SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0026/2005

El art. 22 de la Ley 2297, de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, promulgada el 20 de diciembre de 2001 que modificó la Ley 1488 de Bancos y Entidades Financieras, dispuso que las entidades de intermediación financiera no bancarias, como es la Mutual La Primera, adecuen sus estatutos y demás documentos de constitución en lo conducente a las disposiciones de la Ley de Bancos y Entidades Financieras modificada por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, en el plazo señalado por el art. 16 de la Ley 2196 del Fondo Especial de Reactivación Económica y Fortalecimiento de Entidades de Intermediación Financiera, vale decir, hasta el 4 de mayo de 2004; extremo que la Mutual cumplió al aprobar sus Estatutos adecuados a la normativa citada en la Asamblea Extraordinaria de Asociados de 5 de abril de 2004.

La Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) notificó y comunicó a la Mutual La Primera para que proceda a la modificación de sus Estatutos conforme a las normas antes anotadas, reconociendo así que dicha adecuación debía realizarse única y exclusivamente con relación a las modificaciones incorporadas a la Ley de Bancos y Entidades Financieras por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, sin lineamientos de redacción, condiciones ni requisitos de naturaleza alguna, toda vez que la aprobación de los Estatutos adecuados a dichas leyes constituyen atribución privativa de la Asamblea Extraordinaria de Asociados.

Adecuados los Estatutos el 5 de abril de 2004 como se tiene anotado, iniciaron los trámites correspondientes ante la Prefectura del Departamento de La Paz, en observancia de los arts. 58 y siguientes del Código civil (CC), modificados por el art. 60 de la Ley de Descentralización Administrativa (LDA), empero, el Superintendente recurrido no sólo pretendió interferir en el trámite sino que les conminó, bajo advertencia de multas y sanciones, para que remitan los Estatutos a esa Superintendencia para su aprobación, conforme al art. 3 inc. f) del Decreto Supremo (DS) 22203 que aprobó el Estatuto Orgánico de la indicada SBEF; pese a ello siguieron el trámite señalado, el que concluyó con la Resolución Prefectural 386 de 31 de agosto de 2004, por la cual el Prefecto del Departamento de La Paz aprobó la modificación del Estatuto Orgánico de la Mutual La Primera disponiendo su protocolización ante la Notaría de Gobierno.

Adicionalmente a lo anterior, el 10 de agosto de 2004 remitieron al Superintendente, para su consideración y aprobación respectiva, los Estatutos aprobados, empero dicha autoridad lejos de cumplir con la aprobación dictó la Resolución SB 112/2004 en cuyo punto 1º resuelve “Aprobar los lineamientos para la elaboración de estatutos para su aplicación y estricto cumplimiento por las Mutuales de Ahorro y Préstamo, conforme al texto que en anexo forma parte de la presente Resolución”, con absoluta falta de competencia y usurpando potestades que no le corresponden, en supuesto cumplimiento de los arts. 161 de la Ley de Bancos y Entidades Financieras (LBEF) texto ordenado y 3 del Estatuto Orgánico de la SBEF, que no le otorgan ninguna facultad normativa que le permita orientar la redacción de los estatutos de las Mutuales de Ahorro y Préstamo. Esta arbitrariedad fue completada con la Circular SB/475/2004 en la que además de hacerles conocer la Resolución impugnada, establece que las Mutuales “adecuarán sus estatutos a los lineamientos aprobados, hasta el 31 de enero de 2005”; plazo que desconoce el otorgado por el art. 16 de la Ley 2196 y ratificado por el art. 22 de la Ley 2297, que es hasta el 5 de mayo de 2004, resultando que tanto la Resolución SB 112/2004 y la Circular SB/475/2004 fueron dictadas sin competencia, siendo nulas de pleno derecho.

Las Mutuales de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, conformadas en virtud del derecho a la asociación consagrado en el art. 7 inc. c) de la Constitución Política del Estado (CPE) y reconocidas por el art. 52 del CC, fueron reconocidas desde su creación con el DS 6582 de 23 de septiembre de 1963 hasta la vigente Ley de Bancos y Entidades Financieras, en sus arts. 1 y 74, así como en la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, como personas de derecho privado, sin fines de lucro, que están sujetas por sus leyes especiales para su constitución y estructura orgánica, es así que tienen la atribución exclusiva de dotarse de sus estatutos, que son las reglas básicas sobre las cuales se estructura la organización y la vida de las personas jurídicas, y que en el caso de la Mutual La Primera corresponden a la Asamblea Extraordinaria, tal como señalan los arts. 58.I, 60 y 61 del CC, que de manera expresa y suficiente no solo reconocen ese derecho exclusivo a los asociados sino que también establecen el contenido y los requisitos que debe comprender su redacción, debiendo observar además en lo conducente a sus objetivos y finalidades, lo dispuesto en la Ley de Bancos y Entidades Financieras y demás normas que le sean aplicables, en observancia del art. 6 de la LBEF, resultando inadmisible que el órgano encargado de su aprobación como es la Ley de Bancos y Entidades Financieras, a título de dar lineamientos, pretenda incorporar normas estatutarias, anulando la voluntad soberana de la asamblea de asociados, la cual está limitada únicamente por la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera y la Ley de Bancos y Entidades Financieras en cuanto al alcance y contenido de los estatutos.

La SBEF, como órgano rector del sistema de control de toda captación de recursos del público y de intermediación financiera del país no tiene entre sus objetivos, atribuciones y funciones reconocidas en la Ley de Bancos y Entidades Financieras y su Estatuto Orgánico (DS 22203 de 26 de mayo de 1989), la potestad de normar el régimen interno, la estructura orgánica ni los estatutos de las mutuales de ahorro y préstamo para la vivienda, así sea a título de lineamientos, no sólo porque la redacción y aprobación de estatutos es atribución privativa de los órganos internos de la Mutual, tal como establece el art. 6 de la LBEF, sino porque es incompatible con las funciones de supervisión, fiscalización y regulación que reconoce la ley a esa Superintendencia, es más,  con relación a los Estatutos, sólo le otorga la función de aprobarlos por expresa disposición del art. 3 inc. f) del Estatuto Orgánico de la SBEF, y en este caso lo que le corresponde es que a través de ese acto administrativo de control posterior declare y reconozca que los estatutos modificados están adecuados a la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera.

Si bien es cierto que la SBEF tiene facultades de dictar disposiciones normativas y reglamentarias, éstas sólo pueden ser concernientes al control, estabilidad y solidez económica de las entidades bajo su fiscalización y no sobre cualquier materia, menos sobre la redacción y elaboración de estatutos por cuanto ello significa reglamentar y normar el Código civil, en violación de los arts. 29, 59, 96.I y 228 de la CPE, atribuyéndose facultades que no le competen. Además, la delegación reglamentaria debe estar establecida de manera expresa en la ley, es decir que debe ser tasada, limitada y condicionada por el ordenamiento jurídico, existiendo materias que no pueden ser objeto de reglamentación porque no las ejecuta la administración, ya que pertenecen al derecho privado. En consecuencia, los lineamientos aprobados por la Resolución SB 112/2004 no son otra cosa que un reglamento que comprende un marco normativo sobre una materia que no es susceptible de regulación por la Superintendencia recurrida, al no ser de su competencia, siendo evidente que ha usurpado funciones del Poder Legislativo, que es el único con facultades para alterar o modificar los códigos, dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas, en virtud de la reserva legal establecida en los arts. 29 y 59 de la CPE.

Por otra parte, las disposiciones en que se sustenta la Resolución SB 112/2004 y los lineamientos aprobados por dicha Resolución no le otorgan al Superintendente ninguna facultad para establecer lineamientos de cumplimiento obligatorio. Así, el art. 6 de la LBEF, que precisamente excluye la competencia de la Superintendencia de Bancos para normar la estructura orgánica y los Estatutos de Mutual La Primera y no le otorga ninguna potestad para establecer reglamentos, reconociéndole únicamente la facultad de supervisión de las actividades de intermediación financiera, reiterándose que en virtud a la norma citada y a los arts. 58, 60 y 61 del CC la creación, modificación y adecuación de los Estatutos es atribución privativa de los asociados de la Mutual. Por otra parte, el art. 161 de la Ley de Bancos de Entidades Financieras sólo establece el plazo para que las entidades de intermediación financiera adecuen sus Estatutos y el art. 3 inc. f) del Estatuto Orgánico de la SBEF aprobado por DS 22203 le reconoce competencia únicamente para aprobar los estatutos de las entidades de intermediación financiera, así como sus modificaciones y ampliaciones, sin perjuicio de los trámites previstos en disposiciones legales vigentes.

Por consiguiente, la afirmación que hace en la Resolución impugnada SB 112/2004 de “Que es necesario que las mutuales de ahorro y préstamo cuenten con un marco normativo que permita la adecuación de sus estatutos a las disposiciones contenidas en la Ley de Bancos y Entidades Financieras”, para sustentar la ilegal aprobación de los lineamientos, es un desconocimiento al ordenamiento normativo vigente contenido en el Código civil y las Leyes de Bancos y Entidades Financieras y de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, y la arrogación de una facultad normativa que la SBEF no tiene, al margen que con esos lineamientos generales altera y modifica las normas del Código civil, en vulneración de los arts. 29 y 59 de la CPE que reconoce esa facultad sólo al Poder Legislativo.

Por último, se remarcó que la Mutual La Primera adecuó sus Estatutos en cumplimiento y dentro del plazo dispuesto por el art. 22 de la Ley de Fortalecimiento de la Normativa y Supervisión Financiera, incorporando las modificaciones que dicha Ley introdujo a la Ley de Bancos y Entidades Financieras y la remitieron a la SBEF para su aprobación, que nunca se hizo efectiva, dictando mas bien esa Entidad los lineamientos aprobados por la Resolución SB 112/2004, dando a través de la Circular SB/475/2004 un plazo para adecuarse a dichos lineamientos, ya no a la Ley, hasta el 31 de enero de 2005, modificando también de esta manera el plazo señalado por ley que no puede ser modificada por una circular, resultando evidente la usurpación de funciones que no le competen y la nulidad de la indicada Circular.