347/2012,(13) la obligación o deuda solidaria se da cuando "dos o más deudores reporten la obligación de prestar, cada uno por sí, en su totalidad, la prestación debida". Siendo así, "el acreedor puede, válidamente, reclamar a cualquiera de los deudores solidarios o bien a todos ellos, la totalidad de la deuda".

75. Luego, con la existencia del deudor solidario, el acreedor ve incrementada la seguridad de que la deuda será satisfecha, y le genera certeza pues uno u otro deudor, o ambos, se harán cargo del pago ante el vínculo que existe entre ellos, "en el entendido de que cada uno ha de responder con sus bienes por el cumplimiento de las obligaciones adquiridas".

76. En consecuencia, el beneficiario de una deuda suscrita por "dos o más personas como coobligadas solidarias, puede exigir el pago de su importe total a cualquiera de ellas". Luego, en el caso en que existan deudores solidarios, cualquiera de ellos, indistintamente, "está obligado a responder con los bienes que conforman su patrimonio".

77. Por su parte, respecto a la figura diversa de "deudor sustituto", debe decirse que ésta deriva de una forma de transmisión de obligaciones comúnmente denominada como cesión o asunción de deudas, en virtud de la cual un deudor es sustituido por otro y la obligación sigue siendo la misma. Es decir, es una forma de sucesión de obligaciones sin novación.

78. En otras palabras, respecto de una deuda prexistente, el deudor principal viene a ser sustituido por un tercero, quedando liberado el antiguo deudor de cumplir con la obligación de dar, hacer o no hacer, pactada con el acreedor o acreedores respectivos. Luego, se ha entendido que, en esta especie de sucesión o transmisión de las obligaciones, el "deudor sustituto queda obligado en los términos en que lo estaba el deudor primitivo".(14)

79. Como lo ha expresado la otrora Tercera Sala de esta Corte Constitucional en la sustitución de deudor, "la aceptación del sustituto implica la exoneración del sustituido, pues no se concibe la posibilidad de coexistencia de las obligaciones de ambos". Por tanto, si la obligación que primitivamente asumió el deudor sustituido y que después transmitió al sustituto se reclamó de éste, dirigiéndose contra el mismo la acción y expresándose que se aceptaba su carácter de obligado sustituto, ya no puede dirigirse la demanda posteriormente contra el sustituido, en ejercicio de la misma acción hecha valer contra el sustituto.

80. Las anteriores consideraciones se encuentran plasmadas en la tesis de rubro: "CESIÓN DE DEUDAS."(15)

81. Aunque los anteriores precedentes fueron emitidos en el contexto de otras materias diversas a la administrativa, en el presente caso son empleadas simplemente para ilustrar que el hecho de asumir el carácter o naturaleza de deudor principal, en lugar de solidario o sustituto, en forma alguna puede considerarse como la adquisición de "nuevas deudas públicas", pues tanto la figura de obligado solidario, como la de sustituto, implican de suyo que los acreedores respectivos podían exigir el pago o cumplimiento de la totalidad de la deuda al Ejecutivo Local; de ahí que la constitución como deudor principal es, en todo caso, una modificación de "grado" respecto a tal exigencia crediticia.

82. Finalmente, tampoco se desconoce que el alcance o modulaciones de las figuras de deudor "solidario" o "sustituto" pudiesen llegar a presentar ciertas variaciones acorde a las cláusulas contractuales pactadas en los financiamientos y obligaciones contratados y referidos en el decreto impugnado. Sin embargo, aun en esos casos –en que se haya dado un entendimiento diverso a las figuras de solidaridad o sustitución para efectos de la obligación– correspondía, en todo caso, al Congreso demandante aportar las pruebas necesarias para acreditar que, pese al carácter de solidario o sustituto con el cual ya contaba el Ejecutivo –y tomando en cuenta la naturaleza de estas instituciones–, el decreto impugnado sí implicaría o se traduciría –en todos o algunos de los financiamientos o contrataciones– en la adquisición de nueva deuda.

83. Luego, en tanto el demandante se limitó a afirmar que se adquirió nueva deuda, pero no aporta los documentos que contienen los financiamientos y obligaciones a los que se refiere el decreto impugnado y, en caso, argumentar las razones por las cuales, pese al carácter de obligado solidario o sustituto del Poder Ejecutivo, la determinación de constituirse ahora como obligado principal sí implica tal adquisición; se concluye que no existen elementos para fundamentar tal aserto.

84. En esa inteligencia, al no haberse contraído deuda pública mediante la emisión del decreto impugnado, se colige que no existe la transgresión al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución General de la República, aducida por el Congreso accionante ni, por ende, la supuesta vulneración o invasión a su esfera competencial en la materia.

85. Conforme a lo hasta aquí expuesto, resulta infundado el concepto de invalidez planteado por el Congreso demandante, al no existir la vulneración competencial aducida en su demanda.

86. Finalmente, resultan inoperantes el resto de los argumentos hechos valer por la accionante en los cuales pretende acreditar que, aun en el caso de que no se actualizara la invasión competencial aducida, resulta ilegal el decreto impugnado, ya que la determinación del Ejecutivo Local, de asumirse como deudor principal, no cumple con las condiciones previstas por la Ley que Regula los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios –consistentes en que las citadas comisiones estatales hubiesen solicitado que el Ejecutivo demandado asumiera tal carácter y que los acreedores respectivos hubiesen consentido tal modificación jurídica–.

88. De tal suerte que, si bien se ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución, lo cierto es que "dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado".

90. Los razonamientos precedentes dieron lugar a la jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), intitulada: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO."(17)