INCIDENTE DE INEJECUCIÓN 542/2008. BERNARDINO FRANCO BADA.

"SENTENCIAS DE AMPARO. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS TRATÁNDOSE DE LAS OBLIGACIONES DE PAGO DERIVADAS DE SU CUMPLIMIENTO. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, fundamentalmente en la Quinta y Sexta Épocas del Semanario Judicial de la Federación, emitió diversas tesis en las cuales sostuvo el criterio predominante de que tratándose de obligaciones de pago derivadas de sentencias de amparo a cargo de las autoridades responsables, no se sancionaría su incumplimiento cuando el pago no se encontrara previsto en el presupuesto autorizado, de manera que la responsabilidad de aquéllas quedaba limitada a la mera gestión ante los órganos competentes para que se autorizara el gasto correspondiente. En este sentido se orientan los siguientes criterios históricos, de rubros: ‘CASO EN QUE NO ES APLICABLE, DE MOMENTO, LA FRACCIÓN XI EL ARTÍCULO 107 CONSTITUCIONAL. DEFECTO DE EJECUCIÓN.’; ‘SENTENCIAS DE AMPARO, EJECUCIÓN DE LAS.’; ‘SENTENCIAS DE AMPARO, INELUDIBLE EJECUCIÓN DE LAS.’ e ‘INCIDENTE DE INEJECUCIÓN DE SENTENCIA IMPROCEDENTE.’, publicados, respectivamente, en el Informe de 1941, página 131 y en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, tomo XXXI, página 2277 y tomo XLVII, página 4882, y Sexta Época, Volumen LXXVIII, Primera Parte, página 14. Sin embargo, estos criterios no deben prevalecer en la actualidad pues, por una parte, obedecen a la interpretación aislada del artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (que originalmente era el 125) y, por otra, desconocen la fuerza vinculatoria de las ejecutorias de amparo cuya eficacia deriva del mandato constitucional. Lo anterior es así, pues si bien es cierto que el presupuesto de egresos se rige por el principio de anualidad, porque el ejercicio fiscal, por razones de política tributaria, comprende un periodo de un año, para el cual se planea precisamente el gasto público que implica la programación de actividades y cumplimiento de proyectos al menos durante ese tiempo, también lo es que el citado artículo 126 de la Norma Fundamental acepta que el presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que pueda variarse al establecer que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior, de donde se desprende que en el propio texto de la Norma Constitucional referida, subyace el principio de modificación presupuestaria, al permitir que el gasto pueda programarse en dos momentos, uno anterior y otro posterior, a saber: a) Al aprobarse el presupuesto de egresos; o, b) En ley posterior, la que por su cronología necesariamente sucede a aquel proyecto presupuestario original en el tiempo; de manera que el precepto constitucional en mención, en lugar de constituir un valladar insuperable para la autoridad responsable, prevé la posibilidad de modificación del presupuesto original para adecuarlo a las necesidades sobrevenidas, es decir, su virtud es la de establecer un remedio para los casos fortuitos, que le permite solicitar los ajustes presupuestarios necesarios para enfrentar las obligaciones pecuniarias del Estado, gasto que necesaria e ineludiblemente debe autorizarse por tratarse del cumplimiento de un mandato de amparo cuya ejecución es impostergable. Además, si la autoridad ya tiene autorizado un presupuesto que le permite efectuar un pago, aun cuando no esté previsto específicamente en él, debe realizarlo si con ello da cumplimiento a un mandato de amparo, pues exclusivamente en esta hipótesis no podría considerarse jurídicamente que vulnerara la prohibición contenida en el artículo 126 de la Constitución General de la República, en razón de que el cumplimiento de las sentencias de amparo no puede quedar condicionado a la determinación de si se aprueba o no una partida presupuestal para hacer frente a la obligación impuesta, dado que la majestad de la Constitución Federal impone categóricamente que aquéllas sean cumplidas inexcusablemente, por lo que únicamente en esta hipótesis no puede operar el principio de responsabilidad que deriva del mencionado artículo 126 constitucional, pues técnicamente no se estaría contraviniendo, sino que se actualizaría un caso de excepción en el que no sería punible la conducta de la autoridad. Asimismo, tal proceder tampoco contravendría el artículo 134 del Ordenamiento Fundamental, relativo al manejo de los recursos económicos con apego al principio de honradez, la cual se entiende como un actuar probo, recto, sin desvío alguno, pues no hay improbidad alguna en cumplir con un mandato de amparo, por el contrario, es un principio rector de los actos de la autoridad cumplir y hacer cumplir la Constitución y, por ende, los mandatos de amparo que derivan de ésta, cuya finalidad es el restablecimiento del orden constitucional." (Registro: 187083. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, abril de 2002, tesis P. XX/2002, página 12).

Lo anterior es así, ya que el artículo 126 constitucional al señalar que "no se podrá hacer ningún pago que no esté expresamente previsto en el presupuesto de egresos" no puede ser interpretado en el sentido de oponerse a la ejecución de una sentencia de amparo, pues es la propia Constitución la que determina la exigibilidad inmediata de dichas sentencias, y establece la sanción correspondiente a quien incumple una sentencia de amparo.

Cabe destacar que en la Carta Magna se prevé el juicio de amparo como el instrumento por excelencia para la defensa de los derechos fundamentales.

En ese sentido, se prevé la necesidad de que en caso de que se conceda la protección solicitada, las sentencias deben ser debidamente cumplidas por la o las autoridades que gocen de atribuciones para ello, señalándose en la fracción XVI del artículo 107 constitucional, que en caso de que ello no suceda y su incumplimiento sea inexcusable, éstas serán inmediatamente separadas de su cargo y consignadas al Juez de Distrito que corresponda.

De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que al ser la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la que resalta la importancia del cumplimiento de las sentencias de amparo, luego, el hecho de que no sea prevista una partida presupuestaria no puede ser excusa para que no se cumpla con una sentencia de amparo.

En ese orden de ideas, ante una sentencia de amparo que impone la obligación de restituir al quejoso en el goce de las garantías violadas mediante la devolución o el pago de una suma de dinero, para determinar qué autoridades son las que están vinculadas al acatamiento de aquélla, es necesario analizar cuál de ellas puede disponer de los respectivos recursos presupuestarios, ya que tal como lo ha sostenido este Alto Tribunal en la tesis aislada P. XVIII/2002 del rubro: "SENTENCIAS DE AMPARO. LAS MEDIDAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XVI, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, NO SON APLICABLES A LAS AUTORIDADES JERÁRQUICAMENTE SUBORDINADAS A LOS JEFES DELEGACIONALES DEL DISTRITO FEDERAL, QUE CARECEN DE FACULTADES DE DISPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO O GASTO PÚBLICO, A FIN DE ASUMIR EL PAGO DE DAÑOS Y PERJUICIOS, COMO CUMPLIMIENTO SUSTITUTO DE AQUÉLLAS.", aplicable por analogía, a las autoridades que carecen de las atribuciones para hacer frente a la respectiva obligación pecuniaria, no les es imputable e inexcusable el incumplimiento "por lo que su omisión de pago no debe perjudicarlas, por razones de equidad aplicables a los procedimientos de inejecución de sentencia", sin que ello obste para que este Alto Tribunal determine cuál es la autoridad a la que asiste la atribución para cumplir con el respectivo fallo constitucional y resuelva lo conducente, siendo aplicable al respecto, la tesis jurisprudencial siguiente:

"EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO. A ELLA ESTÁN OBLIGADAS TODAS LAS AUTORIDADES, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. Las ejecutorias de amparo deben ser inmediatamente cumplidas por toda autoridad que tenga conocimiento de ellas y que, por razón de sus funciones, deba intervenir en su ejecución, pues atenta la parte final del primer párrafo del artículo 107 de la Ley Orgánica de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, no solamente la autoridad que haya figurado con el carácter de responsable en el juicio de garantías está obligada a cumplir la sentencia de amparo, sino cualquiera otra autoridad que, por sus funciones, tenga que intervenir en la ejecución de este fallo." (Registro: 917712. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Quinta Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Apéndice 2000. Tomo VI, Común, Jurisprudencia SCJN. Tesis 178. Página 145).

Por ello, tratándose del cumplimiento de las sentencias de amparo que implican el pago de recursos monetarios a los quejosos, si bien en términos de lo previsto en los artículos 74, fracción IV, 116, fracción II, párrafo cuarto, 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), 115, fracción IV, párrafo penúltimo y 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Presupuesto de Egresos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios debe aprobarse, respectivamente, por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las Legislaturas Locales de los Estados, la Asamblea Legislativa y los Ayuntamientos, sin que válidamente puedan realizarse pagos que no estén comprendidos en los presupuestos respectivos, lo cierto es que para el cumplimiento de fallos constitucionales de esa naturaleza, las autoridades administrativas deben desarrollar todas las acciones que resulten pertinentes dentro de su ámbito de atribuciones, para dotar a la partida presupuestal correspondiente de los recursos necesarios para acatar la obligación constitucional derivada de las sentencias en comento, las que por exigencia de lo previsto en los artículos 17, párrafos segundo y sexto, así como 107, fracción XVI, de la propia Norma Fundamental, deben ejecutarse de manera pronta y completa en los plazos y términos fijados, al tenor de lo previsto en la Ley de Amparo por el juzgador de garantías.

Por ende, si bien las diversas autoridades vinculadas al cumplimiento del fallo protector pueden solicitar al órgano legislativo competente o, en el ámbito municipal al Ayuntamiento, la ampliación del presupuesto respectivo, ello no obsta para que válidamente y con el objeto de acatar el mandato constitucional dentro del plazo fijado por la autoridad de amparo, deban necesariamente acudir a los mecanismos de transferencias o adecuaciones de las partidas que integran el presupuesto previamente autorizado, tomando en cuenta, por una parte, el carácter preferente que asiste a la respectiva obligación constitucional de pago, la que debe cumplirse en el plazo fijado en la sentencia respectiva y, por otra parte, que ninguna disposición legal de rango inferior a la Constitución General puede establecer obstáculos al cumplimiento de una sentencia de amparo, en la inteligencia de que la excusabilidad de su incumplimiento en el plazo respectivo, en ese supuesto, únicamente podría basarse en el fehaciente acreditamiento ante este Alto Tribunal de la inexistencia de recursos presupuestales disponibles.

CUARTO. Marco jurídico del Distrito Federal relativo a la disposición de recursos financieros, excusabilidad del desacato de las autoridades vinculadas actualmente al cumplimiento del fallo protector y autoridades que gozan de las atribuciones necesarias para tal fin.

Una vez precisada la fuerza vinculatoria de una sentencia de amparo cuyo efecto es la devolución de numerario, atendiendo a las particularidades que rodean la ejecución de la sentencia protectora respectiva, se impone precisar el marco jurídico que rige las atribuciones de las autoridades del Gobierno del Distrito Federal competentes, tanto para efectuar las devoluciones de recursos a los quejosos, como para realizar las adecuaciones presupuestales que permitan a aquéllas contar con la suficiencia presupuestal necesaria, máxime que, como se precisó, el veintitrés de febrero de dos mil once se recibió en este Alto Tribunal el oficio suscrito por el tesorero del Gobierno del Distrito Federal, en el que, respecto del cumplimiento de la ejecutoria de amparo de que se trata, manifestó su imposibilidad material y jurídica para acatarla mediante la devolución de la cantidad correspondiente, aun cuando en realidad pretende acreditar su excusabilidad en el incumplimiento de dicho fallo.

En ese orden de ideas, para verificar que resulta excusable el incumplimiento de la sentencia de amparo materia de este incidente de inejecución, respecto del tesorero del Gobierno del Distrito Federal y sus inferiores jerárquicos vinculados al cumplimiento respectivo, debe tomarse en cuenta que conforme a lo previsto en los artículos 3o., fracción I, 7o., 30, 35, 37, 73, 75 y 80 del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, a dichos servidores públicos no les asiste la atribución para realizar adecuaciones presupuestales. Dichos numerales establecen:

"Artículo 3o. Además de los conceptos que expresamente señala el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, para efectos de este Reglamento, se entiende por: