CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 342/2019. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE COLIMA. 25 DE MARZO DE 2021. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIA: NÍNIVE ILEANA PENAGOS ROBLES.

"‘Segundo: Con fundamento a lo previsto en el artículo 47, fracción I, inciso f), de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, remítanse copias certificadas de las presentes disposiciones normativas para efectos de su difusión y conocimiento en el Periódico Oficial «El Estado de Colima».

"‘Tercero: Los propietarios de las unidades, operadores, y asociaciones y organizaciones que con anterioridad a la entrada en vigor de los presentes lineamientos, estén ejerciendo ya la prestación del servicio en el Municipio de Comala, dispondrán de un plazo improrrogable no mayor de 30 días naturales para regularizarse.’"

De la transcripción de los artículos contenidos en los lineamientos generales impugnados se desprende que establecen:

• Que la aplicabilidad de dichos lineamientos únicamente tendrá lugar dentro del Municipio de Comala, Colima, en la cabecera municipal, en la comunidad de Los Llanitos y en la comunidad de Nogueras; también se prevé que, para que sean consideradas nuevas comunidades, deberán ser aprobadas por el Cabildo, siempre que reúnan las calidades de seguridad, ubicación y operatividad para la prestación del mismo. (Artículo 1)

• Cuáles son las definiciones para efecto de la aplicación de los lineamientos y autoridades competentes para su aplicación. (Artículos 2 y 3)

• Que el Ayuntamiento tiene competencia para la determinación de la tarifa de cobro por el servicio de moto taxi, el establecimiento de los mecanismos para que los usuarios puedan denunciar irregularidades, la imposición de sanciones a los infractores de los lineamientos, el nombramiento de representantes para ejercer actividades de control y supervisión de los lineamientos, y vigilar y hacer cumplir en la esfera de su competencia la aplicación de los lineamientos. (Artículo 4)

• Que cada unidad de moto taxi deberá cumplir con ciertos requisitos, a saber, contar con la licencia comercial de funcionamiento expedida por el Ayuntamiento, contar con póliza de seguro y daños a terceros vigente por una suma de al menos 5000 UMAS (cinco mil UMAS), tener a la vista el tarjetón distintivo validado por el secretario General del Ayuntamiento y el director general, así como cualquier otro requisito que en su momento solicite el Ayuntamiento. (Artículo 5)

• Que los requisitos que deberá cumplir el operador de las unidades de moto taxi, consisten en contar con el gafete expedido por el Ayuntamiento que le acredite como operador autorizado, utilizar preferentemente ropa color blanco y tener un trato amable con los usuarios, observar las disposiciones del Reglamento de Tránsito, residir –preferentemente– en el Municipio de Comala, ser mayor de edad y contar con licencia vigente de motociclista y cualquier otro requisito que en su momento solicite el Ayuntamiento. (Artículo 6)

• Que los requisitos que deberán cumplir las asociaciones y organizaciones que pretendan prestar el servicio de transporte alternativo, los cuales consisten en acreditar su registro ante las autoridades fiscales y administrativas, estar constituidas exclusivamente por personas cuya residencia sea en el Municipio de Comala, tener como objeto social la prestación del servicio alternativo, contar con una oficina de atención al público dentro del Municipio de Comala, y vigilar y hacer cumplir en la esfera de su competencia, la aplicación de los lineamientos. (Artículo 7)

• Que el trámite debe seguirse para el otorgamiento de la licencia municipal para la prestación del servicio de transporte alternativo, mismo que comienza con la solicitud de información al presidente municipal sobre la disponibilidad de licencias municipales, continúa con la presentación de la documentación correspondiente, y concluye –de ser el caso– con la emisión de la licencia, para lo cual, además, se deberá acreditar que se cuenta con la póliza de seguro de viajeros y de daños a terceros y el pago de los derechos correspondientes. Asimismo, se especifica que la sola presentación de la solicitud y gestión de trámite de la licencia no autorizan a iniciar con la prestación del servicio, entre otras cuestiones. (Artículos 8 y 9) • Que, durante los meses de enero y febrero de cada año, los titulares de las licencias deberán solicitar el refrendo de las mismas; de lo contrario, en caso de extemporaneidad, ello dará lugar a la caducidad de dicha licencia municipal. Además, se precisa que las licencias municipales no podrán ser objeto de comercio, por lo que sólo podrán ser cedidas, traspasadas o arrendadas mediante autorización expresa y por escrito del Ayuntamiento. (Artículos 12 y 13)

• Que horario para el funcionamiento de la prestación del servicio de transporte alternativo, mismo que será de lunes a domingo de las seis horas con treinta minutos, a las veintitrés horas con treinta minutos. (Artículo 14)

• Algunas previsiones generales como que: i) el titular de la licencia deberá acreditar cada seis meses que un taller mecánico le otorgue un certificado que avale la revisión mecánica de su unidad; ii) el vehículo moto taxi deberá ser preferentemente de un modelo reciente –no mayor a cinco años desde el momento de fabricación–; iii) el color deberá ser sin excepción alguna de color blanco y adecuarse a la imagen urbana y/o turística que el Ayuntamiento requiera; iv) el vehículo no deberá exceder el número de personas que marque la tarjeta de circulación; v) el moto taxi podrá circular únicamente por las vialidades de los lugares señalados en el artículo 1o., estando estrictamente prohibido que ingrese dentro de la infraestructura carretera estatal y/o federal; vi) la prestación del servicio deberá ser de manera regular, continua, uniforme, permanente, en las mejores condiciones de seguridad, comodidad, higiene y eficiencia; vii) se permitirá la colocación de anuncios únicamente en los espacios autorizados por el Ayuntamiento; viii) los vehículos no podrán ser afectados o alterados en sus características, estructuras y componentes, salvo autorización del Ayuntamiento; ix) además de las que en su momento establezca el Municipio. (Artículo 15)

• Que los derechos de los usuarios de los vehículos moto taxis consisten en el derecho a un servicio de manera regular, continua, uniforme, permanente, en las mejores condiciones de seguridad, comodidad, higiene y eficiencia; al respeto a las tarifas autorizadas incluyendo las que se establezcan como preferenciales para estudiantes, adultos mayores y personas con discapacidad; a conocer el número de licencia, gafete, fotografía y nombre del operador, la matrícula del vehículo, así como el número telefónico para solicitar información o iniciar una queja, lo cual deberá estar en un lugar visible; a estar amparados por una póliza de seguro que deberá otorgar el prestador del servicio; a hacer reclamaciones por quejas de transporte público de forma inmediata ante la Secretaría General del Ayuntamiento; a recibir un trato digno y respetuoso; a recibir un transporte público de calidad y moderno que satisfaga sus necesidades; y a viajar con seguridad e higiene respecto al vehículo y al conductor del mismo. Por otra parte, se establecen como obligaciones a los usuarios el abstenerse de ejecutar o hacer ejecutar a bordo de los vehículos actos que atenten contra la tranquilidad, seguridad e integridad de terceros; abstenerse de pretender que la prestación del servicio se haga contraviniendo las disposiciones legales o reglamentarias; acatar las disposiciones legales sobre movilidad o tránsito; conservar en buen estado la unidad que aborda; no llevar armas, sustancias prohibidas, animales –con excepción en jaulas transportadoras adecuadas y de perros guía– ni objetos que puedan atentar contra la integridad física de terceros; hacerse responsables por los daños causados; y pagar la tarifa correspondiente al tipo de servicio recibido. (Artículo 16)

• Que por lo que hace a los titulares de las licencias municipales la obligación de abstenerse de prestar el servicio fuera del horario autorizado; abstenerse de utilizar o aprovechar la licencia para la realización de actividades ilícitas; atender de forma inmediata en tiempo y forma las reclamaciones por quejas de transporte público; observar y vigilar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en los lineamientos; realizar los trámites para obtener en tiempo el refrendo de la licencia; tener a la vista el número de licencia, gafete, fotografía y nombre del operador, la matrícula del vehículo, así como el número telefónico para solicitar información o iniciar una queja; tener residencia en las localidades de la sección donde se trate correspondientes al Municipio –la cual no podrá ser menor a cinco años antes del día en que se ingrese la solicitud–; y las demás que establezca la normativa aplicable o que le imponga el Ayuntamiento. (Artículo 17)

• Que el Ayuntamiento tomará las medidas pertinentes para mantener el equilibrio entre la oferta y la demanda, así como para evitar la superposición innecesaria de moto taxis, considerando para ello la evolución progresiva de las necesidades del Municipio de Comala. (Artículo 18)

• Que el Ayuntamiento, considerando lo establecido en el artículo 1o. de los lineamientos y la estimación del número total de población según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, la media en estudios paramétricos de correspondencia con base al criterio de población proyectada en cada localidad, y el parámetro de taxi=número de habitantes tuvo a bien determinar que únicamente serían autorizadas quince licencias con una proyección de crecimiento a veinte; especificándose que dicho número de licencias es considerándolas por sección y no por cada localidad en lo particular. (Artículo 19)

• Que para efectos de que sean consideradas nuevas licencias con base en las proyecciones de crecimiento, las mismas deberán ser aprobadas por el presidente municipal y estar debidamente justificada la necesidad de dicha medida. (Artículo 20)

• Que las tarifas a las cuales se deberá sujetar el transporte alternativo, mismas que corresponden a $15.00 (quince pesos) por viaje, con posibilidad de incrementar $5 (cinco pesos) si el usuario es recogido en su domicilio. (Artículo 21)

• Que las infracciones a los lineamientos consisten en: i) ceder, traspasar o arrendar la licencia municipal de funcionamiento sin que medie autorización expresa y por escrito del Ayuntamiento; ii) cualquier conducta que contravenga alguna disposición de los lineamientos; iii) impedir que se realicen labores de inspección y vigilancia por parte de las autoridades competentes; iv) iniciar el funcionamiento sin haber obtenido previamente la licencia; v) omitir o proporcionar dolosamente datos falsos o realizar trámites fuera de los términos legales establecidos; y vi) cualquier otra conducta que en su momento imponga el Ayuntamiento. (Artículo 22)

• Que una vez comprobada por el Ayuntamiento la violación o contravención a los lineamientos podrá, mediante resolución que se emita al respecto, imponer una sanción que puede consistir en amonestación, multa, suspensión del permiso o gafete y cancelación de la licencia. Además, se señala que, en relación con las sanciones anteriores, la autoridad no tiene la obligación de aplicarlas progresivamente, por lo que podrá aplicar dos o más sanciones de manera conjunta atendiendo a la gravedad de la falta. (Artículos 23 y 24)

• Que para la imposición de las sanciones, el Ayuntamiento deberá evaluar la gravedad de la infracción; la condición personal y económica del infractor; la causa y condiciones específicas de la infracción; las repercusiones originadas con motivo de la infracción con respecto a la seguridad de los pasajeros, peatones, terceros o bienes de los mismos; la probable comisión de delitos; la reincidencia si la hubiere; y cualquier otra que llegase a determinar en su momento el Ayuntamiento. (Artículo 25)

• Que los actos y resoluciones dictadas por las autoridades que se señalan en el artículo 3o. de los lineamientos con motivo de la aplicación del mismo y demás reglamentos que se deriven, y que afecten los derechos de los particulares, podrán ser impugnados ante los órganos contencioso-administrativos municipales, mediante el recurso de inconformidad; o bien, optativamente mediante los recursos administrativos previstos en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Colima. (Artículo 26)

De conformidad con lo anterior, es claro que, contrario a lo manifestado por el Municipio de Comala, el contenido normativo en estudio no se refiere a normas sobre tránsito, es decir, a normas que, como se dijo en la controversia constitucional 2/98,(34) tengan por objeto la satisfacción de la necesidad general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y circular por ella con fluidez, bien como peatón, como conductor o como pasajero de un vehículo, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, animales y vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública, y cuyo cumplimiento uniforme y continuo garantice el cabal ejercicio del derecho a la libertad de tránsito de todas las personas.(35)

Contrario a lo anterior, analizado el contenido normativo impugnado en su conjunto, se aprecia que en realidad contiene una regulación específica sobre la forma en cómo debe otorgarse el servicio público de transporte alternativo de pasajeros en su modalidad de moto taxis, pues de la lectura de las disposiciones impugnadas se desprende que establecen una serie de previsiones que tienen como finalidad establecer políticas públicas inherentes al propio medio de transporte, tales como el establecimiento de un ámbito espacial de aplicación propio, un glosario de definiciones, las autoridades competentes y sus atribuciones específicas en lo relacionado a este medio de transporte, los requisitos para la autorización de la circulación de vehículos moto taxis, los requisitos que deben reunir las unidades de transporte, los operadores y las asociaciones u organizaciones que pretendan prestar el servicio, los trámites que deben llevar a cabo los interesados para el otorgamiento de la licencia municipal, el refrendo de dichas licencias, así como las limitaciones para su cesión, traspaso o arrendamiento.

También dichas disposiciones regulan lo relativo al horario y días de funcionamiento de los vehículos respectivos, así como las tarifas por la prestación de dicho servicio y los espacios geográficos en donde podrán circular las moto taxis. Además, se establece una serie de conductas que se considerarán como infracciones a los lineamientos generales que regulan la prestación del transporte público alternativo, las sanciones que recaerán a dichas infracciones y los elementos a considerar en su imposición, y los medios impugnativos en contra de dichas sanciones, entre otros.

En otro aspecto, se establecen determinadas medidas para garantizar la seguridad de los usuarios, así como los derechos y obligaciones que tendrán durante sus traslados, los derechos y obligaciones de los titulares de las licencias y las limitaciones y directrices que éstos deberán cumplir para las unidades respectivas. Finalmente, se faculta al Ayuntamiento para determinar la oferta y la demanda del servicio y, como consecuencia, el número máximo de licencias que podrán ser autorizadas.

Siendo que, como estableció el gobernador de Colima en su escrito de demanda, a nivel legislación local, del artículo 90, fracción III, de la Constitución del Estado de Colima(36) –que establece cuáles son los servicios públicos a cargo del Municipio– no se desprende que los Municipios tengan dentro de sus facultades la prestación del servicio de transporte público; pues, de acuerdo con los artículos 13, punto 1, fracción XCVI, y 16, punto 1, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Colima,(37) la regulación, coordinación, conducción y vigilancia del servicio de transporte en la entidad federativa corresponden al Poder Ejecutivo Local.

Sin que constituya un obstáculo a la conclusión alcanzada el hecho de que dicho transporte público alternativo de moto taxis únicamente puede ser prestado dentro del mismo Municipio de Comala y, particularmente, en ciertos espacios geográficos de éste, con lo cual se respetan las autopistas federales y los caminos del Estado de Colima.

Lo anterior es así, ya que, se reitera, la interpretación que este Pleno ha realizado respecto a la fracción III del inciso h) del numeral 115 constitucional radica en que, constitucionalmente, los Municipios sólo tienen atribución exclusiva, entre otros, respecto del servicio público de tránsito, mas no el de transporte, en razón de que, respecto de este último, la Constitución General no les otorga dicha facultad. De tal modo que, bajo la interpretación sistemática de las fracciones II, III, inciso h), y V, inciso h), del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se advierte que específicamente los Municipios tuvieran la atribución de prestar materialmente el servicio de transporte público.

Desde una perspectiva jurídico-constitucional, la actuación de las autoridades del Estado se encuentra acotada por competencias y facultades específicas que son asignadas por la Constitución Federal para los Municipios a fin de que esas directrices sirvan como referente para la actuación de los diversos órdenes de gobierno, dada la complejidad del sistema municipal.

La competencia es expresa para las autoridades, a diferencia de los particulares, para quienes lo no prohibido se considera permitido, en tanto para las autoridades la concepción es a la inversa, de manera que, para efectos de certeza en el ejercicio de atribuciones entre el Estado y el Municipio, si el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no le otorga la competencia para prestar materialmente el servicio público de transporte de pasajeros de forma específica, en ese sentido, constitucionalmente los Municipios carecen de la atribución constitucional para prestar el servicio de transporte público de pasajeros, ya que éste consiste en un servicio cuya actividad radica en llevar personas de un punto a otro como servicio público, desde luego, condicionado al cumplimiento de los requisitos legales previstos para tal efecto.

La Constitución, entonces, es clara en que se trata de una materia que debe ser regulada en leyes federales o estatales, pero también es clara en cuanto a establecer límites expresos al contenido de estas leyes estatales o federales. La ley debe autorizar a los Municipios para intervenir en la formulación y aplicación de los programas de transporte público de pasajeros cuando afecten su ámbito territorial de competencia, es decir, que el servicio público de transporte tenga como origen, destino o se interne en alguna parte de su territorio y la ruta correspondiente también afecte el ámbito territorial de otro u otros Municipios, disposiciones que deben estar contenidas en la ley respectiva y, por ende, el Municipio no podrá actuar fuera del marco normativo correspondiente.

En efecto, la Constitución habilita al Municipio para tener la intervención efectiva en la formulación y aplicación de programas constitucionalmente previstos, pero siempre conforme a las leyes federales y locales correspondientes; sin embargo, de ninguna forma la intervención en la formulación y aplicación de programas conlleva la prestación del servicio de transporte público, como indebidamente los pretendió justificar el Municipio de Comala, Colima.

En consecuencia, le asiste razón al Poder Ejecutivo del Estado de Colima y procede declarar la invalidez de los artículos 18 Bis; 42; 240, párrafo segundo; 241, código 139; y 245, fracción XV, del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, Colima, reformado y adicionados mediante decreto publicado el doce de octubre de dos mil diecinueve, y de los Lineamientos Generales para la Prestación del Servicio de Transporte Alternativo en el Municipio de Comala, contenidos en el Acuerdo publicado el veintiséis de octubre de dos mil diecinueve; por invadir la esfera de competencia del Estado de Colima.

OCTAVO.—Efectos. Conforme a la fracción IV del artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia,(38) procede extender la invalidez de los preceptos impugnados al tabulador del código 139, referente a las sanciones, contenido en el artículo cuarto transitorio del Reglamento de Tránsito y de la Seguridad Vial del Municipio de Comala, Colima, y que también fue reformado mediante el decreto publicado el doce de octubre de dos mil diecinueve; ello, debido a que su validez depende de la del artículo 241, código 139, declarado inválido, en tanto señala:

"...

"..."