SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0026/2005

Las disposiciones legales específicas para Mutuales fueron abrogadas y no existen otras en vigencia que establezcan el funcionamiento de las Mutuales como lo exige el art. 6 de la LBEF, que se refieran a su constitución y su estructura orgánica, entendiendo por dichos conceptos a la organización, creación o fundación de mutuales, a la conformación o disposición de cargos para cumplir con sus objetivos institucionales, basados en principios autonómicos de gestión, como la existencia de una presidencia, número de vicepresidencias, gerencias, número de empleados y otros que son necesarios para cumplir sus actividades.

La segunda parte del citado art. 6, modificada por la Ley Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, le reconoce competencia a la Superintendencia que dirige, para la autorización de funcionamiento, fiscalización, control, inspección de sus actividades, administración y operaciones. Por otra parte, los estatutos de cualquier sociedad sea comercial, civil o de una asociación tienen carácter contractual porque resumen en ellos el desarrollo de las diferentes relaciones jurídicas entre los socios, accionistas y en el caso de las Mutuales, de los asociados así como las normas de administración de la asociación, mediante las cuales gobiernan sus actos para la consecución de su objetivo social, que en su caso es la intermediación financiera. En este sentido, la buena marcha en lo administrativo, económico y financiero de la mutual, dependerá de la forma como se encuentran concebidos sus Estatutos y los resultados que se obtengan redundarán no solo en beneficio de la mutual y de sus asociados sino que también trascenderán a todo el sistema financiero nacional y por ende, a la economía nacional. Por esas connotaciones que poseen los Estatutos, es de vital importancia su regulación por la Superintendencia, para precautelar esencialmente, los depósitos del público y mantener un sistema sano y eficiente conforme lo determina el art. 153 de la LBEF. Por lo expuesto, no se puede concebir a los Estatutos de una entidad de intermediación financiera desde el punto simplemente formal, sino en su justa dimensión, como el documento sobre el cual se encuentra asentado el desarrollo de la vida económico financiera de una mutual, cuyo objeto social así como sus actividades, son dinámicas, prueba de ello es que antes las mutuales no tenían fines de lucro y hoy sí, porque desarrollan una actividad estrictamente comercial, haciendo necesario que los Estatutos deban ser modificados tantas veces sea necesario a fin de su permanente actualización acorde al desarrollo de la economía.

El art. 60 del CC evidentemente se refiere a los estatutos de las asociaciones, expresando que “Los estatutos deben indicar la finalidad de la asociación, su patrimonio, las fuentes de sus recursos y las normas para el manejo o administración de éstos”, norma que se refiere en forma general a toda la variedad de asociaciones que pueda concebir nuestra economía jurídica. Las asociaciones de mutuales de ahorro y préstamo son muy especiales porque contrariamente a mantener una naturaleza jurídica de “asociación sin fines de lucro”, realizan una actividad lucrativa que es la intermediación financiera y por sobre todo administran recursos del público; actividad que se encuentra controlada y supervisada por la Superintendencia que dirige, como reconoce el art. 6 segunda parte de la LBEF al establecer como competencia privativa y exclusiva de la Superintendencia el control de la administración de aquellas sociedades o asociaciones que no se constituyen como bancos, tal como prevé el art. 2 de la LBEF, estableciendo la exclusividad del Estado a través de un órgano específico y especialmente creado para precautelar el orden financiero; normas que por disposición del art. 228 de la CPE así como por lo previsto en los arts. 2 y 166 de la LBEF, son de aplicación preferente a cualquier otra disposición legal; concepto que se ratifica en el art. 6 de la misma Ley al expresar que la administración de estas entidades no bancarias se encuentra bajo el control y supervisión del órgano rector y regulador del sistema financiero.

La Superintendencia enmarca sus actividades en los arts. 153 y 154 de la LBEF así como en la Ley 2427 de 28 de noviembre de 2002 reglamentada por DS 27026 de 6 de mayo de 2003; normativa que en forma diáfana establece que la Superintendencia es el órgano rector y regulador del sistema de intermediación financiera y que las mutuales como entidades que realizan actividades de intermediación financiera se encuentran bajo el ámbito de aplicación del art. 2 de la LBEF, que es de preferente aplicación en los aspectos referidos a autorización de funcionamiento, fiscalización, control, inspección de sus actividades, administración y operaciones, como prescribe el art. 6 de dicha Ley. En consecuencia, al estar la administración de cualquier entidad de intermediación financiera bajo el control y fiscalización de la Superintendencia, ésta, como órgano rector y regulador tiene absoluta competencia para emitir los lineamientos generales para la elaboración de estatutos que motiva el presente recurso.

En uso de sus atribuciones, la Superintendencia pronunció una serie de disposiciones administrativas reglamentarias y en especial el marco normativo para la fusión de asociaciones mutuales de ahorro y préstamo para la vivienda, Título XII, Capítulo III, Sección 1, aprobado mediante Resolución 002/2002 de 8 de enero de 2001 y puesto en conocimiento por circular SB/372/2002; carta circular SB 400/2004 de 8 de junio de 2004, por la que instruyó que cualquier modificación de estatutos aprobada por sus órganos societarios, antes de ser presentada a terceros, debía contar con la aprobación previa de la Superintendencia; carta SB/ISNB/36869 de 8 de junio de 2004, para que la Notaría de Gobierno antes de protocolizar los Estatutos requiera la resolución de aprobación emitida por la Superintendencia y por último, la Resolución 112/2004 de 12 de noviembre, puesta en conocimiento mediante circular 475/2004 de 12 de noviembre de 2004 que aprueba los Lineamientos Generales para la Elaboración de Estatutos de Mutuales de Ahorro y Préstamo, incorporados en el Título I, Capítulo I, Sección 7 de la Recopilación de Normas para Bancos y Entidades Financieras, y que se refieren a: Marco normativo y regulatorio aplicable; naturaleza; objeto; ámbito geográfico: de los asociados, derechos y obligaciones; patrimonio, capital primario y secundario de la Mutual, Reservas y Excedentes, Fiscalizadores Internos, liquidación, fusión y transformación; asambleas, régimen de gobierno, administración, órganos de control interno y comités; marco sancionatorio interno; respeto a los acuerdos de las Asambleas emitidos antes de la aprobación de estas directrices. Todas las reglamentaciones administrativas citadas se ajustan al marco legal establecido en la Ley de Bancos y Entidades Financieras y disposiciones complementarias, y no vulneran principios y garantías constitucionales, menos modifican disposiciones legales, al contrario, están dirigidas a exigir y vigilar el cumplimiento del marco normativo aplicable al sistema de intermediación financiero, cumpliendo con el mandato legal recibido y para proteger el dinero y los recursos que el público confía a las entidades supervisadas.

No existe la supuesta usurpación de funciones que señalan los recurrentes, quienes desconocen en forma absurda la legitimidad de las atribuciones conferidas por ley a la Superintendencia, fundándose en una supuesta vulneración del art. 22 de la Ley 2297, art. 161 de la LBEF, llegando inclusive a la aberrante afirmación que a través de la Resolución SWB/112/2004 motivo de la demanda habría modificado normas del Código Civil y la propia Ley de Bancos y Entidades Financieras; afirmaciones que carecen de legitimidad al no considerar que la Superintendencia:

b) Tiene atribuciones para ejercer y supervisar el control interno y externo, exigiendo el cumplimiento de las disposiciones legales, técnicas y reglamentarias a todas las entidades de intermediación financiera en el país, así como elaborar y aprobar los reglamentos de las normas de control y supervisión sobre las actividades de intermediación financiera; así, la Ley de Bancos y Entidades Financieras, los reglamentos e instrucciones que emite la Superintendencia por mandato de la Ley, son de aplicación especial y preferente para la regulación de las actividades de las instituciones y entidades financieras, sujetas a su fiscalización; el art. 155 de la LBEF ratifica la competencia privativa e indelegable de la Superintendencia en todos los aspectos relativos a la intermediación financiera; norma de preferente aplicación al sentir de los arts. 2 y 166 de la misma ley, concordantes con los arts. 228 de la CPE y 5 de la Ley de Organización Judicial (LOJ).

c) El art. 6 de la LBEF confiere facultades a la SBEF para controlar, supervisar y consecuentemente regular los aspectos que se refieren a la administración de las entidades que realizan actividades de intermediación financiera, en razón a que éstas administran recursos del público. La misma ley prevé que la Ley de Bancos y Entidades Financieras tiene aplicación preferente, por tanto, el art. 60 del CC, constituye el marco genérico de cualquier asociación, y la asociaciones que realizan intermediación financiera quedan sometidas a la SBEF y al control, supervisión y regulación de la SBEF, por ende, como los Estatutos se refieren a aspectos de administración, su regulación se encuentra dentro del ámbito de competencia de la SBEF.

d) La SBEF al dictar la Resolución SB 112/2004 obró con plena competencia sin violar los derechos de la entidad recurrente, pues se limitó a cumplir el objetivo que le impone el art. 153 de la LBEF modificada por Ley 2297 de 20 de diciembre de 2001, de mantener un sistema financiero sano y eficiente y de velar por la solvencia del sistema de intermediación financiera, porque los Estatutos constituyen normas de control interno dentro de las organizaciones societarias civiles o comerciales.

e) Los lineamientos generales aprobados por la SBEF a través de la Resolución 112/2004 no son contradictorios ni exceden el ordenamiento jurídico general y tampoco la circular SB475/2004 modifica el plazo establecido en el art. 161 de la LBEF, sino que instruye la incorporación de lineamientos principistas estrictamente administrativos conforme a la competencia de la Ley de Bancos y Entidades Financieras reconocida en el art. 6 de la LBEF, teniendo en consideración además que las normas que regulan la constitución y estructura orgánica de las mutuales se encuentran abrogadas.

f) La SBEF tiene facultades para establecer sistemas preventivos de control y vigilancia que le ayuden a obtener mejores resultados de fiscalización, en defensa del interés general y protección de los depósitos del público, en cuyo mérito emite normativa de aplicación general para el sistema financiero nacional y otras de aplicación específica, como el caso de mutuales, a las que requiere un contenido específico para sus Estatutos de manera que su organización interna garantice la eficiencia y sanidad institucional, toda vez que el objeto de la SBEF es mantener un sistema financiero sano y eficiente y velar por su solvencia, cual señala el art. 153 de la LBEF, lo que le obliga a establecer normas que doten de mayor transparencia y faciliten el acceso de información a todos los usuarios; objetivo institucional subordinado al art. 7 inc. d) de la CPE y al art. 455 del CC. En ese contexto, los lineamientos impuestos a las mutuales buscan evitar prácticas originadas en determinaciones de sus órganos de dirección y administración que perjudiquen los intereses del público depositante.

g) La capacidad del derecho civil en el ámbito del derecho administrativo constituye la competencia de los órganos públicos, protegidos desde su origen, por la presunción legal de la legitimidad y legalidad, conforme al art. 4 inc. g) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) concordante con el art. 7 inc. b) del DS 27175 de 15 de septiembre de 2003. Sin perjuicio de la protección jurídica de la presunción legal, se debe tomar en cuenta que la competencia de la SBEF se halla conceptual y positivamente legislada como privativa e indelegable respecto a la emisión de regulaciones prudenciales, a partir del art. 4 del DS 27026 de 6 de mayo de 2003 que deviene de la Ley de Bancos y Entidades Financieras. Esa competencia implica la emisión de normas de conducta, que se formalizan a través de los instrumentos jurídicos legalmente habilitados.

h) La supuesta falta de competencia para la emisión de reglamentación, por la inexistencia de una norma de mayor jerarquía que así lo ordene, desconoce la atribución conferida por la Ley de Bancos y Entidades Financieras modificada por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera que le otorga facultades de reglamentación en el ámbito de intermediación financiera. Al margen, el Manual de Técnica Normativa aprobado por DS 25350 reconoce la existencia de los “Reglamentos Autónomos” en su punto 6.3, en mérito al cual los órganos regulatorios tienen facultades para emitir reglamentos a través de las categorías jurídicas existentes, los cuales emergen de circunstancias propias de cada competencia y no necesitar estar previamente anunciados en normas de mayor jerarquía como un Decreto Supremo, sino que lo hacen en cumplimiento a sus propias atribuciones como sucede en el caso de la SBEF.

i) La Resolución 112/2004 de 12 de noviembre que aprueba los Lineamientos Generales para la elaboración de Estatutos de las Mutuales de Ahorro y Préstamo, no regula las estructuras orgánicas de las entidades no bancarias (mutuales y cooperativas), por cuanto éstas tienen carácter dinámico al responder al cumplimiento de los objetivos y metas de cada una de ellas. La Resolución 112/2004 tiene el objetivo de introducir pautas de correcto autocontrol; facultad que tienen las entidades en general y que se halla limitada por las labores de control y fiscalización de la SBEF que aseguren su buen funcionamiento sin que ello implique el involucrarse en sus operaciones y decisiones; tampoco la SBEF se involucra en la organización de la entidad, pero no se puede desconocer que tiene facultad legal para que a través de sus reglamentaciones se incorporen mecanismos de control basados en criterios técnicos generalmente aceptados, que garanticen una correcta y eficiente administración de los recursos de los depositantes, en resguardo de la propia entidad así como de los usuarios.

j) La atribución otorgada a la SBEF y limitada a la simple aprobación, como manifiestan los actores, es incongruente y contradictoria, por cuanto es imposible concebir un órgano rector limitado a dicho acto administrativo, toda vez que la aprobación transita desde el examen, formulación de observaciones e inclusive el rechazo de Estatutos cuando no sean satisfactorios. Conforme al art. 27 de la LPA, el acto administrativo constituye toda declaración, disposición o decisión e la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en esa Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado y tiene carácter obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo. Para esa legitimidad deben concurrir los siguientes elementos: competencia, causa, objeto, procedimiento, fundamento y finalidad. La aprobación realizada por la SBEF al ser un acto definitivo y cumplir con las previsiones normativas expuestas, es perfecta y pura.

Por todo lo expuesto y estando demostrado que la SBEF no incurrió en usurpación de funciones ni ejerció atribuciones que no emanan de la ley, al contrario, actuó en pleno ejercicio de sus facultades al emitir la Resolución SB 112/2004 y la circular SB 475/2004, ambas de 12 de noviembre de 2004, pidió se declare infundado el recurso, sea con costas y multas a los recurrentes.