VARIOS 2/2007-SS. SOLICITUD DE MODIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. MAGISTRADOS INTEGRANTES DEL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

"La lectura de la resolución que dio origen a la jurisprudencia transcrita revela que las consideraciones en que se sostiene la decisión de la Segunda Sala consistieron, esencialmente, en que el artículo 53 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no es claro en relación con el vocablo ‘aplicar’, generando confusión al momento de su interpretación en el sentido de entender si significa imponer o ejecutar.

"Para dilucidar esa confusión, la Sala partió del análisis de los artículos 51, 54, 55, 57 y 58 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, estimando que como el legislador no había distinguido entre ‘aplicación de sanciones’ e ‘imposición’ se les debía interpretar como dos vocablos sinónimos.

"Lo anterior llevó a la Sala a concluir que la interpretación de los supuestos normativos sancionatorios contenidos en las fracciones I, II, III y IV del artículo 56 de la citada legislación es en el sentido de que el superior jerárquico puede imponer las sanciones de apercibimiento, amonestación y suspensión por un periodo no menor de tres días ni mayor de tres meses, de todos sus servidores públicos, de base o de confianza, según la regla general de la fracción I, y que adicionalmente puede destituir sólo a los servidores públicos de confianza, mas no a los de base, pues éstos deben ser sancionados por el órgano de control interno.

"De modo que, según las razones expuestas en la resolución de referencia, tanto el superior jerárquico como los órganos internos de control de la entidad o dependencia en la que labore el servidor público, en los supuestos indicados, son competentes para imponer las sanciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

"Sentado lo anterior, se exponen las razones por las que se solicita a esa Segunda Sala la modificación de la jurisprudencia que antes se precisó.

"Para entrar en materia se estima necesario, como cuestión previa, tener en cuenta el régimen constitucional de responsabilidades administrativas vigente y aplicable a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cuyo fundamento se encontraba en el artículo 113, que establecía lo siguiente: (se transcribe).

"La lectura del precepto transcrito revela que el régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos tiene por objeto salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el ejercicio del servicio público, para lo cual existen leyes que regulan los procedimientos disciplinarios, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones y las autoridades para aplicarlas.

"La reforma al artículo en comento, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, obedeció a la necesidad de garantizar a la sociedad la prevención y sanción efectiva de la corrupción, evitando que los servidores públicos subordinaran el interés particular a los intereses de la sociedad, tal como se advierte de la lectura de su exposición de motivos: (se transcribe).

"La reforma constitucional a que se ha hecho referencia se concretó en la legislación secundaria el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos con el fin de reglamentar las reformas constitucionales y mejorar el régimen a que estaban sujetos los servidores públicos.

"Para cumplir los objetivos de la reforma constitucional, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos estableció cuatro tipos de responsabilidades, independientes entre sí, a que se encuentran sujetos los servidores públicos: responsabilidad política, responsabilidad penal, responsabilidad civil y responsabilidad administrativa.

"La responsabilidad administrativa tiene por objeto garantizar el eficaz desempeño del servicio público mediante el establecimiento de un catálogo de obligaciones que deben cumplir los servidores públicos, así como los procedimientos y sanciones a que se hacen acreedores quienes omitan su cumplimiento.

"La exposición de motivos de la ley en comento estableció que, tratándose de servidores públicos, la otrora Secretaría de la Contraloría General de la Federación sería la autoridad para vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, para identificar las responsabilidades administrativas en que incurran por su incumplimiento, y para ‘aplicar’ las sanciones disciplinarias a través de los órganos de control en las dependencias o entidades, tal como se advierte de la siguiente transcripción: (se transcribe).

"La afirmación anterior, esto es, que la otrora Secretaría de la Contraloría General de la Federación es la encargada de vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos a través de los órganos de control en las dependencias y entidades, se corrobora con la lectura de los artículos 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 26, fracción III, parte uno, del Reglamento Interior de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, que dicen: (se transcriben).

"De la lectura del primero de los preceptos transcritos se advierte que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo se concibió como la dependencia de la administración pública federal centralizada, competente para conocer e investigar las conductas de los servidores públicos que puedan llegar a constituir responsabilidad administrativa, así como para ‘aplicar’ las sanciones que correspondan de conformidad con la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

"El segundo de los artículos en comento estableció que la mencionada dependencia designará a los titulares de los órganos internos de control en las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública federal y en la Procuraduría General de la República, quienes tienen la facultad de recibir las quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, así como para sustanciar y resolver el procedimiento que determine la existencia o la inexistencia de la responsabilidad administrativa para, en su caso ‘imponer’ la sanción ‘aplicable’.

"Es decir, de la lectura de los preceptos transcritos se advierte que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo es la dependencia encargada de conocer las denuncias relativas al incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, así como de sustanciar y resolver los procedimientos de responsabilidad administrativa, para lo que cuenta con órganos de control interno en las dependencias y entidades.

"Lo hasta aquí expuesto pone de manifiesto que la dependencia encargada de sustanciar y resolver los procedimientos administrativos disciplinarios a que se refiere la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos es la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo a través de los órganos internos de control adscritos a cada dependencia y entidad de la administración pública federal y, por tanto, es la única facultada para ‘imponer’ las sanciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

"En efecto, si se toma en consideración que las sanciones sólo pueden ser impuestas mediante la sustanciación y resolución de un procedimiento, entonces se llega a la conclusión de que sólo la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo puede imponer las sanciones a que se refiere la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos pues, como ya se dijo, es la única facultada para sustanciar y resolver los procedimientos administrativos de responsabilidad.

"Ahora, los artículos 53 y 56 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establecen lo siguiente: (se transcriben).

"La lectura de la primera de las normas transcritas revela, entre otras cuestiones, las diferentes sanciones que se pueden imponer a los servidores públicos por incurrir en faltas administrativas, esto es, apercibimiento privado o público, amonestación privada o pública, suspensión, destitución del puesto, sanción económica e inhabilitación.

"La segunda, pone de manifiesto que la destitución de los servidores públicos puede ser demandada por su superior jerárquico, o bien, por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo cuando el superior jerárquico no lo haga pero, tratándose de servidores públicos de confianza la ‘aplicación’ de esa sanción corresponde exclusivamente a su superior jerárquico; mientras que la inhabilitación, únicamente es ‘aplicable’ por la autoridad competente.

"Para determinar a qué se refiere la norma en comento con la expresión ‘aplicación’, conviene tener en cuenta el contenido de los artículos 48, 57, párrafo segundo, 60, 64, párrafo primero, 65 y 75, párrafo primero, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que establecen lo siguiente: (se transcriben).

"De la lectura de los preceptos antes transcritos se advierte que la contraloría interna en cada dependencia o entidad es la autoridad competente para investigar, sustanciar los procedimientos, determinar la existencia o no de responsabilidades administrativas de los servidores públicos e ‘imponer’ las sanciones disciplinarias correspondientes.

"Las normas también revelan que la ejecución de las sanciones que se ‘impongan’ deberán llevarse a cabo en los términos que disponga la resolución sancionatoria.

"Ya fue expuesto que la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo es la dependencia de la Administración Pública Federal encargada de la sustanciación y resolución de los procedimientos administrativos de responsabilidad y, en su caso, de la ‘imposición’ de las sanciones aplicables en términos de lo dispuesto por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

"También se dijo que, para cumplir con esa función, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo tiene órganos internos de control en cada dependencia y entidad que tienen competencia para tramitar los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos adscritos a la dependencia o entidad en que se encuentren.

"Pues bien, lo hasta aquí expuesto permite concluir que al usar el término ‘aplicación’, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos lo utiliza, tratándose de los órganos de control interno, como sinónimo de ‘imposición’ y tratándose del superior jerárquico, como sinónimo de ‘ejecución’.

"En otras palabras, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, al disponer que la ‘aplicación’ de las sanciones corresponde al órgano interno de control en cada dependencia está empleando ese término como sinónimo de ‘imposición’, pues únicamente la autoridad que sea competente para sustanciar y resolver el procedimiento de responsabilidad puede ‘aplicar’ o ‘imponer’ una sanción.

"De los anteriores elementos de juicio se concluye que la autoridad legalmente facultada para ‘aplicar’, o lo que es lo mismo, imponer las sanciones por faltas administrativas de los servidores públicos, son las contralorías internas en las dependencias o entidades correspondientes y, por tanto, cuando el artículo 56 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos hace referencia a la aplicación de las sanciones por el superior jerárquico del servidor público sujeto a proceso administrativo de responsabilidad, se refiere a que el superior jerárquico de los servidores públicos podrá ejecutar las sanciones establecidas en el artículo 53 del mismo ordenamiento previamente impuestas por el órgano interno de control en la dependencia o entidad a que se encuentre adscrito, por ser el legalmente facultado para investigar, sustanciar y resolver los procedimientos respectivos.

"Finalmente, la jurisprudencia que se pide modificar supone invertir la lógica del procedimiento administrativo de responsabilidades.

"En efecto, en la tesis se sostiene que el superior jerárquico puede imponer las sanciones de apercibimiento, amonestación y suspensión por un periodo no menor de tres días ni mayor de tres meses, a todos los servidores públicos, de base o de confianza, que le estén subordinados y adicionalmente puede destituir sólo a los de confianza, no a los de base.

"Ya se dijo que conforme a lo previsto en el artículo 26, fracción III, arábigo 1, del Reglamento Interior de la entonces denominada Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, los titulares de los órganos internos de control tienen, entre otras facultades, las siguientes: (se transcribe).

"Es decir, tienen la facultad de investigar y fincar las responsabilidades a que hubiere lugar e imponer las sanciones aplicables en los términos de ley.

"La ley a que remite el reglamento es a la hoy vigente Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y por virtud de lo mandado en el párrafo segundo de su artículo segundo transitorio, en el ámbito local del Distrito Federal a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

"Ambas legislaciones prevén un procedimiento similar para la imposición de las sanciones administrativas establecidas en la ley. En términos generales, dicho procedimiento consiste en la citación al servidor público a una audiencia en la que deberá rendir su declaración en torno a los hechos que se le imputen, los cuales deben hacérsele saber previamente. En esa audiencia puede ofrecer y desahogar las pruebas que a sus intereses convenga.

"Posteriormente, el órgano interno de control resolverá sobre la inexistencia o existencia de responsabilidad, en cuyo caso impondrá al infractor las sanciones administrativas correspondientes.

"En el aspecto procesal que se comenta, la ley prevé el procedimiento de tal modo que el primer tema de examen que debe abordar la autoridad resolutora es el relativo a la existencia o inexistencia de la responsabilidad administrativa que se impute al servidor público. Sólo después de que quede demostrada fehacientemente la existencia de esa responsabilidad abordará el segundo tema, relativo a determinar la sanción correspondiente tomando en cuenta la gravedad de la infracción, las circunstancias socioeconómicas del servidor público, su nivel jerárquico y antecedentes, las condiciones exteriores y los medios de ejecución, la antigüedad en el servicio, la reincidencia en el cumplimiento de obligaciones y el monto del beneficio, daño o perjuicios económicos que se hubieren causado. En una palabra, sólo en caso de haber quedado acreditada la infracción administrativa y tomando en cuenta las circunstancias antes aludidas se podrá determinar, o más bien, individualizar, la sanción o sanciones imponibles.

"En cambio, como la tesis jurisprudencial concluye diciendo categóricamente que el superior jerárquico puede imponer las sanciones de apercibimiento, amonestación y suspensión por un periodo no menor de tres días ni mayor de tres meses a todos los servidores públicos, de base o de confianza, esa facultad que le da al superior jerárquico hace suponer que la lógica del procedimiento es que previamente se decidió que la sanción imponible es precisamente una de las antes señaladas, olvidando que durante la instrucción del procedimiento el empleado puede acreditar la no comisión de los hechos atribuidos y, por ende, su no responsabilidad, o bien, pueden quedar demostradas circunstancias que agraven la comisión del hecho y merezcan la imposición de una pena o penas de mayor entidad. Esta inversión del procedimiento también acontece respecto a los empleados de confianza, porque la tesis dice que el superior jerárquico puede destituir a éstos pero no a los de base.

"En resumen, de acuerdo con el criterio jurisprudencial la competencia para la imposición de sanciones en materia administrativa queda supeditada al tipo de sanción a imponer, lo que trastoca la lógica del procedimiento administrativo de responsabilidades de los servidores públicos."

SEGUNDO. Por acuerdo de seis de junio de dos mil siete, la presidenta de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, admitió a trámite dicha solicitud al formar y registrar el expediente varios modificación de jurisprudencia 2/2007-SS; además ordenó dar vista al procurador general de la República para que por sí o por conducto del agente del Ministerio Público Federal que designara, expusiera -dentro del plazo de treinta días- su parecer si lo estimaba pertinente; finalmente, en el mismo acuerdo turnó los autos para su estudio al Ministro Genaro David Góngora Pimentel.

TERCERO. Mediante proveído de trece de junio de dos mil siete la presidenta de esta Segunda Sala del Alto Tribunal, turnó el expediente al Ministro Genaro David Góngora Pimentel, por encontrarse en estado de resolución.