CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 342/2019. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE COLIMA. 25 DE MARZO DE 2021. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIA: NÍNIVE ILEANA PENAGOS ROBLES.

• El texto vigente de los artículos 3, 18 Bis, 42, el segundo párrafo del artículo 240, el primer párrafo y los códigos 137, 138 y 139 del artículo 241 y las fracciones XIII, XIV y XV del artículo 245 del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, Colima, aprobado mediante decreto publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", en el tomo 104, suplemento número 3 al número 74, página 2 de la edición correspondiente al doce de octubre de dos mil diecinueve.

• El texto íntegro de los Lineamientos Generales para la Prestación del Servicio de Transporte Alternativo en el Municipio de Comala, mismos que se emitieron como consecuencia y del adicionado artículo 18 Bis del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, Colima, aprobado mediante acuerdo publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", en el tomo 104, número 72, página 2, de la edición correspondiente al veintiséis de octubre de dos mil diecinueve.

• Todas las consecuencias y actos posteriores que se deriven de la aplicación del referido reglamento y lineamientos.

SEGUNDO.—Antecedentes. De su escrito de demanda, se desprende que el Poder Ejecutivo manifestó los siguientes hechos:

a. El primero de octubre de dos mil dieciocho (sic), fue aprobado por el Ayuntamiento del Municipio de Comala, Colima, el decreto que aprueba reformar el artículo 3, 42, el primer párrafo y los códigos 137 y 138 del artículo 241, y las fracciones XIII y XIV del artículo 245; así como adicionar el artículo 18 Bis, un segundo párrafo al artículo 240, el código 139 al artículo 241, y la fracción XV al artículo 245, todos del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, Colima.

b. Dicha modificación a la norma fue publicada en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", en el tomo 104, número 74, página 2, de la edición correspondiente al doce de octubre de dos mil diecinueve, entrando en vigor al día siguiente.

c. Con motivo de dicha reforma y con fundamento en el artículo 18 Bis del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, se emitieron los Lineamientos Generales para la Prestación del Servicio de Transporte Alternativo en el Municipio de Comala, mismos que se publicaron en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", en el tomo 104, número 72, página 2, de la edición correspondiente al veintiséis de octubre de dos mil diecinueve.

TERCERO.—Conceptos de invalidez. El Gobernador Constitucional del Estado de Colima señaló como conceptos de invalidez los siguientes:

En el capítulo de procedencia de la controversia constitucional señaló que la controversia constitucional era procedente en virtud de que se controvierte un decreto por el que se aprobó reformar el artículo 3, 42, el primer párrafo y los códigos 137 y 138 del artículo 241, y las fracciones XIII y XIV del artículo 245, así como adicionar el artículo 18 Bis, un segundo párrafo al artículo 240, el código 139 al artículo 241, y la fracción XV al artículo 245, todos del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, Colima; así como el Acuerdo que aprueba Lineamientos Generales para la Prestación del Servicio de Transporte Alternativo en el Municipio de Comala.

Lo anterior –señala el Ejecutivo Local– invade la esfera de facultades, competencias y atribuciones de ese Poder al desconocer sus facultades y competencias constitucionales legislativas en materia de transporte público de personas.

Luego, en su único concepto de invalidez señala que en el dictamen relativo a las reformas impugnadas se dispuso que el mismo se emitía con base con el título sexto de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima.

Indica que de acuerdo con los artículos 116, 117, 118, 119, 119 Bis y 119 Ter de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima (mismos que comprenden el título sexto) el Municipio de Comala únicamente estaba facultado para emitir los reglamentos en los servicios públicos de su competencia; quedando fuera de sus atribuciones reglamentarias todos aquellos servicios que no le correspondiera prestar.

Explica que de acuerdo a lo que dispone la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal –que establece un catálogo de competencias de los Municipios en distintos servicios públicos– no se desprende que esté contemplado el servicio de transporte público ni privado a cargo de los Municipios, por lo que no existe competencia expresa para regular o prestar dichos servicios, de acuerdo a la Constitución Federal.

No obstante –aclara– la Constitución Federal deja abierta la posibilidad para que existan otros servicios públicos, se encomienden a los Municipios siempre que así lo determinen las Legislaturas de las entidades federativas.

En ese sentido explica que, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima, tampoco se advierte que los Ayuntamientos tengan facultades para regular o prestar el servicio público o privado; razón por la que es evidente que el Municipio de Comala carece de facultades y de competencia para regular o prestar el servicio de mérito.

Derivado de los razonamientos anteriores, señala que el Municipio de Comala reformó y adicionó el Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, así como aprobó y publicó los Lineamientos Generales para la Prestación del Servicio de Transporte Alternativo en el Municipio de Comala, careciendo de facultades para ello; realizando actividades de índole legislativa y ejerciendo funciones que no le corresponden al ser la materia de transporte público y privado competencia del Poder Ejecutivo del Estado.

Todo ello –señala– con el propósito de autorizar y permitir la operación y libre circulación en su territorio del servicio de "transporte alternativo", que es como le llaman al transporte de pasajeros con vehículos "moto taxis", los cuales no se encuentran en la Ley de Movilidad Sustentable para el Estado de Colima.

Añade que lo anterior se hace más evidente aun, tomando en consideración lo que disponen los artículos 1o., párrafo segundo, 13, párrafo primero, fracción XCV, 16 y 22 de la Ley de Movilidad Sustentable para el Estado de Colima; preceptos de los cuales se desprende que la Legislatura del Estado decidió dejar fuera a los Municipios de cualquier participación en materia de servicio de transporte público e incluso estableció la obligación de que esta situación fuera exceptuada en sus reglamentos.

Argumenta que, al hacer las modificaciones y reformas impugnadas, así como expedir los lineamientos generales para dar autorizaciones y facultar a los servidores públicos para que las expidan, a fin de que puedan los particulares prestar el servicio de "moto taxis" se está produciendo una invasión a las competencias constitucionales del Ejecutivo Local y se están violentando los artículos 115 y 116 constitucionales. Ello –reitera– porque la facultad para regular y prestar el servicio de transporte público y privado recae exclusivamente en el Poder Ejecutivo Local por conducto del gobernador y de la Secretaría de Movilidad.

CUARTO.—Artículos constitucionales señalados como violados. La parte actora estima violados los artículos 14, 16, 115, 116, 117 y 118 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—Trámite de la controversia. Por acuerdo de veinticinco de noviembre de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar la presente controversia constitucional con el número 342/2019; asimismo, ordenó que se turnara el expediente al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo como instructor del procedimiento, de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal.

Mediante proveído de veintiséis de noviembre de dos mil diecinueve, el Ministro instructor admitió la demanda, con reserva de los motivos de improcedencia que se pudieran advertir al momento de dictar sentencia. En ese mismo proveído, se tuvo como demandado al Municipio de Comala, Colima, por lo que se ordenó emplazarlo para que formulara su respectiva contestación; asimismo, se requirió al Municipio para que remitiera copia certificada de todas las documentales relacionadas con los antecedentes de los actos impugnados. También se ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo que a su representación correspondiera.

SEXTO.—Contestación de demanda. Mediante escrito recibido el veintiocho de enero de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, el Municipio de Comala, Colima, a través de su síndica, C. Esther Negrete Álvarez, dio contestación a la demanda y expuso lo siguiente:

En el capítulo de sobreseimiento menciona que en el presente asunto deberá declararse el sobreseimiento del asunto al actualizarse la causal contenida en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al actualizarse las siguientes causales de improcedencia:

En primer lugar, señala que es improcedente la presente controversia toda vez que el gobernador del Estado de Colima no cuenta con las atribuciones legales ni con la legitimación para instaurar el medio de control constitucional, con lo cual se incumple con lo previsto en el artículo 11 de la ley reglamentaria. Ello es así, ya que de acuerdo con la legislación que le rige la representación jurídica del Estado de Colima en acciones y controversias constitucionales es una atribución exclusiva del consejero jurídico de Gobierno.

En segundo lugar, señala que es improcedente la controversia intentada al tratarse de un acto consentido. Para ello señala que tratándose de actos –no de normas generales– el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria prevé un plazo de treinta días contados a partir de que se tuvo conocimiento del acto impugnado. En ese sentido, toda vez que el Poder Ejecutivo tuvo conocimiento del acto a través del oficio PM-382/2019 notificado el ocho de octubre de dos mil diecinueve y del oficio PM.384/2019 notificado el catorce siguiente, por virtud de los cuales se solicitó al secretario de Gobierno la publicación en el Periódico Oficial de las reformas y adiciones al Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, así como de los Lineamientos Generales para la Prestación del Servicio de Transporte Alternativo en el Municipio de Comala; es claro que dicho plazo de treinta días transcurrió en exceso al día veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve en que se presentó la demanda de controversia constitucional.

En el capítulo sobre la afirmación o negación de los hechos el Municipio negó los hechos expuestos en la demanda de controversia constitucional, consistentes en que el primero de octubre del año dos mil dieciocho se aprobó el decreto por el que se reformaron diversos artículos del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, Colima impugnados, ya que en esa fecha no se aprobó ningún decreto. No obstante, aclaró que el uno de octubre de dos mil diecinueve el Municipio de Comala sí aprobó un decreto por el que se reformaron los artículos impugnados por el Poder Ejecutivo del Estado, el cual fue publicado el doce de octubre siguiente.

Por otra parte, señaló como cierto que con motivo de la reforma al artículo 18 Bis del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, Colima, se emitieron los Lineamientos Generales para la Prestación del Servicio de Transporte Alternativo en el Municipio de Comala.

En el capítulo sobre razones y fundamentos para sostener la validez de la norma general o acto de que se trate, menciona que los argumentos expresados por el Poder Ejecutivo del Estado de Colima son infundados e improcedentes, toda vez que con los mismos no se demuestra la supuesta invasión a las esferas competenciales previstas por la Constitución Federal. Al respecto dividió su escrito en cuatro puntos.

En el primer punto señala que el Poder Ejecutivo del Estado, en su demanda nunca establece el precepto constitucional que le reserve de manera exclusiva la prestación y reglamentación del servicio de transporte público. De ahí que no puede demostrar que las reformas a los artículos 3, 42, el primer párrafo y los códigos 137 y 138 del artículo 241, y las fracciones XIII y XIV del artículo 245, así como adicionar el artículo 18 Bis, un segundo párrafo al artículo 240, el código 139 al artículo 241, y la fracción XV al artículo 245, todos del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, así como los Lineamientos Generales para la Prestación del Servicio de Transporte Alternativo en el Municipio de Comala, le irrogan un perjuicio.

Expresa que los preceptos impugnados, a pesar de tomar como objeto inmediato la regulación de los vehículos, lo que en realidad estatuyen son aspectos que inciden centralmente en la circulación, esto es, las normas se refieren a cuestiones sobre tránsito de vehículos. No obstante, el Poder Ejecutivo parece confundir la prestación del servicio de transporte público con el servicio de tránsito público, pues ambos conceptos tienen una necesaria vinculación, en la medida que el primero regula en su mayor parte la operación del segundo, ya que el transporte se da por lo general en vehículos y en la vía pública, que son materia de la regulación del servicio público de tránsito; de tal manera que no es posible pensar que no puedan existir puntos de concurrencia entre los órdenes de gobierno que manejen los dos servicios y que pueda haber una total independencia entre ellos.

Así, señala que el titular del servicio público de tránsito es el Municipio, pues de conformidad con las competencias que establece el artículo 115, fracciones II, párrafo segundo y III, párrafo penúltimo, de la Constitución Federal, corresponde a los Municipios, en sus respectivos ámbitos de jurisdicción, la emisión de las normas relativas a la administración, organización, planeación y operación del servicio de tránsito, a fin de que éste se preste de manera continua, uniforme, permanente y regular, lo que cual conlleva que esté facultado para expedir normatividad sobre el sentido de la circulación en las avenidas, dispositivos para el control de tránsito, seguridad vial, horario para la prestación de servicios administrativos y distribución de facultades entre las diversas autoridades de tránsito municipales, entre otras.

Añade que esas disposiciones reglamentarias derivadas del artículo 115, fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Federal, tienen la característica de expansión normativa, es decir, que permiten a cada Municipio la adopción de una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales, urbanísticas, etcétera. En otras palabras, este esquema habilita un espacio real para el dictado de normas municipales que regulen los servicios públicos a cargo de los Municipios, de conformidad con las especificidades de su contexto.

En efecto, señala que el Ayuntamiento de Comala puede regular la actividad técnica realizada directamente por la administración pública, encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y que puedan circular en ella con fluidez peatones, animales, vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública de acuerdo a sus características propias.

Así, menciona que no cabe duda que quien pueda decidir del itinerario de los vehículos de transporte público y privado, y quien pueda determinar cuáles serán sus horarios, sitios, terminales y puntos de enlace, enrolamiento y fusión, tendrá efectivamente la posibilidad de determinar en gran parte cómo podrá discurrir la circulación de peatones, animales, vehículos y en qué condiciones podrán estacionarse en la vía pública, nociones que describen precisamente lo que es la regulación de tránsito en determinado espacio físico. De lo que se desprende, que no queda duda que quien cuenta con facultades constitucionales para ello es el Municipio de Comala, Colima, por lo que, los actos impugnados son totalmente válidos en términos constitucionales.

En el segundo punto, se señala que son ineficaces los argumentos de invalidez vertidos por el Poder Ejecutivo, en los que cuestiona la constitucionalidad de los Lineamientos Generales para la Prestación del Servicio de Transporte Alternativo en el Municipio de Comala, pues además de que regulan cuestiones sobre tránsito público, regulan cuestiones de prestación de servicios en vía pública que es materia reservada a los Ayuntamientos.

Para ese efecto, señala que de conformidad con lo que dispone el artículo 115, fracciones II, párrafo segundo y III, párrafo penúltimo, de la Constitución Federal y el artículo 45, fracción I, inciso a), de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, el Ayuntamiento de Comala cuenta con facultades para que además de crear reglamentos que norman el servicio de tránsito público, pueda establecer regulaciones en los servicios en los que participan los particulares y que inciden en el desarrollo del Municipio. En ese sentido, considera que se deben determinar derechos y obligaciones de las personas físicas y morales que por alguna actividad deban solicitar permisos, licencias o autorizaciones por parte de las autoridades municipales o de los órganos de la administración pública municipal, así como la vigencia y el pago de tarifas o derechos por esos rubros.

De este modo las empresas destinadas a la prestación del servicio de transporte alternativo, deben contar con una licencia de funcionamiento que permita realizar dicha actividad económica de acuerdo a los lineamientos generales con miras a proteger el interés público, lo cual además genera certeza jurídica en los gobernados.

En el tercer punto, expresa que resulta equívoco y quimérico lo afirmado por el Poder Ejecutivo del Estado, en el sentido de que hubo una invasión de competencias constitucionales por la publicación del decreto, por el que se reformaron diversos artículos del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, Colima y del acuerdo por el que se aprobaron los lineamientos que tendrán que cumplir los propietarios de las unidades, operadores, asociaciones y organizaciones que pretendan prestar el servicio de transporte alternativo.

Lo anterior es así, ya que el Municipio puede expedir reglamentos en relación con los servicios públicos de su competencia, dentro de los cuales el transporte no es la excepción, ya que las facultades municipales emanan de lo dispuesto en el artículo 115, fracción V, inciso h), de la Constitución Federal, así como del artículo 90, fracción V, inciso h), de la Constitución del Estado de Colima. Expresó que era necesario eliminar lo ambiguo del término y lo que se entiende por "transporte público de pasajeros", y más particularmente "transporte" para entender la razón por la cual el Municipio cuenta con la facultad originaria de reglamentar esa materia de transporte público, lo cual emana tanto de la Constitución Federal como de la Constitución de Colima. En efecto, señala que las definiciones de tránsito y transporte que aparecen en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, aunado a sus características, los servicios públicos de tránsito y de transporte no son lo mismo; si transitar significa ir o pasar de un punto a otro por vías o parajes públicos y transportar, llevar personas o cosas de un punto a otro, y el primero es caracterizado doctrinariamente como dirigido a todos los usuarios o al universo de usuarios de gestión pública y constante y, el segundo dirigido a personas singulares, de gestión pública y privada y cotidiano, se desprende que corresponden a dos servicios públicos diferentes que presta el Estado.

Señala que los Municipios, en términos del artículo 115, fracción V, inciso h), de la Constitución Federal, tienen la facultad originaria para intervenir, formular y aplicar programas de transporte que afecten o se relacionen con su ámbito territorial de conformidad con las leyes estatales. Lo anterior, aun y cuando la Ley de Movilidad Sustentable para el Estado de Colima vigente, no prevé que los Municipios puedan intervenir en programas de transporte, ya que las facultades emanan directamente del Texto Constitucional y la ley local, no puede ir en contra de la Ley Suprema.

Aunado a lo anterior, señala que debe sobreseerse la presente controversia constitucional, ya que del único concepto de invalidez se desprende que no existe un planteamiento propiamente constitucional, sino que contrario a ello se hacen planteamientos de legalidad, ya que la parte actora sólo menciona que se vulneran atribuciones que se encuentran establecidas en la Constitución Local del Estado de Colima, la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, así como en la Ley de Movilidad Sustentable para el Estado de Colima, es decir, ordenamientos secundarios que no pueden nulificar una competencia que originariamente ha sido otorgada a los Municipios por nuestra Constitución Federal.

Finalmente, en el cuarto punto de su contestación señala que aun y cuando esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinase que el acto impugnado es materia de transporte público, ello no es óbice para no determinar su validez. Lo anterior, toda vez que en términos del artículo 115, fracción V, inciso h), de la Constitución Federal, los Municipios tienen atribuciones para intervenir, formular y sobre todo aplicar programas de transporte de pasajeros y bienes atendiendo al desarrollo, necesidades y características que tengan relación con sus ámbitos territoriales.

Señala que dicha atribución, consiste en promover la infracción y los servicios de cada centro de población, entre las cuales se encuentran los sistemas viales y de transporte; construir y adecuar la infraestructura de los servicios urbanos en la cual se comprende a los servicios públicos destinados para el traslado de personas y bienes.

Por ello –añade– los actos impugnados en la materia de la controversia constitucional en ningún momento invaden la competencia, ni mucho menos afectan cualquier ámbito del Estado en su esfera regulada directamente por la Constitución Federal, ya que la materia de transporte, si bien es de la titularidad de las entidades federativas, no menos cierto es que los Municipios deben tener una participación efectiva en el ámbito de transporte para intervenir, formular y aplicar programas que se adapten al desarrollo, necesidad y características de cada uno de los Municipios.

SÉPTIMO.—Audiencia y diferimiento. Mediante acuerdo de veintinueve de enero de dos mil veinte, entre otras cosas, se tuvo al Municipio de Comala, Colima, dando contestación a la demanda de controversia constitucional. Además, en ese mismo proveído el Ministro instructor señaló fecha para que tuviera verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, la cual se difirió mediante proveído de diecisiete de marzo de dos mil veinte, toda vez que en sesión del Pleno de ese mismo día se determinó la suspensión de labores del dieciocho de marzo al diecisiete de abril del dos mil veinte con motivo de la pandemia de COVID-19, por lo que se reservó señalar nueva fecha en el momento procesal oportuno.

Mediante acuerdo de tres de septiembre de dos mil veinte, el Ministro instructor señaló nueva fecha para que tuviera verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas.

OCTAVO.—Opinión del fiscal general de la República y del consejero jurídico de la Presidencia. El fiscal general de la República y el consejero jurídico del Ejecutivo Federal se abstuvieron de formular pedimento.

NOVENO.—Audiencia y cierre de instrucción. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes y, en relación con los alegatos, se indicó que las partes no los habían formulado; por último, mediante acuerdo de cinco de octubre de dos mil veinte, se cerró la instrucción del presente asunto y se puso el expediente en estado de resolución.