INCIDENTE DE INEJECUCIÓN 542/2008. BERNARDINO FRANCO BADA.

"Una de las prioridades del Gobierno del Distrito Federal es dar cumplimiento a las resoluciones jurídicas que ordenan los diferentes órganos jurisdiccionales competentes, por lo tanto, una de las premisas es ser respetuosos con los pronunciamientos definitivos; no obstante lo anterior, es evidente que el cumplimiento de aquellas generan un impacto directo en la ejecución integral del presupuesto de egresos.

"Para garantizar el Estado de derecho, debe contemplarse en el presupuesto de egresos una partida específica para hacer frente al cumplimiento de las resoluciones a que se ha hecho referencia; aunado a ello, se propone que el jefe de gobierno, a través de la Secretaría de Finanzas, pueda solicitar a la Asamblea Legislativa, todas del Distrito Federal, una ampliación a la partida correspondiente para hacer frente a dichos pronunciamientos."

De lo anterior se desprende que al fijar el alcance del citado artículo 73, la intención del legislador consistió, en todo momento, en garantizar el Estado de derecho mediante la aprobación de la partida específica correspondiente, por lo cual su interpretación conforme(7) permite concluir que la previsión legal en comento, por una parte, vincula a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en el sentido de que para cumplir con lo previsto en los párrafos segundo y sexto del artículo 17 constitucional y, en el caso de las sentencias concesorias de amparo, en la fracción XVI del artículo 107 de la propia Norma Fundamental, la partida respectiva debe autorizarse, cuando menos, por el monto debidamente acreditado por las autoridades encargadas de formular el proyecto del respectivo presupuesto de egresos, de las condenas impuestas en una sentencia al gobierno del Distrito Federal, por lo que para cumplir con ese mandato legal y acatar fielmente lo establecido en los referidos numerales constitucionales, no basta con que la Asamblea Legislativa autorice la partida en comento sino que lo haga en los términos precisados.

En abono a lo anterior, importa señalar que conforme al artículo 46, fracción III, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, expedido por el Congreso de la Unión, constituye una atribución exclusiva del Jefe de Gobierno del Distrito Federal,(8) presentar ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la iniciativa que contenga el proyecto anual de presupuesto de egresos, y de ello le resulta la obligación correlativa de solicitar una partida especial -separada de los demás adeudos derivados de laudos o sentencias dictadas por órganos jurisdiccionales locales- para hacer frente a los pasivos generados por el cumplimiento de las ejecutorias pronunciadas en los juicios de amparo, cuando vinculen a la administración pública del Distrito Federal al pago de cantidades ciertas y determinadas, partida en la cual deberá explicar en forma detallada la fecha en la que causaron estado los fallos, el monto aproximado de las devoluciones y, en su caso, los accesorios que se podrían generar por su falta de liquidación oportuna dentro del ejercicio fiscal respectivo, de manera que al momento de aprobar la erogación de los recursos anuales respectivos para esos fines, dicha asamblea pueda contar con elementos suficientes para proveer de la disponibilidad de las sumas necesarias a las autoridades cuyos actos fueron declarados inconstitucionales, ya sea por vicios propios, o por haberse apoyado en leyes contrarias a la Constitución Federal.

Lo anterior encuentra explicación lógica en que la restitución de dichas cantidades se considera presupuesto devengado, en términos del cuadragésimo segundo párrafo del artículo 2o. de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal,(9) cuyo pago por tanto es ineludible y carece de sentido no programarlo, presupuestarlo y aprobarlo desde que inicia el año, sobre todo cuando exista un importante número de juicios y un considerable monto acumulado, cuya cuantificación las dependencias bien pueden estimarla desde que se prepara el anteproyecto que sirve de base para presentar el proyecto de presupuesto de egresos respectivo, todo ello con el propósito de que las autoridades que conforman la administración pública del Distrito Federal, a cargo del jefe de gobierno por disposición del párrafo cuarto del artículo 122 de la Constitución Federal,(10) no resten en forma generalizada y continua la eficacia de dichas sentencias, pues el artículo 66, fracción II, del propio estatuto,(11) atribuye a dicha conducta, incluso, consecuencias políticas al señalar que son causas graves para la remoción de este servidor público: "Abstenerse de ejecutar en forma reiterada y sistemática, o incurrir en contravención de actos legislativos, jurisdiccionales y administrativos que dicten los Poderes de la Unión;"; lo cual significa que existe un mandato específico de colaboración para que, en materia presupuestal, el órgano ejecutivo de carácter local,(12) programe el pago de las cantidades destinadas al cumplimiento de las sentencias protectoras de garantías, y el órgano legislativo de esta entidad federativa(13) apruebe la partida específica que abastezca de fondos bastantes para sufragarlas, sin perjuicio de que el primero, por conducto de las autoridades competentes, realice las adecuaciones necesarias para acatar, en su caso, las nuevas resoluciones que causen ejecutoria en el ejercicio, conforme la interpretación que a continuación se precisa del párrafo segundo del artículo 73 de la ley citada, con el objeto de no postergar hasta el siguiente periodo presupuestal su cumplimiento, aunque es obvio que para mantener el equilibrio financiero en forma responsable lo aconsejable es programar medidas estratégicas y evitar las coyunturales, más aún cuando el párrafo tercero del artículo 1o. del mismo ordenamiento señala que los sujetos obligados a cumplirla observarán que la administración de los recursos públicos se realice con un enfoque de respeto a los derechos humanos, entre otros principios.(14)

Por otro lado, dado que el referido artículo 73 no tiene como finalidad obstaculizar el cumplimiento de las sentencias impidiendo la aplicación del sistema general de adecuaciones presupuestarias antes referido, establecido en el capítulo III del título tercero de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal, debe estimarse que constituye un mecanismo que permite al jefe de Gobierno del Distrito Federal, por conducto de la Secretaría de Finanzas, solicitar a la Asamblea Legislativa la ampliación de la partida en comento una vez que los recursos que puedan transferirse a dicha partida, provenientes de las diversas que integran el presupuesto de egresos del Gobierno del Distrito Federal, se hayan agotado al no ser disponibles, es decir, cuando la totalidad de los recursos destinados originalmente a éstas constituyan gastos etiquetados en el respectivo presupuesto de egresos o bien se trate de gasto comprometido, esto es, el que se constituye para atender compromisos derivados de cualquier acto y/o instrumento jurídico que signifique una obligación de realizar una erogación,(15) sin menoscabo de que la ampliación referida en el citado numeral pueda solicitarse simultánea o posteriormente a la realización de las adecuaciones en comento, quedando bajo el prudente arbitrio de las autoridades competentes determinar el mecanismo presupuestal que les permita cumplir con la sentencia concesoria en el plazo correspondiente con el objeto de evitar la aplicación de lo previsto en la fracción XVI del artículo 107 constitucional.

Así, por ejemplo, constituyen presupuesto comprometido todos los recursos contemplados en el referido presupuesto que sean necesarios para cubrir las prestaciones de todos y cada uno de los servidores públicos del Gobierno del Distrito Federal o bien los necesarios para cubrir los compromisos adquiridos por el referido gobierno, mediante la celebración de cualquier instrumento jurídico.

Sostener que lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal impide acudir a los mecanismos de adecuaciones presupuestarias y que prevé como única opción, una vez agotados los recursos destinados originalmente a la partida respectiva, solicitar una ampliación a la Asamblea Legislativa, implicaría atribuirle a este órgano legislativo la intención de establecer una regulación contraria a lo previsto en el párrafo sexto del artículo 17 constitucional,(16) pues tal limitación constituiría un grave obstáculo al cumplimiento de las sentencias, ya que el marco jurídico aplicable implicaría un sistema al tenor del cual resultaría más complejo el pago de gastos exigidos constitucionalmente que otros derivados de los vínculos jurídicos que voluntariamente celebre el Gobierno del Distrito Federal.

En ese orden de ideas, atendiendo a lo señalado en los artículos 76 al 80 de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal; 9, 10 y del 86 al 95 de su reglamento, y los diversos numerales 34, fracción IX, 35, fracción XV y 68, fracción V, del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, debe estimarse que el director general de Política Presupuestal de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal, es la autoridad que cuenta con las atribuciones para dar cumplimiento al fallo protector dictado en el juicio de amparo materia de este incidente de inejecución, ya que es la autoridad que goza de las necesarias para aprobar las respectivas adecuaciones presupuestarias que permitirán a la Tesorería del Distrito Federal contar con los recursos presupuestales necesarios para continuar con el procedimiento para realizar el pago correspondiente.

Por tanto, al oficio número SAT/25/2011 de veintitrés de febrero de dos mil once, por medio del cual el tesorero del Distrito Federal solicitó al subsecretario de egresos la ampliación de la partida presupuestal correspondiente, deberá dársele el tratamiento de una solicitud de adecuación presupuestaria, por lo que el director general de Política Presupuestal de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal deberá proceder a realizar las adecuaciones necesarias, es decir, las modificaciones a las estructuras presupuestales aprobadas o a los calendarios presupuestales autorizados, para dotar de recursos a la partida correspondiente y con ello dar lugar a que las restantes autoridades vinculadas al cumplimiento del fallo protector, a saber: titulares de la Administración Tributaria en Parque Lira, de la Dirección de Servicios al Contribuyente, de la Subtesorería del Servicio de Administración Tributaria y de la Tesorería, todas del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, estén en posibilidad legal y material de concluir con el procedimiento encaminado al acatamiento de la referida sentencia protectora.

Ante tal situación, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que no se está en el caso de aplicar a las mencionadas autoridades lo previsto en la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que, dentro de la esfera de sus atribuciones, por el momento han realizado los actos necesarios para acatar el fallo protector y, ante la insuficiencia de fondos de la partida presupuestal respectiva y correspondiéndole a una autoridad diversa la realización de las adecuaciones presupuestarias, así como, en su caso, la ampliación de la citada partida, se actualiza una causa de excusabilidad del incumplimiento advertido.

Incluso, conviene agregar que si bien se ha advertido que tratándose del secretario de Finanzas -en atención a las atribuciones que asisten a la Subsecretaría de Egresos y a la Dirección General de Política Presupuestal que le están adscritas-, sí cuenta con las atribuciones para dar cumplimiento al fallo protector y, por ende, no ha enfrentado la causa de excusabilidad que se estima actualizada respecto de la tesorería, la Dirección de Servicios al Contribuyente y la Administración Tributaria en Parque Lira, todas del Gobierno del Distrito Federal, lo cierto es que lo excusable de su incumplimiento tiene su origen en la interpretación incorrecta del artículo 73 de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal.

En ese sentido, una vez que se ha fijado el alcance de lo previsto en el referido contexto constitucional y en ese numeral ordinario, la referida justificación del incumplimiento advertido no puede servir de base para la conducta contumaz en la que pudiera incurrir el titular de la Secretaría de Finanzas, así como sus demás subordinados, en el futuro, tanto en este asunto como en los diversos incidentes de inejecución que se integran en este Alto Tribunal con posterioridad al dictado de este fallo.

QUINTO. Precisiones sobre las autoridades vinculadas al cumplimiento de esta sentencia de amparo y las conductas que les corresponde desarrollar.

Una vez precisados los hechos que se encuentran acreditados ante este Alto Tribunal, la fuerza vinculatoria de la sentencia de amparo de la que deriva este incidente de inejecución, así como las atribuciones de las diversas autoridades relacionadas con el cumplimiento de aquélla, en atención a lo señalado en los citados artículos del 76 al 80 de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal; 9, 10 y del 86 al 95 de su reglamento y los diversos numerales 34, fracción IX, 35, fracción XIV y 68, fracción V, del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, debe estimarse que ante la causa de excusabilidad del incumplimiento del fallo protector respectivo, acreditada respecto de los órganos de la Tesorería del Gobierno del Distrito Federal, es decir, el titular de la Administración Tributaria de Parque Lira y la Dirección General de Servicios al Contribuyente, entre otros, derivada de una interpretación aislada del artículo 73 de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal, resulta necesario indicar los términos en que dichas autoridades, específicamente los titulares de la Dirección General de Política Presupuestal, de la Administración Tributaria correspondiente y de la Dirección General de Servicios al Contribuyente, así como sus dos superiores jerárquicos inmediatos, todos del Gobierno del Distrito Federal, deben proceder para dar cumplimiento al referido fallo protector.

En relación con el director general de Política Presupuestal de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal, se le vincula para que dentro de los diez días hábiles siguientes a la legal notificación de esta ejecutoria, en términos de la fracción XVI del artículo 107 constitucional, tomando en cuenta el procedimiento matemático que utilizó la propia Administración Tributaria en Parque Lira para calcular el importe que le devolvió a la quejosa actualizado hasta el mes de octubre de dos mil nueve que se encuentra precisado en su oficio número A.T./06/04-07012, cuantifique el monto correspondiente a los meses de noviembre de dos mil nueve a mayo de dos mil diez y con base en el resultado obtenido realice las adecuaciones presupuestarias que sean necesarias para dotar de los recursos suficientes a la partida mencionada para el cumplimiento del referido fallo constitucional, en la inteligencia de que, dentro del mismo plazo, deberá informarse a este Alto Tribunal de las acciones realizadas al efecto.

Por lo que se refiere al administrador tributario en Parque Lira y al director general de Servicios al Contribuyente, se les vincula en el sentido de que, una vez autorizadas las adecuaciones presupuestales por el director general de Política Presupuestal o cualquiera de sus superiores jerárquicos, dentro de los diez días hábiles siguientes realicen los trámites subsecuentes del procedimiento de devolución correspondiente; de lo cual deberán informar en el plazo indicado a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

De no cumplir con lo anteriormente expuesto, se apercibe, tanto al director general de Política Presupuestal de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Finanzas, como al administrador tributario en Parque Lira y al director general de Servicios al Contribuyente, todos del Gobierno del Distrito Federal, con la aplicación de lo previsto en la fracción XVI del artículo 107 constitucional, en la inteligencia de que la Secretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal deberá informar a este Pleno oportunamente sobre la fecha de notificación de esta sentencia y de las actuaciones realizadas por las referidas autoridades para su debido cumplimiento.

Además, se requiere, por lo que se refiere al director general de Política Presupuestal, al subsecretario de Egresos y al secretario de Finanzas, y en cuanto a los titulares de la referida administración tributaria, y de la Dirección General de Servicios al Contribuyente, al subtesorero y al tesorero, todos del Gobierno del Distrito Federal, en su calidad de superiores jerárquicos, para que se conmine y supervise el cumplimiento a lo determinado en esta resolución, tomando en cuenta que, si no cumplen, en el ámbito de su competencia, también se procederá a separarlos del cargo y a consignarlos ante un Juez de Distrito, en aplicación de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución General de la República.