SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0026/2005

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0026/2005

Sucre,  15 de abril de 2005

Expedientes:          2004-10665-22-RDN   2004-10679-22-RDN         

Distrito:        La Paz      

Magistrado Relator:        Dr. Willman Ruperto Durán Ribera       

         

En los recursos directos de nulidad interpuestos por Luis Peres Salmón, Carlos De Grandchant Suárez y Juan Mauricio Diez Canseco Arce, Presidente, Gerente General y Jefe del Departamento Legal, en representación de la Asociación Mutual de Ahorro y Préstamo para la Vivienda “La Primera”; y Gonzalo Calderón Cervantes en representación de la Asociación Mutual de Ahorro y Préstamo “La Plata” contra Fernando Calvo Unzueta, Superintendente de Bancos y Entidades Financieras, demandando la nulidad de los arts. 1 y 3 de la Resolución SB 112/2004, del anexo de lineamientos  y del último párrafo de la circular SB/475/2004.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso 2004-10665-22-RDN

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Por memorial presentado el 17 de diciembre de 2004, cursante de fs. 162 a 171 vta. de obrados, los recurrentes expresan los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

El art. 22 de la Ley 2297, de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, promulgada el 20 de diciembre de 2001 que modificó la Ley 1488 de Bancos y Entidades Financieras, dispuso que las entidades de intermediación financiera no bancarias, como es la Mutual La Primera, adecuen sus estatutos y demás documentos de constitución en lo conducente a las disposiciones de la Ley de Bancos y Entidades Financieras modificada por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, en el plazo señalado por el art. 16 de la Ley 2196 del Fondo Especial de Reactivación Económica y Fortalecimiento de Entidades de Intermediación Financiera, vale decir, hasta el 4 de mayo de 2004; extremo que la Mutual cumplió al aprobar sus Estatutos adecuados a la normativa citada en la Asamblea Extraordinaria de Asociados de 5 de abril de 2004.

La Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) notificó y comunicó a la Mutual La Primera para que proceda a la modificación de sus Estatutos conforme a las normas antes anotadas, reconociendo así que dicha adecuación debía realizarse única y exclusivamente con relación a las modificaciones incorporadas a la Ley de Bancos y Entidades Financieras por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, sin lineamientos de redacción, condiciones ni requisitos de naturaleza alguna, toda vez que la aprobación de los Estatutos adecuados a dichas leyes constituyen atribución privativa de la Asamblea Extraordinaria de Asociados.

Adecuados los Estatutos el 5 de abril de 2004 como se tiene anotado, iniciaron los trámites correspondientes ante la Prefectura del Departamento de La Paz, en observancia de los arts. 58 y siguientes del Código civil (CC), modificados por el art. 60 de la Ley de Descentralización Administrativa (LDA), empero, el Superintendente recurrido no sólo pretendió interferir en el trámite sino que les conminó, bajo advertencia de multas y sanciones, para que remitan los Estatutos a esa Superintendencia para su aprobación, conforme al art. 3 inc. f) del Decreto Supremo (DS) 22203 que aprobó el Estatuto Orgánico de la indicada SBEF; pese a ello siguieron el trámite señalado, el que concluyó con la Resolución Prefectural 386 de 31 de agosto de 2004, por la cual el Prefecto del Departamento de La Paz aprobó la modificación del Estatuto Orgánico de la Mutual La Primera disponiendo su protocolización ante la Notaría de Gobierno.

Adicionalmente a lo anterior, el 10 de agosto de 2004 remitieron al Superintendente, para su consideración y aprobación respectiva, los Estatutos aprobados, empero dicha autoridad lejos de cumplir con la aprobación dictó la Resolución SB 112/2004 en cuyo punto 1º resuelve “Aprobar los lineamientos para la elaboración de estatutos para su aplicación y estricto cumplimiento por las Mutuales de Ahorro y Préstamo, conforme al texto que en anexo forma parte de la presente Resolución”, con absoluta falta de competencia y usurpando potestades que no le corresponden, en supuesto cumplimiento de los arts. 161 de la Ley de Bancos y Entidades Financieras (LBEF) texto ordenado y 3 del Estatuto Orgánico de la SBEF, que no le otorgan ninguna facultad normativa que le permita orientar la redacción de los estatutos de las Mutuales de Ahorro y Préstamo. Esta arbitrariedad fue completada con la Circular SB/475/2004 en la que además de hacerles conocer la Resolución impugnada, establece que las Mutuales “adecuarán sus estatutos a los lineamientos aprobados, hasta el 31 de enero de 2005”; plazo que desconoce el otorgado por el art. 16 de la Ley 2196 y ratificado por el art. 22 de la Ley 2297, que es hasta el 5 de mayo de 2004, resultando que tanto la Resolución SB 112/2004 y la Circular SB/475/2004 fueron dictadas sin competencia, siendo nulas de pleno derecho.

Las Mutuales de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, conformadas en virtud del derecho a la asociación consagrado en el art. 7 inc. c) de la Constitución Política del Estado (CPE) y reconocidas por el art. 52 del CC, fueron reconocidas desde su creación con el DS 6582 de 23 de septiembre de 1963 hasta la vigente Ley de Bancos y Entidades Financieras, en sus arts. 1 y 74, así como en la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, como personas de derecho privado, sin fines de lucro, que están sujetas por sus leyes especiales para su constitución y estructura orgánica, es así que tienen la atribución exclusiva de dotarse de sus estatutos, que son las reglas básicas sobre las cuales se estructura la organización y la vida de las personas jurídicas, y que en el caso de la Mutual La Primera corresponden a la Asamblea Extraordinaria, tal como señalan los arts. 58.I, 60 y 61 del CC, que de manera expresa y suficiente no solo reconocen ese derecho exclusivo a los asociados sino que también establecen el contenido y los requisitos que debe comprender su redacción, debiendo observar además en lo conducente a sus objetivos y finalidades, lo dispuesto en la Ley de Bancos y Entidades Financieras y demás normas que le sean aplicables, en observancia del art. 6 de la LBEF, resultando inadmisible que el órgano encargado de su aprobación como es la Ley de Bancos y Entidades Financieras, a título de dar lineamientos, pretenda incorporar normas estatutarias, anulando la voluntad soberana de la asamblea de asociados, la cual está limitada únicamente por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera y la Ley de Bancos y Entidades Financieras en cuanto al alcance y contenido de los estatutos.

La SBEF, como órgano rector del sistema de control de toda captación de recursos del público y de intermediación financiera del país no tiene entre sus objetivos, atribuciones y funciones reconocidas en la Ley de Bancos y Entidades Financieras y su Estatuto Orgánico (DS 22203 de 26 de mayo de 1989), la potestad de normar el régimen interno, la estructura orgánica ni los estatutos de las mutuales de ahorro y préstamo para la vivienda, así sea a título de lineamientos, no sólo porque la redacción y aprobación de estatutos es atribución privativa de los órganos internos de la Mutual, tal como establece el art. 6 de la LBEF, sino porque es incompatible con las funciones de supervisión, fiscalización y regulación que reconoce la ley a esa Superintendencia, es más,  con relación a los Estatutos, sólo le otorga la función de aprobarlos por expresa disposición del art. 3 inc. f) del Estatuto Orgánico de la SBEF, y en este caso lo que le corresponde es que a través de ese acto administrativo de control posterior declare y reconozca que los estatutos modificados están adecuados a la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera.

Si bien es cierto que la SBEF tiene facultades de dictar disposiciones normativas y reglamentarias, éstas sólo pueden ser concernientes al control, estabilidad y solidez económica de las entidades bajo su fiscalización y no sobre cualquier materia, menos sobre la redacción y elaboración de estatutos por cuanto ello significa reglamentar y normar el Código civil, en violación de los arts. 29, 59, 96.I y 228 de la CPE, atribuyéndose facultades que no le competen. Además, la delegación reglamentaria debe estar establecida de manera expresa en la ley, es decir que debe ser tasada, limitada y condicionada por el ordenamiento jurídico, existiendo materias que no pueden ser objeto de reglamentación porque no las ejecuta la administración, ya que pertenecen al derecho privado. En consecuencia, los lineamientos aprobados por la Resolución SB 112/2004 no son otra cosa que un reglamento que comprende un marco normativo sobre una materia que no es susceptible de regulación por la Superintendencia recurrida, al no ser de su competencia, siendo evidente que ha usurpado funciones del Poder Legislativo, que es el único con facultades para alterar o modificar los códigos, dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas, en virtud de la reserva legal establecida en los arts. 29 y 59 de la CPE.

Por otra parte, las disposiciones en que se sustenta la Resolución SB 112/2004 y los lineamientos aprobados por dicha Resolución no le otorgan al Superintendente ninguna facultad para establecer lineamientos de cumplimiento obligatorio. Así, el art. 6 de la LBEF, que precisamente excluye la competencia de la Superintendencia de Bancos para normar la estructura orgánica y los Estatutos de Mutual La Primera y no le otorga ninguna potestad para establecer reglamentos, reconociéndole únicamente la facultad de supervisión de las actividades de intermediación financiera, reiterándose que en virtud a la norma citada y a los arts. 58, 60 y 61 del CC la creación, modificación y adecuación de los Estatutos es atribución privativa de los asociados de la Mutual. Por otra parte, el art. 161 de la Ley de Bancos de Entidades Financieras sólo establece el plazo para que las entidades de intermediación financiera adecuen sus Estatutos y el art. 3 inc. f) del Estatuto Orgánico de la SBEF aprobado por DS 22203 le reconoce competencia únicamente para aprobar los estatutos de las entidades de intermediación financiera, así como sus modificaciones y ampliaciones, sin perjuicio de los trámites previstos en disposiciones legales vigentes.

Por consiguiente, la afirmación que hace en la Resolución impugnada SB 112/2004 de “Que es necesario que las mutuales de ahorro y préstamo cuenten con un marco normativo que permita la adecuación de sus estatutos a las disposiciones contenidas en la Ley de Bancos y Entidades Financieras”, para sustentar la ilegal aprobación de los lineamientos, es un desconocimiento al ordenamiento normativo vigente contenido en el Código civil y las Leyes de Bancos y Entidades Financieras y de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, y la arrogación de una facultad normativa que la SBEF no tiene, al margen que con esos lineamientos generales altera y modifica las normas del Código civil, en vulneración de los arts. 29 y 59 de la CPE que reconoce esa facultad sólo al Poder Legislativo.

Por último, se remarcó que la Mutual La Primera adecuó sus Estatutos en cumplimiento y dentro del plazo dispuesto por el art. 22 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, incorporando las modificaciones que dicha Ley introdujo a la Ley de Bancos y Entidades Financieras y la remitieron a la SBEF para su aprobación, que nunca se hizo efectiva, dictando mas bien esa Entidad los lineamientos aprobados por la Resolución SB 112/2004, dando a través de la Circular SB/475/2004 un plazo para adecuarse a dichos lineamientos, ya no a la Ley, hasta el 31 de enero de 2005, modificando también de esta manera el plazo señalado por ley que no puede ser modificada por una circular, resultando evidente la usurpación de funciones que no le competen y la nulidad de la indicada Circular.

I.1.2. Autoridad recurrida y petitorio

Con esos antecedentes plantean recurso directo de nulidad contra Fernando Calvo Unzueta, Superintendente de Bancos y Entidades Financieras, pidiendo se admita el mismo y se declare la nulidad de los arts. 1 y 3 de la Resolución SB 112/2004, así como el último párrafo de la circular SB/475/2004.

I.2. Admisión y citaciones

Subsanada la observación efectuada por AC 004/2005-CA, de 4 de enero corriente de fs. 172 a 173 y 175, mediante AC 030/2005-CA, de 19 de enero, de fs. 176 a 179, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admitió el recurso y dispuso se cite al recurrido mediante provisión citatoria, la que se cumplió el 27 de enero de 2005, según diligencia de fs. 199.

I.3. Alegaciones de la autoridad recurrida

El recurrido, Fernando Calvo Unzueta, Superintendente de Bancos y Entidades Financieras, en el memorial de fs. 383 a 393, respondió el recurso negándolo en todos sus extremos, con los fundamentos detallados a continuación:

Las disposiciones legales específicas para Mutuales fueron abrogadas y no existen otras en vigencia que establezcan el funcionamiento de las Mutuales como lo exige el art. 6 de la LBEF, que se refieran a su constitución y su estructura orgánica, entendiendo por dichos conceptos a la organización, creación o fundación de mutuales, a la conformación o disposición de cargos para cumplir con sus objetivos institucionales, basados en principios autonómicos de gestión, como la existencia de una presidencia, número de vicepresidencias, gerencias, número de empleados y otros que son necesarios para cumplir sus actividades.

La segunda parte del citado art. 6, modificada por la Ley Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, le reconoce competencia a la Superintendencia que dirige, para la autorización de funcionamiento, fiscalización, control, inspección de sus actividades, administración y operaciones. Por otra parte, los estatutos de cualquier sociedad sea comercial, civil o de una asociación tienen carácter contractual porque resumen en ellos el desarrollo de las diferentes relaciones jurídicas entre los socios, accionistas y en el caso de las Mutuales, de los asociados así como las normas de administración de la asociación, mediante las cuales gobiernan sus actos para la consecución de su objetivo social, que en su caso es la intermediación financiera. En este sentido, la buena marcha en lo administrativo, económico y financiero de la mutual, dependerá de la forma como se encuentran concebidos sus Estatutos y los resultados que se obtengan redundarán no solo en beneficio de la mutual y de sus asociados sino que también trascenderán a todo el sistema financiero nacional y por ende, a la economía nacional. Por esas connotaciones que poseen los Estatutos, es de vital importancia su regulación por la Superintendencia, para precautelar esencialmente, los depósitos del público y mantener un sistema sano y eficiente conforme lo determina el art. 153 de la LBEF. Por lo expuesto, no se puede concebir a los Estatutos de una entidad de intermediación financiera desde el punto simplemente formal, sino en su justa dimensión, como el documento sobre el cual se encuentra asentado el desarrollo de la vida económico financiera de una mutual, cuyo objeto social así como sus actividades, son dinámicas, prueba de ello es que antes las mutuales no tenían fines de lucro y hoy sí, porque desarrollan una actividad estrictamente comercial, haciendo necesario que los Estatutos deban ser modificados tantas veces sea necesario a fin de su permanente actualización acorde al desarrollo de la economía.

El art. 60 del CC evidentemente se refiere a los estatutos de las asociaciones, expresando que “Los estatutos deben indicar la finalidad de la asociación, su patrimonio, las fuentes de sus recursos y las normas para el manejo o administración de éstos”, norma que se refiere en forma general a toda la variedad de asociaciones que pueda concebir nuestra economía jurídica. Las asociaciones de mutuales de ahorro y préstamo son muy especiales porque contrariamente a mantener una naturaleza jurídica de “asociación sin fines de lucro”, realizan una actividad lucrativa que es la intermediación financiera y por sobre todo administran recursos del público; actividad que se encuentra controlada y supervisada por la Superintendencia que dirige, como reconoce el art. 6 segunda parte de la LBEF al establecer como competencia privativa y exclusiva de la Superintendencia el control de la administración de aquellas sociedades o asociaciones que no se constituyen como bancos, tal como prevé el art. 2 de la LBEF, estableciendo la exclusividad del Estado a través de un órgano específico y especialmente creado para precautelar el orden financiero; normas que por disposición del art. 228 de la CPE así como por lo previsto en los arts. 2 y 166 de la LBEF, son de aplicación preferente a cualquier otra disposición legal; concepto que se ratifica en el art. 6 de la misma Ley al expresar que la administración de estas entidades no bancarias se encuentra bajo el control y supervisión del órgano rector y regulador del sistema financiero.

La Superintendencia enmarca sus actividades en los arts. 153 y 154 de la LBEF así como en la Ley 2427 de 28 de noviembre de 2002 reglamentada por DS 27026 de 6 de mayo de 2003; normativa que en forma diáfana establece que la Superintendencia es el órgano rector y regulador del sistema de intermediación financiera y que las mutuales como entidades que realizan actividades de intermediación financiera se encuentran bajo el ámbito de aplicación del art. 2 de la LBEF, que es de preferente aplicación en los aspectos referidos a autorización de funcionamiento, fiscalización, control, inspección de sus actividades, administración y operaciones, como prescribe el art. 6 de dicha Ley. En consecuencia, al estar la administración de cualquier entidad de intermediación financiera bajo el control y fiscalización de la Superintendencia, ésta, como órgano rector y regulador tiene absoluta competencia para emitir los lineamientos generales para la elaboración de estatutos que motiva el presente recurso.

En uso de sus atribuciones, la Superintendencia pronunció una serie de disposiciones administrativas reglamentarias y en especial el marco normativo para la fusión de asociaciones mutuales de ahorro y préstamo para la vivienda, Título XII, Capítulo III, Sección 1, aprobado mediante Resolución 002/2002 de 8 de enero de 2001 y puesto en conocimiento por circular SB/372/2002; carta circular SB 400/2004 de 8 de junio de 2004, por la que instruyó que cualquier modificación de estatutos aprobada por sus órganos societarios, antes de ser presentada a terceros, debía contar con la aprobación previa de la Superintendencia; carta SB/ISNB/36869 de 8 de junio de 2004, para que la Notaría de Gobierno antes de protocolizar los Estatutos requiera la resolución de aprobación emitida por la Superintendencia y por último, la Resolución 112/2004 de 12 de noviembre, puesta en conocimiento mediante circular 475/2004 de 12 de noviembre de 2004 que aprueba los Lineamientos Generales para la Elaboración de Estatutos de Mutuales de Ahorro y Préstamo, incorporados en el Título I, Capítulo I, Sección 7 de la Recopilación de Normas para Bancos y Entidades Financieras, y que se refieren a: Marco normativo y regulatorio aplicable; naturaleza; objeto; ámbito geográfico: de los asociados, derechos y obligaciones; patrimonio, capital primario y secundario de la Mutual, Reservas y Excedentes, Fiscalizadores Internos, liquidación, fusión y transformación; asambleas, régimen de gobierno, administración, órganos de control interno y comités; marco sancionatorio interno; respeto a los acuerdos de las Asambleas emitidos antes de la aprobación de estas directrices. Todas las reglamentaciones administrativas citadas se ajustan al marco legal establecido en la Ley de Bancos y Entidades Financieras y disposiciones complementarias, y no vulneran principios y garantías constitucionales, menos modifican disposiciones legales, al contrario, están dirigidas a exigir y vigilar el cumplimiento del marco normativo aplicable al sistema de intermediación financiero, cumpliendo con el mandato legal recibido y para proteger el dinero y los recursos que el público confía a las entidades supervisadas.

No existe la supuesta usurpación de funciones que señalan los recurrentes, quienes desconocen en forma absurda la legitimidad de las atribuciones conferidas por ley a la Superintendencia, fundándose en una supuesta vulneración del art. 22 de la Ley 2297, art. 161 de la LBEF, llegando inclusive a la aberrante afirmación que a través de la Resolución SWB/112/2004 motivo de la demanda habría modificado normas del Código Civil y la propia Ley de Bancos y Entidades Financieras; afirmaciones que carecen de legitimidad al no considerar que la Superintendencia:

a) Es el órgano rector y regulador del sistema de intermediación financiera con capacidad para emitir regulaciones (normas) prudenciales y de control del sistema financiero;

b) Tiene atribuciones para ejercer y supervisar el control interno y externo, exigiendo el cumplimiento de las disposiciones legales, técnicas y reglamentarias a todas las entidades de intermediación financiera en el país, así como elaborar y aprobar los reglamentos de las normas de control y supervisión sobre las actividades de intermediación financiera; así, la Ley de Bancos y Entidades Financieras, los reglamentos e instrucciones que emite la Superintendencia por mandato de la Ley, son de aplicación especial y preferente para la regulación de las actividades de las instituciones y entidades financieras, sujetas a su fiscalización; el art. 155 de la LBEF ratifica la competencia privativa e indelegable de la Superintendencia en todos los aspectos relativos a la intermediación financiera; norma de preferente aplicación al sentir de los arts. 2 y 166 de la misma ley, concordantes con los arts. 228 de la CPE y 5 de la Ley de Organización Judicial (LOJ).

c) El art. 6 de la LBEF confiere facultades a la SBEF para controlar, supervisar y consecuentemente regular los aspectos que se refieren a la administración de las entidades que realizan actividades de intermediación financiera, en razón a que éstas administran recursos del público. La misma ley prevé que la Ley de Bancos y Entidades Financieras tiene aplicación preferente, por tanto, el art. 60 del CC, constituye el marco genérico de cualquier asociación, y la asociaciones que realizan intermediación financiera quedan sometidas a la SBEF y al control, supervisión y regulación de la SBEF, por ende, como los Estatutos se refieren a aspectos de administración, su regulación se encuentra dentro del ámbito de competencia de la SBEF.

d) La SBEF al dictar la Resolución SB 112/2004 obró con plena competencia sin violar los derechos de la entidad recurrente, pues se limitó a cumplir el objetivo que le impone el art. 153 de la LBEF modificada por Ley 2297 de 20 de diciembre de 2001, de mantener un sistema financiero sano y eficiente y de velar por la solvencia del sistema de intermediación financiera, porque los Estatutos constituyen normas de control interno dentro de las organizaciones societarias civiles o comerciales.

e) Los lineamientos generales aprobados por la SBEF a través de la Resolución 112/2004 no son contradictorios ni exceden el ordenamiento jurídico general y tampoco la circular SB475/2004 modifica el plazo establecido en el art. 161 de la LBEF, sino que instruye la incorporación de lineamientos principistas estrictamente administrativos conforme a la competencia de la Ley de Bancos y Entidades Financieras reconocida en el art. 6 de la LBEF, teniendo en consideración además que las normas que regulan la constitución y estructura orgánica de las mutuales se encuentran abrogadas.

f) La SBEF tiene facultades para establecer sistemas preventivos de control y vigilancia que le ayuden a obtener mejores resultados de fiscalización, en defensa del interés general y protección de los depósitos del público, en cuyo mérito emite normativa de aplicación general para el sistema financiero nacional y otras de aplicación específica, como el caso de mutuales, a las que requiere un contenido específico para sus Estatutos de manera que su organización interna garantice la eficiencia y sanidad institucional, toda vez que el objeto de la SBEF es mantener un sistema financiero sano y eficiente y velar por su solvencia, cual señala el art. 153 de la LBEF, lo que le obliga a establecer normas que doten de mayor transparencia y faciliten el acceso de información a todos los usuarios; objetivo institucional subordinado al art. 7 inc. d) de la CPE y al art. 455 del CC. En ese contexto, los lineamientos impuestos a las mutuales buscan evitar prácticas originadas en determinaciones de sus órganos de dirección y administración que perjudiquen los intereses del público depositante.

g) La capacidad del derecho civil en el ámbito del derecho administrativo constituye la competencia de los órganos públicos, protegidos desde su origen, por la presunción legal de la legitimidad y legalidad, conforme al art. 4 inc. g) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) concordante con el art. 7 inc. b) del DS 27175 de 15 de septiembre de 2003. Sin perjuicio de la protección jurídica de la presunción legal, se debe tomar en cuenta que la competencia de la SBEF se halla conceptual y positivamente legislada como privativa e indelegable respecto a la emisión de regulaciones prudenciales, a partir del art. 4 del DS 27026 de 6 de mayo de 2003 que deviene de la Ley de Bancos y Entidades Financieras. Esa competencia implica la emisión de normas de conducta, que se formalizan a través de los instrumentos jurídicos legalmente habilitados.

h) La supuesta falta de competencia para la emisión de reglamentación, por la inexistencia de una norma de mayor jerarquía que así lo ordene, desconoce la atribución conferida por la Ley de Bancos y Entidades Financieras modificada por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera que le otorga facultades de reglamentación en el ámbito de intermediación financiera. Al margen, el Manual de Técnica Normativa aprobado por DS 25350 reconoce la existencia de los “Reglamentos Autónomos” en su punto 6.3, en mérito al cual los órganos regulatorios tienen facultades para emitir reglamentos a través de las categorías jurídicas existentes, los cuales emergen de circunstancias propias de cada competencia y no necesitar estar previamente anunciados en normas de mayor jerarquía como un Decreto Supremo, sino que lo hacen en cumplimiento a sus propias atribuciones como sucede en el caso de la SBEF.

i) La Resolución 112/2004 de 12 de noviembre que aprueba los Lineamientos Generales para la elaboración de Estatutos de las Mutuales de Ahorro y Préstamo, no regula las estructuras orgánicas de las entidades no bancarias (mutuales y cooperativas), por cuanto éstas tienen carácter dinámico al responder al cumplimiento de los objetivos y metas de cada una de ellas. La Resolución 112/2004 tiene el objetivo de introducir pautas de correcto autocontrol; facultad que tienen las entidades en general y que se halla limitada por las labores de control y fiscalización de la SBEF que aseguren su buen funcionamiento sin que ello implique el involucrarse en sus operaciones y decisiones; tampoco la SBEF se involucra en la organización de la entidad, pero no se puede desconocer que tiene facultad legal para que a través de sus reglamentaciones se incorporen mecanismos de control basados en criterios técnicos generalmente aceptados, que garanticen una correcta y eficiente administración de los recursos de los depositantes, en resguardo de la propia entidad así como de los usuarios.

j) La atribución otorgada a la SBEF y limitada a la simple aprobación, como manifiestan los actores, es incongruente y contradictoria, por cuanto es imposible concebir un órgano rector limitado a dicho acto administrativo, toda vez que la aprobación transita desde el examen, formulación de observaciones e inclusive el rechazo de Estatutos cuando no sean satisfactorios. Conforme al art. 27 de la LPA, el acto administrativo constituye toda declaración, disposición o decisión e la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en esa Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado y tiene carácter obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo. Para esa legitimidad deben concurrir los siguientes elementos: competencia, causa, objeto, procedimiento, fundamento y finalidad. La aprobación realizada por la SBEF al ser un acto definitivo y cumplir con las previsiones normativas expuestas, es perfecta y pura.

Finalmente, respecto a la solicitud de los recurrentes de que se declare nulo el art. 3 de la Resolución SB 12/2004 de 12 de noviembre, aclaró que ese numeral no atinge a las asociaciones mutuales de ahorro y préstamo, sino que está dirigido a las cooperativas de ahorro y crédito abiertas.

Por todo lo expuesto y estando demostrado que la SBEF no incurrió en usurpación de funciones ni ejerció atribuciones que no emanan de la ley, al contrario, actuó en pleno ejercicio de sus facultades al emitir la Resolución SB 112/2004 y la circular SB 475/2004, ambas de 12 de noviembre de 2004, pidió se declare infundado el recurso, sea con costas y multas a los recurrentes.

I.4. Contenido del recurso 2004-10679-22-RDN

I.4.1. Hechos que motivan el recurso

Gonzalo Calderón Cervantes en nombre y representación de la Asociación Mutual de Ahorro y Préstamo La Plata, presentó recurso directo de nulidad (fs. 493 a 498 vta.), con los siguientes fundamentos:

El art. 22 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera introdujo algunas modificaciones a la Ley de Bancos y Entidades Financieras, y fijó el plazo de tres años desde la fecha de su publicación para la adecuación de los Estatutos y demás documentos de constitución de las entidades de intermediación financiera a esa nueva normativa, es decir que la Mutual La Plata debía hacer esa adecuación hasta el 4 de mayo de 2004, por lo que efectuó la Asamblea General Extraordinaria de Asociados el 30 de enero de 2004, que adecuó los Estatutos a la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera y luego de protocolizados ante la Notaría de Gobierno de Chuquisaca, mediante nota cite SB-43/2004 de 13 de febrero de 2004, la Mutual La Plata remitió los nuevos Estatutos a la SBEF para que los aprobara, u observara las posibles contradicciones o violaciones a la nueva normativa.

Por su parte, el Superintendente recurrido, emitió la circular SB/475/2004 y la Resolución SB 112/2004, ambas de 12 de noviembre de 2004, que la Mutual La Plata recibió el 15 del mismo mes y año, habiendo recabado fotocopias legalizadas de las mismas para plantear el presente recurso, sin que se les haya extendido pese a su solicitud, fotocopias legalizadas de los informes técnico y legal SB/IER/D-66106 y 66107 de 20 de octubre de 2004, que son antecedentes de la Resolución SB 112/2004, la cual, según indica el Superintendente recurrido, se basa en el art. 6 de la LBEF, el cual respecto a las entidades financieras no bancarias como la Mutual, reconoce que al estar normada por ley o disposición legal especial, aplicará tales disposiciones en lo concerniente a su constitución y estructura orgánica.

La Mutual de Ahorro y Préstamo La Plata es jurídicamente una Asociación, sin fines de lucro, de derecho privado, que en cuanto a su constitución y estructura orgánica se rige por las normas pertinentes a las asociaciones contenidas en el art. 60 del CC, se refiere a los Estatutos, que son normas de gobierno que a sí mismos se dan los asociados, según las cuales debe operar la asociación, lo que es una extensión o desarrollo del derecho fundamental a asociarse consagrado en el art. 7 inc. c) de la CPE. En consecuencia, de acuerdo con el art. 6 de la LBEF, la Mutual aplicará en lo relativo a su constitución y estructura orgánica la ley especial que es el Código civil, correspondiendo a la Asamblea General la formulación y modificaciones de sus estatutos.

El último considerado de la Resolución impugnada expresa que es necesario que las Mutuales de Ahorro y Préstamo cuenten con un marco normativo que permita la adecuación de sus estatutos a las disposiciones contenidas en la Ley de Bancos y Entidades Financieras, como si las mutuales de ahorro y préstamo estuvieran desprovistas de normas para su funcionamiento, lo cual no es evidente, porque como asociación en lo concerniente a sus estatutos se rige por el Código civil y en cuanto a que es entidad financiera, se rige por la Ley de Bancos y Entidades Financieras, como expresamente señalan los arts. 74 y 75 de dicha Ley. Es más, el art. 69 de la LBEF dispone que las entidades de intermediación financiera no bancaria, como las Mutuales, aplicarán en lo conducente, las disposiciones contenidas en la ley paras las entidades de intermediación financiera bancaria, es decir que no hay falta de disposición legal ni vacío jurídico y si así fuera, no le corresponde a la Superintendencia legislar, por cuanto esa función le compete al Poder Legislativo de acuerdo con los arts. 29 y 59.1ª de la CPE.

Ni la Ley de Bancos y Entidades Financieras ni el Estatuto Orgánico de la SBEF (DS 22203 de 26 de mayo de 1988) facultan al Superintendente recurrido a dictar resolución señalando el texto de estatutos a los que deben regirse las Mutuales de Ahorro y Préstamo, como hace el art. 1 de la Resolución SB 112/2004. No se puede argüir que se trata de lineamientos generales para la elaboración de estatutos cuando ordena su aplicación y estricto cumplimiento, es decir que el Superintendente recurrido trata de imponer su voluntad en la modificación de estatutos de Mutual La Plata, sobre la voluntad de los asociados de la Mutual en Asamblea General, lo que constituye obrar con exceso de poder, pues la redacción de estatutos corresponde a la Asamblea General de Asociados y no al Superintendente, quien carece de competencia para ello ya que ninguna norma le da esa facultad, es más, cuando la ley quiere asignarle competencia de reglamentación, lo hace, tal el caso de los arts. 67, 68 y 78 de la LBEF que facultan a la Superintendencia a reglamentar sobre diferentes situaciones.

A la SBEF le corresponder mantener un sistema financiero sano y eficiente, así como velar por la solvencia del sistema de intermediación financiera, para ello el art. 154 de la LBEF, le da las más amplias facultades de supervisión y fiscalización, y es en ese marco que el art. 3 inc. f) del Estatuto Orgánico de dicha Superintendencia (DS 22203 de 26 de mayo de 1988), le asigna la función de aprobar los estatutos de las entidades bajo su control, así como sus modificaciones y ampliaciones, sin perjuicio de los trámites previstos en disposiciones legales vigentes; atribución ex post cuya finalidad es cuidar que los estatutos aprobados por una Asamblea General no contengan disposiciones contrarias o violatorias a la ley, y que no le atribuye competencia para normar ex ante el tenor y contenido de los estatutos de la Mutual que representa, como lo hace con el art. 1 de la Resolución SB 112/2004 de 12 de noviembre de 2004 que dispone la aplicación y estricto cumplimiento del anexo que forma parte de esa Resolución. Como ejemplo cita que los prefectos tienen competencia para otorgar personalidad jurídica a las fundaciones, asociaciones y sociedades civiles, aprobando sus estatutos, pero no por ello se le ocurrió a ningún prefecto dictar normas previas respecto a cómo deben redactarse los estatutos de esas personas colectivas de derecho privado.

La Mutual adecuó sus Estatutos a la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, dentro del plazo otorgado por el art. 22 de dicha Ley en relación al art. 16 de la Ley 2196 que señala como término final el 4 de mayo de 2004. Queda claro que es la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera la que otorga el plazo de adecuación a ella y mal puede una circular de la Superintendencia como la SB 475/2004 de 12 de noviembre impugnada, otorgar como plazo de adecuación estatutaria de la Mutual, hasta el 31 de enero de 2005, porque con ello el Superintendente recurrido se ha erigido sin competencia, por encima de la Ley 2297, lo que cae dentro de la nulidad prevista por el art. 31 de la CPE, por cuanto es el término señalado por Ley el que debe respetarse y resulta un absurdo jurídico que el art. 22 de la Ley 2297 sea modificado por una simple circular emitida por el SBEF.  Al margen que el citado art. 22 establece como deber de las entidades financieras que éstas se adecuen a dicha norma, como lo ha hecho su mandante, y no a una disposición de la SBEF, como resulta la aprobada en el art. 1 de la Resolución SB 112/2004 de 12 de noviembre, porque eso no dice la Ley y el recurrido no tiene competencia para ello, por lo tanto, esa es una razón más para que la mencionada Resolución y su anexo sean declarados nulos.

I.4.2. Autoridad recurrida y petitorio

Con esos antecedentes plantean recurso directo de nulidad contra Fernando Calvo Unzueta, Superintendente de Bancos y Entidades Financieras, pidiendo se declare fundado el recurso y en su mérito nula la circular SB/475/2004 de 12 de noviembre de 2004 dictada por el Superintendente recurrido y nulo el art. 1 de la Resolución SB 112/2004 de 12 de noviembre de 2004, así como el texto anexo a la citada Resolución, como consecuencia de ello, nulo también el art. 3 de la citada Resolución.

I.5. Admisión y citaciones

Subsanada la observación efectuada por AC 696/2004-CA, de 24 de diciembre, corriente de fs. 500 a 501 y 503, mediante AC 023/2005-CA, de 18 de enero, de fs. 504 a 507, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admitió el recurso y dispuso se cite al recurrido mediante provisión citatoria, la que se cumplió el 27 de enero de 2005, según diligencia de fs. 523.

I.6. Alegaciones de la autoridad recurrida

El recurrido, Fernando Calvo Unzueta, Superintendente de Bancos y Entidades Financieras, mediante memorial presentado el 11 de febrero de 2005, de fs. 704 a 712 vta., respondió al recurso en los mismos términos que contestó el primer recurso, pidiendo en definitiva sea declarado infundado en mérito a que actuó con plena competencia, sea con costas y multas al recurrente.

I.7. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Mediante AC 023/2005-CA, de 18 de enero de 2005, se dispone la acumulación del expediente 2004-10679-22-RDN al expediente 2004-10665-22-RDN.

Mediante AC 028/2005, de 4 de abril, se amplió el plazo para pronunciar resolución, siendo el nuevo vencimiento del plazo procesal el 26 de abril de 2005; estando la presente Sentencia dictada dentro del término previsto por ley.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.  Mediante nota de 7 de abril de 2004 (fs. 151), el Intendente General de la SBEF dirigida al Gerente General de la Mutual La Primera, acusó recibo de su carta G.G. 931/04 de 26 de marzo, mediante la cual comunicó sobre la Asamblea Extraordinaria de Asociados a realizarse el 05 de abril de 2004, en la que tratará la adecuación de sus Estatutos a la Ley 2297, y le pidió que una vez tratadas las mismas, envíe los Estatutos reformados.

Por oficio de 17 de mayo de 2004 (fs. 152 a 153), el Intendente General a.i. de la SBEF pidió información al Presidente del Directorio de la Mutual la Primera, entre otros temas, sobre la copia de los Estatutos adecuados a los arts. 16 de la LBEF y 27 de la Ley 2297, recordándoles que en aplicación del art. 3 inc. f) del DS 22203 de 26 de mayo de 1989, los mismos deben obligatoriamente ser aprobados por esa Superintendencia.

         En la nota de 8 de junio de 2004, el Superintendente a.i. pidió al Prefecto del Departamento, que disponga que la Notaría de Gobierno dependiente de esa Prefectura, en los trámites de protocolización de estatutos de entidades financieras, exija la correspondiente Resolución emitida por la SBEF aprobando los Estatutos (fs. 154 a 155 y 657 a 658).

Mediante carta circular SB/400/2004 de 8 de junio de 2004 (fs. 156 y 656), el Superintendente a.i. hizo conocer que cualquier modificación de estatutos aprobada por los órganos societarios debe ser sometida a consideración de esa Superintendencia, a efectos de verificar su estricta adecuación a disposiciones legales y normativas que regulan el sistema financiero y disponer su posterior aprobación mediante resolución expresa.

Por nota de 3 de agosto de 2004 (fs. 158), dirigida al Gerente General de la Mutual La Primera, el Intendente General de la SBEF hizo llegar su tercer requerimiento de información sobre la adecuación de los Estatutos a la normativa vigente, pidiendo su remisión hasta el 10 de agosto de 2004, bajo apercibimiento de aplicar en caso de incumplimiento las sanciones correspondientes.

A través del oficio de 10 de agosto de 2004 (fs. 159), dirigido al Superintendente recurrido, el Gerente General de la Mutual La Primera adjuntó para su consideración y aprobación respectiva los Estatutos aprobados en la Asamblea Extraordinaria de 5 de abril de 2004.

          Mediante testimonio 201 de 1 de septiembre de 2004 (fs. 80 a 95), la Notaría de Gobierno del Departamento de La Paz protocolizó los documentos relativos a la modificación del Estatuto Orgánico de la Asociación Mutual de Ahorro y Préstamo para la Vivienda “La Primera”, entre los cuales se encuentra el acta de la asamblea extraordinaria efectuada el 5 de abril de 2004, a convocatoria de su Directorio, en la que se consideró y aprobó la reforma parcial y adecuación de sus Estatutos a la Ley 2297, así como su aprobación por el Prefecto del Departamento de La Paz, mediante Resolución Prefectural 386 de 31 de agosto de 2004.

II.2.  Por Escritura 31/2004 de 9 de febrero de 2004 (fs. 444 a 461), el Notario de Gobierno de Chuquisaca elevó a instrumento público la minuta de Reforma de Estatutos de Mutual La Plata para adecuarlos a las disposiciones de la Ley 2297, constando que dicha Reforma fue aprobada en la Asamblea General Extraordinaria de 26 de enero de 2004.

          Mediante nota SB-43/2004 de 13 de febrero de 2004, el Presidente de la Mutual La Plata remitió a conocimiento del Superintendente ahora recurrido, el testimonio de la anterior escritura, haciendo constar que lo hace dentro del plazo señalado en el art. 22 de la Ley 2297 concordante con el art. 16 de la LBEF (fs. 462).

El Superintendente recurrido respondió el oficio anterior por nota de 17 de febrero de 2004 (fs. 701 a 702), indicando que los Estatutos de la Entidad están siendo objeto de evaluación integral en el marco legal de las últimas modificaciones a la Ley de Bancos y Entidades Financieras, a cuya conclusión se emitirá una normativa de aplicación general a la que deberán adecuarse los estatutos de esa Mutual; sin embargo y hasta tanto se emita esa normativa, deberán implementarse provisionalmente los Estatutos aprobados por la Mutual, teniendo en cuenta las observaciones detalladas de manera puntual en el mismo oficio.  

II.3.  La Resolución SB 112/2004 de 12 de noviembre de 2004 (fs. 110 a 111), emitida por el Superintendente recurrido, resolvió en su art. 1, aprobar los Lineamientos generales para la elaboración de Estatutos para su aplicación y estricto cumplimiento por las Mutuales de Ahorro y Préstamo, conforme al texto que en anexo forma parte de esa Resolución (cursante de fs. 112 a 148); en su art. 2º, aprobar la modificación al art. 28 del Reglamento de Cooperativas de Ahorro y Crédito Abiertas, de acuerdo al texto contenido en Anexo que forma parte de esa Resolución y que será incorporado en la Recopilación de Normas para Bancos y Entidades Financieras; y en su art. 3, aprobar la sustitución del Anexo 2 del Título I, Capítulo I, Sección 2 de la Recopilación de Normas para Bancos y Entidades Financieras.

II.4.  Por circular SB/475/2004 de 12 de noviembre de 2004 (fs. 109 y 65), el Superintendente recurrido remitió a las Mutuales La Primera y La Plata, ahora recurrentes, la anterior Resolución, disponiendo en el último párrafo que las Mutuales de Ahorro y Préstamo y las Cooperativas de Ahorro y Crédito Abiertas deberán adecuar sus estatutos a los lineamientos aprobados, hasta el 31 de enero de 2005.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los recurrentes denuncian que el Superintendente de Bancos y Entidades Financieras recurrido actuó sin competencia al emitir los arts. 1 y 3 de la Resolución SB 112/2004, el anexo de lineamientos  y el último párrafo de la Circular SB/475/2004, viciando de nulidad sus actos. En consecuencia, corresponde analizar lo planteado y determinar si la autoridad demandada incurrió en los presupuestos establecidos en la norma de los arts. 31 de la CPE y 79 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), a fin de declarar fundado o infundado el recurso.

III.1. El art. 79 de la LTC, que desarrolla los presupuestos jurídicos previstos por el art. 31 de la CPE, dispone expresamente que: “I. Procede el recurso directo de nulidad, contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley. II. También procede contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado”.

En consecuencia, la jurisdicción constitucional a tiempo de examinar el caso, se limitará a determinar si la autoridad recurrida al emitir los arts. 1 y 3 de la Resolución SB 112/2004, el anexo de lineamientos  y el último párrafo de la circular SB/475/2004, actuó o no con jurisdicción y competencia.

III.2. Las actividades de intermediación financiera y de prestación de servicios auxiliares financieros se sujetan al ámbito de aplicación de la Ley de Bancos y Entidades Financieras, con el propósito de precautelar el orden financiero nacional y promover un sistema financiero sólido, confiable y competitivo. Las entidades que realizan estas actividades, deben contar con autorización previa de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras y quedan comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Bancos y Entidades Financieras, que tiene carácter preferente, frente a cualquier otra disposición legal en todo lo que dispone en sus distintos Títulos (art. 2 de la LBEF  modificado por el art. 6 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera y arts. 4 y 5 de la LBEF).

El control de las actividades anteriormente descritas están a cargo de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, que es una institución de derecho público y de duración indefinida, que se rige por las disposiciones de la Ley de Bancos y Entidades Financieras, su Ley Orgánica, estatutos y reglamentos (art. 152 de la LBEF). Su jurisdicción administrativa es de carácter nacional y su competencia en lo concerniente a la aplicación de la Ley de Bancos y Entidades Financieras es privativa e indelegable (art. 155 de la LBEF). Asimismo, la indicada Superintendencia se constituye en órgano rector del sistema de control de toda captación de recursos del público y de intermediación financiera del país, a fin de cumplir sus objetivos de mantener un sistema financiero sano y eficiente y velar por la solvencia del sistema de intermediación financiera (art. 153 de la LBEF). Con ese fin, el art. 154 de la LBEF, modificado por la Ley 2297 de 20 de diciembre de 2001, Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, le otorga y detalla sus diferentes atribuciones, entre otras, las de vigilancia, supervisión, sancionadora, así como normativa y de reglamentación en casos específicos. También el Estatuto Orgánico de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras aprobado por DS 22203 de 26 de mayo de 1989, hace una relación de los fines y objetivos de la SBEF y en su art. 3 enumera puntualmente sus funciones.

Dentro de esas atribuciones, está la facultad expresa de normar y elaborar reglamentos para cuestiones específicas que hacen a su función, tal el caso de los supuestos contenidos en el art. 154 numerales 2, 7 y último párrafo de la LBEF modificado por el art. 14 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, que le reconocen la capacidad de normar el sistema de control interno y externo de toda intermediación financiera, así como de elaborar y aprobar los reglamentos de las normas de control y supervisión sobre dichas actividades de intermediación financiera; y reglamentar la aplicación de sanciones dentro del marco de la Ley de Bancos y Entidades Financieras. En concordancia, el art. 3 incs. h), i) de su Estatuto Orgánico le reconoce la función de dictar disposiciones normativas y reglamentarias concernientes al control, supervisión, estabilidad y solidez económica y financiera así como para definir y uniformar la contabilidad y planes de cuentas de las entidades bajo su fiscalización, lo que no significa el incorporar nuevos elementos que no están contenidos en las leyes bancarias señaladas sobre aspectos que están regulados por el Código de comercio y el Código Civil con carácter general para todas las sociedades anónimas y sus estatutos.

III.3. Por su parte, la Mutual de Ahorro y Préstamo está definida como una Entidad de intermediación financiera no bancaria, constituida como asociación civil, autorizada a realizar operaciones de intermediación financiera y, a prestar servicios financieros al público, en el marco de la Ley de Bancos y Entidades Financieras, en el territorio nacional (art. 5 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera que modifica íntegramente el Título Preliminar de la Ley de Bancos y Entidades Financieras).

Concordante con ese entendimiento, el art. 74 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera modificado por el art. 9 de la Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera expresa que las Mutuales de Ahorro y Préstamo son entidades privadas sin fines de lucro que intermedian recursos financieros en las características y limitaciones establecidas en la Ley de Bancos de Entidades Financieras.

A efectos de la Ley de Bancos y Entidades Financieras, conforme prescribe el art. 69 modificado por el art. 9 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, las mutuales de ahorro y préstamo, las cooperativas de ahorro y crédito abiertas y los fondos financieros privados, están consideradas como entidades financieras no bancarias que se regirán de acuerdo al art. 6 de esa Ley (modificado por el art. 6 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera), estipulando además que en todas las materias que no estén expresamente previstas en el Título IV de la Ley de Bancos y Entidades Financieras, se les aplicará en lo conducente, las disposiciones contenidas en dicha Ley para las entidades de intermediación financiera bancaria y otras normas conexas.

A su vez, el art. 6 de la LBEF modificado por el art. 6 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, en su primer párrafo a la letra dice:

“Las entidades de intermediación financieras no bancarias y las de servicios auxiliares financieros, definidas en esta Ley, que tengan como objeto de captación de recursos del público y que para su constitución y obtención de personería jurídica estén normadas por sus leyes o disposiciones legales especiales, aplicarán dichas normas sólo en lo concerniente a su constitución y estructura orgánica. La autorización de funcionamiento, fiscalización, control e inspección de sus actividades, administración y operaciones son de competencia privativa de la Superintendencia, conforme a lo establecido en la presente Ley”.

III.4. Como quiera que la Ley de Bancos y Entidades Financieras fue sustancialmente modificada por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, se hizo necesaria la adecuación de los Estatutos de las entidades de intermediación financiera bancarias y no bancarias a la nueva normativa contenida en la mencionada Ley 2297 y así lo ordenó dicha Ley en su art. 22, cuya parte in fine señala textualmente:

“Las entidades de intermediación financiera bancarias adecuarán sus estatutos y demás documentos de constitución, en lo conducente a las disposiciones de la Ley Nº 1488 de Bancos y Entidades Financieras, modificada por esta Ley, en el término de un (1) año a partir de la fecha de publicación de la presente disposición legal. Para el caso de las entidades de intermediación financiera no bancarias, el plazo de adecuación será el establecido en el art. 16 de la Ley 2196 del Fondo Especial de Reactivación Económica y de Fortalecimiento de Entidades de Intermediación Financiera de 4 de mayo de 2001”.

El referido art. 16 de la Ley 2196 establece que el plazo para las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo y Cooperativas de Ahorro y Crédito, será de tres años computables a partir de esa Ley, es decir que las Mutuales de Ahorro y Préstamo, al ser entidades financieras no bancarias, debían adecuar sus Estatutos a lo prescrito por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera hasta el 4 de mayo de 2004, en estricta aplicación de los arts. 22 último párrafo de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera y 16 de la Ley del Fondo Especial de Reactivación Económica y Fortalecimiento de Entidades de Intermediación Financiera.

Adicionalmente, cabe hacer notar que el art. 30 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera prescribe que “El Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley”; reglamentación que no ha sido dictada por el Poder Ejecutivo hasta la fecha.

III.5. En la problemática planteada, queda claro que en cumplimiento de la normativa antes glosada, las Mutuales de Ahorro y Préstamo ahora recurrentes, adecuaron sus respectivos Estatutos a la Ley de Bancos y Entidades Financieras modificada por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera. La Mutual La Primera, aprobó esas modificaciones en la Asamblea Extraordinaria de 5 de abril del pasado año y la Mutual La Plata, en la Asamblea General Extraordinaria de 26 de enero de 2004; ambas dentro del plazo otorgado por el art. 16 de la Ley 2196, habiendo hecho protocolizar los documentos relativos ante las Notarías de Gobierno de La Paz y Chuquisaca, respectivamente.

Es más, la Mutual La Primera luego de tres requerimientos por parte de la Superintendencia, adjuntó en el oficio de 10 de agosto de 2004 los Estatutos aprobados, para su consideración y aprobación respectiva. Por su parte, con la misma finalidad, la Mutual La Plata remitió oportunamente los Estatutos modificados a la Superintendencia, por nota de 17 de febrero de 2004.

En ese estado, lo que correspondía por parte del Superintendente recurrido, -con la facultad fiscalizadora y de control que le reconoce la Ley de Bancos y Entidades Financiera modificada por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera así como el propio Estatuto de la SBEF-, era efectuar la revisión y verificación de que las modificaciones de los Estatutos fueron efectuadas en correcta adecuación a la Ley 2297, para en consecuencia, ejercer la función que le señala el art. 3 inc. f) del Estatuto de la SBEF de “Aprobar los estatutos de las entidades bajo su control así como sus modificaciones y ampliaciones, sin perjuicio de los trámites previstos en las disposiciones legales vigentes”. Caso contrario, le correspondía en uso de sus atribuciones, realizar las observaciones correspondientes para su inmediata enmienda por parte de las entidades ahora recurrentes, como incluso lo hizo en el caso de la Mutual La Plata en la nota de 17 de febrero de 2004, en la que sin embargo fue más allá al anunciarle que la Superintendencia estaba elaborando una normativa de aplicación general a la que tendrían que adecuarse posteriormente los estatutos de esa Mutual.

Luego, mediante Resolución SB 112/2004 de 12 de noviembre, el Superintendente recurrido, en el art. 1 resolvió aprobar los Lineamientos Generales para la Elaboración de Estatutos para su aplicación y estricto cumplimiento por las Mutuales de Ahorro y Préstamo conforme al texto que en anexo forma parte de esa Resolución y en su art. 3 aprobó la sustitución del Anexo 2 del Título I, Capítulo I, Sección 2 de la Recopilación de Normas para Bancos y Entidades Financieras. En la misma fecha, por circular SB/475/2004, el Superintendente recurrido remitió a las Mutuales la Primera y la Plata la anterior Resolución, disponiendo en su parte in fine que adecuen sus estatutos a los Lineamientos aprobados, hasta el 31 de enero de 2005.

III.6. Las actuaciones descritas, es decir la redacción de un reglamento para la elaboración de los Estatutos de las Mutuales de Ahorro y Préstamo, que no otra cosa son los Lineamientos Generales antes señalados; la Resolución SB 112/2004 y la circular SB/475/2004, no guardan relación con las atribuciones y funciones que le reconocen al Superintendente recurrido, la Ley de Banco y Entidades Financieras y su Estatuto Orgánico, toda vez que su competencia se limita a cumplir y vigilar el cumplimiento de las normas de intermediación financiera, para cuyo efecto puede ejercer y supervisar el control interno y externo de las entidades, exigiendo la observancia de las disposiciones legales, normas técnicas y reglamentarias a todas las entidades públicas, privadas y mixtas, que realicen intermediación entre la oferta y la demanda de recursos financieros prestables, estableciendo con ese objeto sistemas preventivos de control y vigilancia, y en su caso, imponer sanciones administrativas a las entidades bajo su control que infrinjan las disposiciones legales, u ordenar su regularización o intervención, ejerciendo en general todas las atribuciones que le reconocen el 154 de la LBEF modificado por el art. 14 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, y los arts. 2 y 3 de su Estatuto Orgánico, el cual sobre el tema en cuestión, en su inc. f) le otorga la facultad únicamente para aprobar los estatutos de las entidades bajo su control, así como sus modificaciones y ampliaciones.

Consiguientemente, la SBEF carece de competencia para imponer un reglamento para la elaboración de estatutos de las mutuales de ahorro y préstamo, ya que ninguna norma le faculta expresamente para ello, estando a su cargo únicamente “La autorización de funcionamiento, fiscalización, control e inspección de sus actividades, administración y operaciones” las cuales son de competencia privativa de esa Superintendencia, conforme a lo establecido en el art. 6 de la LBEF modificado por el art. 6 de la Ley 2297 de 20 de diciembre de 2001.

Además, la propia Ley 2297 está ordenando la adecuación directa de los Estatutos de las entidades financieras a la nueva normativa, otorgándoles un plazo al efecto, que para el caso de las Mutuales de Ahorro era hasta el 4 de mayo de 2004, respetando la normativa especial que rige su constitución y estructura orgánica, que en la especie es el Código civil, al ser las Mutuales de Ahorro y Préstamo asociaciones de carácter civil, como reconocen la Ley de Bancos y Entidades Financieras y la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera.

Por lo explicado, los Lineamientos Generales para la Elaboración de Estatutos de Mutuales de Ahorro y Préstamo contenidos en los arts. 1 al 16 de la Sección del Anexo impugnado, que contiene normas sobre la naturaleza, asociados, derechos y obligaciones, patrimonio, capital, reservas, asambleas, régimen de gobierno, administración, órganos de control y otros temas que hacen a la estructura orgánica de las Mutuales de Ahorro y Préstamo, caen en la nulidad prevista por el art. 31 de la CPE, toda vez que tales atribuciones son propias de esas entidades de derecho privado, como determina el art. 6 de la LBEF modificado por el art. 6 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, las cuales, no obstante deben adecuar a lo prescrito por ambas disposiciones.

De igual manera, el art. 1 de la Resolución SB 112/2004 de 12 de noviembre, al aprobar los indicados lineamientos generales, y la Circular SB/475/2004 de 12 de noviembre, que ordena su cumplimiento hasta el 31 de enero de 2005, caen también en la nulidad prevista por el art. 31 de la CPE, por cuanto el Superintendente recurrido, con esas actuaciones se está arrogando atribuciones que no le competen, en total desconocimiento de lo prescrito por el art. 22 de la Ley 2297 y de toda la normativa citada y analizada en los presentes fundamentos.

Por último, respecto al art. 3 de la Resolución SB 112/2004 de 12 de noviembre, cuya nulidad también se pretende, cabe aclarar que se refiere al Anexo II, referente al marco para la elaboración de estatutos de Cooperativas de Ahorro y Crédito Abiertas, por lo que al no existir un interés directo de los recurrentes con dicho artículo, no cabe analizar si la autoridad recurrida lo pronunció o no con competencia.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 120.6ª de la CPE; arts. 7 inc. 6) y 79 y ss. de la LTC resuelve:

1º Declarar FUNDADO el recurso directo de nulidad interpuesto por Luis Peres Salmón, Carlos De Grandchant Suárez y Juan Mauricio Diez Canseco, Presidente, Gerente y Jefe del Departamento Legal de Mutual La Primera, cursante de fs. 162 a 171 y el recurso directo de nulidad interpuesto por Gonzalo Calderón Cervantes en presentación de la Asociación Mutual de Ahorro y Préstamo “La Plata”, cursante a fs. 493 a 498 vta.

2º Disponer la NULIDAD de los Lineamientos Generales para la Elaboración de Estatutos de Mutuales de Ahorro y Préstamo contenidos en la Sección 7 del Anexo adjunto a la Resolución SB 112/2004, de 12 de noviembre, cuyo artículo primero también es declarado nulo, al igual que la circular SB/475/2004 de 12 de noviembre, por haber sido pronunciados por el Superintendente recurrido sin competencia.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No intervienen los magistrados, Dr. José Antonio Rivera Santivañez, y la Dra. Martha Rojas Álvarez, por estar declarados en comisión y misión oficial, respectivamente.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera     

Presidente                                   

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

DECANA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano              

MagistradO                           

 Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat

MAGISTRADA