CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 121/2021. PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. 28 DE SEPTIEMBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, LORETTA ORTIZ AHLF, JAVIER LAYNEZ POTISEK Y PRESIDENTA YASMÍN ESQUIVEL M

VIII. La exigencia de que las dos terceras partes de la Legislatura Local aprueben los montos máximos de endeudamiento, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.

IX. La determinación de que las obligaciones de corto plazo contraídas por Estados y Municipios se sujeten a los límites y condiciones de la ley general en la materia, se liquiden tres meses antes del término del periodo gubernamental, sin que puedan contraerse nuevas obligaciones en este periodo.

48. Ahora bien, esta atribución está sujeta, no sólo a las bases que para tal efecto deberá establecer el Congreso de la Unión, sino también a un sistema de pesos y contrapesos al interior de los Estados entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Las Legislaturas Locales, a través del voto de las dos terceras partes de sus miembros, deberán establecer las bases para el endeudamiento local.

49. Esto, atendiendo a que la contratación se realice en las mejores condiciones del mercado, así como al análisis del destino, capacidad de pago, garantías y fuentes de pago correspondientes. Por otro lado, se constriñe al Ejecutivo Local a informar sobre el ejercicio del endeudamiento al rendir la cuenta pública.

50. Como se aprecia, del contenido del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, podemos desprender que el Constituyente Permanente estableció una serie de lineamientos a seguir para que tanto los Estados como los Municipios puedan obtener, a través del endeudamiento, financiamiento que les permita hacer frente a sus obligaciones públicas.

51. Dicho artículo constitucional permite la contratación de obligaciones o empréstitos con la condición de que éstos se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, delegando el citado precepto constitucional a las Legislaturas de los Estados para que establezcan, anualmente en sus leyes presupuestarias, las bases, conceptos y montos fijados.

52. De ahí que los Estados podrán contraer obligaciones o empréstitos con los gobiernos de los demás Estados o bien con la Federación, así como con sociedades o particulares nacionales o bien, cuando tales obligaciones deban pagarse en moneda nacional y dentro del territorio nacional. Sobre el particular, esta Suprema Corte también ha señalado que, no obstante el citado precepto constitucional utilice el término "presupuestos", éste no debe interpretarse textualmente como un conjunto de erogaciones, "sino en un sentido más amplio, es decir, como previsión de ingresos y gastos. En consecuencia, toda vez que los empréstitos son ingresos, su regulación corresponde al instrumento jurídico que los contempla."

53. Las anteriores consideraciones se encuentran recogidas en la tesis P. XVI/2009, de rubro: "EMPRÉSTITOS MUNICIPALES. PARTICIPACIÓN DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS EN SU REGULACIÓN."(10)

56. En esa medida, los términos "obligación" y "empréstito", en el terreno del crédito público, y para efectos constitucionales, no pueden entenderse, ni limitarse a la connotación que estos términos tienen o pudieran tener en el terreno estrictamente civil o mercantil. Es decir lo que importa en el terreno constitucional, cuando se habla de deuda pública de los Estados, "es que se refiere a toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas".

57. Finalmente, es importante destacar que de la exposición de motivos que dio origen a la reforma constitucional del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se señaló, entre otras cuestiones lo siguiente:

"... Es indiscutible la necesidad de abrir nuevos mecanismos para una mejor y más equitativa asignación regional de recursos con el propósito de diversificar la actividad económica y promover el desarrollo local y urbano, pues de este modo se garantizará el crecimiento más autónomo y racional de las entidades federativas y de sus Municipios.

"Se estima que entre estos mecanismos, el papel del crédito público local será cada día más importante como instrumento complementario para financiar el desarrollo estatal y municipal.

"De otra parte, por su importancia y significado la facultad estatal de comprometerse económicamente, debe estar sujeta a una autodisciplina que asegure su ejercicio prudente y responsable.

"...

"El propósito de la reforma se manifiesta en las modificaciones al segundo párrafo del precepto constitucional que nos ocupa, a fin de ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y Municipios, con el propósito de fijar las bases de un ejercicio razonable de estas facultades.

"...

"Se propone, complementariamente, precisar las bases de un proceso que correlacione la participación que les corresponde a los Poderes de los Estados en este importante campo de determinación de sus programas de financiamiento a través del crédito público.

"Se exige una planeación anual adecuada de los instrumentos de financiamiento presupuestal del gasto público de Estados y Municipios, en la que se determine cuidadosamente el papel que corresponda a su crédito público.

"Las bases de disciplina en el uso del crédito y de vigilancia de la capacidad de pago de Estados y Municipios consiste en señalar al Poder Legislativo Local la responsabilidad de regular, mediante una ley, la estructura y los procedimientos de autorización y ejercicio de los préstamos.

"Las autorizaciones que en su caso se otorguen, serán determinadas año con año, por las propias Legislaturas al expedir, respectivamente, las Leyes de Ingresos y los Presupuestos de Egresos Estatal y Municipal, mediante el señalamiento de los conceptos de inversión en las obras y los servicios públicos productivos correspondientes y hasta por los importes que se fijen para cuidar de su respectiva capacidad de pago.

"Al Poder Ejecutivo Estatal y a los presidentes municipales les corresponderá el ejercicio de las autorizaciones anuales respectivas, quedando comprometidos ante el pueblo de su cabal cumplimiento al establecerse, como necesaria consecuencia, su obligación de informar y comprobar la correcta aplicación de las autorizaciones y de los empréstitos al rendir la cuenta pública (sic).

"Se precisa también que la reforma parte de la autorización respectiva y, por tanto, quedarán sujetos a los mismos requisitos y controles, los créditos y empréstitos que contraigan los organismos descentralizados y empresas públicas pertenecientes a los Estados y Municipios. Esta disposición aclara que dichos financiamientos integran una unidad con el crédito público directo de los propios Estados y Municipios, lo cual es indispensable prever expresamente considerando la importancia creciente de la organización paraestatal y a fin de mantener la cohesión de la estructura financiera local.

"La reforma que se propone, tiene un importante significado para el robustecimiento de las haciendas públicas locales y para el financiamiento del desarrollo regional y urbano, pero no debe perderse de vista que está estrechamente vinculada con el propósito de que los órganos fundamentales de gobierno de los propios Estados y Municipios dirijan sus finanzas públicas hacia objetivos nacionales. ..."

58. De lo anterior se pone de manifiesto, que es el propio artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal el que recoge los postulados contenidos en la exposición de motivos referida, para establecer una participación fundamental a los Poderes Legislativos Estatales en la confección y control del ejercicio de la deuda, sin que en ningún momento, se vea limitada o mermada la capacidad del Estado o de los Municipios de ejercer de manera ordenada y hacia un fin común, los ingresos que se obtengan del ejercicio de la deuda pública.

59. Por consiguiente, se colige que el Constituyente Permanente consideró necesaria la implementación de otras fuentes de financiamiento a favor de los Estados y los Municipios, como instrumento complementario para el financiamiento del desarrollo estatal y municipal, con la consecuente obligación de un ejercicio razonable de tal medida. Además, se habilitó al legislador local como el instrumentador de la política en materia de deuda pública, pero sin que ésta pudiera llegar a limitar la capacidad de los Estados y los Municipios del manejo de sus propias finanzas.

60. Como se aprecia de lo hasta aquí expuesto, existe un sistema constitucional específico que, en términos generales, delimita la libertad para que los Gobiernos Municipales y Estatales puedan contraer deuda pública –entendida como toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas–, por lo cual se procede a examinar si el decreto combatido se apega a estas exigencias.

62. Como se ha razonado, la libertad y posibilidad de adquirir deuda pública, por parte de los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas, se encuentra sujeta a las exigencias y principios previstos por el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal; de ahí que no resulta dable asumir facultades exclusivas otorgadas a los Poderes Legislativos, respecto al análisis y aprobación de los empréstitos tendientes a satisfacer inversiones públicas productivas.

63. Luego, para determinar si, como lo aduce el Congreso demandante, el decreto impugnado vulnera tal régimen competencial, resulta necesario determinar lo siguiente: (I) si, efectivamente, mediante tal decreto el Gobierno Estatal contrajo deuda pública; (II) si ésta fue destinada a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura; (III) si tal adquisición se apegó a las bases establecidas por el propio Congreso Estatal, en el marco de lo previsto en la Constitución Federal, y por los conceptos y hasta por los montos aprobados; y, (IV) consecuentemente, si se trata de montos autorizados previamente por la Legislatura Local, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.

64. Respecto de la primera interrogante, esta Corte Constitucional estima que con la emisión del decreto impugnado, el Gobierno Estatal, en realidad, no contrajo deuda pública y, por ende, no se actualiza la vulneración competencial alegada por el Congreso actor.

65. Se dice lo anterior, pues del análisis que se realiza del Decreto Ejecutivo publicado el siete de septiembre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, se advierte que el propósito de tal instrumento jurídico no fue la adquisición de empréstitos, sino simplemente, modificar el carácter o naturaleza con el cual contaba el Ejecutivo demandado, en tanto deudor solidario o sustituto de la deuda pública a largo plazo preexistente en tratándose de los financiamientos u obligaciones contractuales de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Ensenada, Tijuana y Tecate.

66. En otras palabras, el decreto impugnado no sólo atañe a la deuda pública previamente contraída, sino que ésta ya le era exigible, en su totalidad, al Ejecutivo demandado, pues desde antes de la emisión de tal acto administrativo con efectos generales, tenía el carácter de deudor solidario o sustituto respecto de los financiamientos u obligaciones contractuales de las citadas comisiones estatales.