SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0850/2013

Por su parte, Daniel Santalla Torres, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en escrito cursante de fs. 112 a 115, alega lo que sigue: 1) El Tribunal Constitucional ya emitió criterio sobre la inconstitucionalidad de la Resolución Biministerial 005/2007, señalando que no transgrede la jerarquía normativa de la anterior ni de la actual Constitución Política del Estado; 2) El Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social tiene como una de sus atribuciones, aplicar políticas dirigidas a erradicar el trabajo forzoso o cualquier otra forma análoga de explotación y servidumbre, de conformidad con lo preceptuado por la Constitución, el DS 29894 de 7 de febrero de 2009 y demás disposiciones conexas; 3) Resulta contradictorio que se estigmatice de inconstitucional la Resolución Biministerial 005/2007 y los instrumentos legales aprobados por la misma, como ser los Formularios de verificación sobre encuestas a trabajadores y propietarios de predios, así como la Guía de Verificación, que constituyen instrumentos que facilitan al INRA, a constatar que los ciudadanos que residen en forma legal en este Estado, no sean víctimas de servidumbre, trabajos forzosos y otros; 4) Lo establecido en el art. 157 del DS 29215, garantiza que las actividades productivas que desarrolle un propietario no sean contrarias al beneficio de la sociedad y al interés colectivo en el cumplimiento de la función económica social; 5) Las actuaciones administrativas, están sujetas al principio de legalidad, por lo tanto, deben subordinarse a las normas jurídicas preestablecidas; lo contrario implicaría incurrir en ilegalidad y/o nulidad de los mismos; 6) El INRA, simplemente efectuó su trabajo en cumplimiento de las funciones que le fueron delegadas por ley; en el desempeño de dicha labor, dispuso la reversión del predio “Itane” al Estado; 7) La ley no es solamente el instrumento que emana del “Poder” Legislativo, sino que también puede ser que emita otro órgano del Estado, siempre que reúna las características de generalidad, autoridad y obligatoriedad; y, 8) El DS 29215 está respaldado por la Convenio 29 de la OIT, relativo al trabajo forzoso y obligatorio. Por lo señalado solicita que se declare “infundado el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad”.

·   Entonces en el caso concreto se debe considerar que: 1) La razón de la conclusión del proceso obedece a la actuación de las autoridades judiciales, las cuales en miras a emitir un fallo sin mayor demora optaron por emitir la Sentencia Agraria Nacional 022/2011; 2) La norma cuya constitucionalidad es cuestionada fue aplicada en la Sentencia 022/2011, razón por la cual si se detecta que ésta es inconstitucional correspondería declarar la nulidad de la misma, en miras que se dicte una nueva sin vicios de inconstitucionalidad (SC 0417/2010-R de 28 de junio); y, 3) Ningún medio procesal puede ser negado al accionante por circunstancias coyunturales en este caso el estado de transición constitucional.

Finalmente, sobre el cargo de inconstitucionalidad referido a la Guía de Verificación y Valoración de la Función Económico Social Cuando Existen Indicios o Denuncias de la Existencia de Relaciones Servidumbrales, Trabajo Forzoso o Formas Análogas, se tiene dos denuncias concretas: 1) El punto IX de la Guía, pues según argumenta el accionante, al reconocer al INRA capacidad legal para procesar y sancionar la falta de pago de salarios, modificó la normativa laboral desconociendo la garantía de la separación de funciones, jerarquía normativa y reserva legal; y, 2) Sobre el punto VI inc. f) de la misma Guía, que dispone que los funcionarios del INRA cuidarán que el llenado de los formularios de verificación se apliquen de manera separada con la privacidad necesaria, lo que según el accionante violenta el derecho a la comunicación procesal y como consecuencia se priva al administrado del derecho a la defensa, igualdad, “seguridad jurídica” en la aplicación objetiva de la ley, puesto que provoca que la declaración o entrevista de los trabajadores se realice en privacidad, es decir, sin comunicar al propietario la producción de tal acto.

Al respecto, es importante inicialmente considerar si es posible ingresar a analizar la norma jurídica demandada de inconstitucional, pues al ser una Guía, podría ser aplicable la jurisprudencia establecida por la SC 0049/2007 de 12 de diciembre, que expuso lo siguiente: “El recurrente al plantear la presente acción está desnaturalizando el recurso de inconstitucionalidad instituido por el art. 120 atribución 1ª de la CPE y las normas de su desarrollo sistematizadas en la Ley del Tribunal Constitucional, puesto que si bien la Guía fue aprobada mediante una Resolución Administrativa pronunciada por el Contralor General de la República no fue emitida sino con la intencionalidad de una atinada aplicación de las disposiciones legales, sin que, por esa causa, pueda ser aplicada necesariamente para la resolución de cualquier asunto, máxime si, a ese efecto, están las normas que regulan su aplicación general.

En ese sentido, una guía -en el sentido que fue aprobada- a lo más que podría asemejarse es a una directiva o instrucción, por lo que a colación es menester mencionar que mediante AC 109/2004-CA de 27 de febrero, se ha señalado que 'una `directiva´ es una directriz, un conjunto de instrucciones (Diccionario de Términos Jurídicos, de Ricardo Villarreal Molina y Miguel Ángel del Arco Torres, pag. 158)' y en la SC 0008/2003, de 28 de enero, se ha establecido que 'una instrucción no forma parte de las normas sujetas al control de constitucionalidad por la vía del recurso de inconstitucionalidad'. Este último precedente ha señalado además, que: '…la `instrucción puede definirse como una regla dada por los superiores jerárquicos a sus funcionarios subalternos, que puntualiza medidas internas cuya finalidad es aumentar el rendimiento del trabajo... instrucción que difiere del `reglamento´ que constituye una expresión de la voluntad del Estado creadora de normas jurídicas destinadas a todos los administrados (Diccionario de Derecho Público, de Emilio Fernández Vázquez, pág. 432); en ese contexto se tiene que en principio las instrucciones no constituyen manifestaciones de la facultad reglamentaria del Estado por las que se crea normas jurídicas o disposiciones legales, pues no introducen innovaciones en el ordenamiento jurídico, sino que contiene órdenes impartidas por un órgano a aquellos que de él dependen (...)'.

En consecuencia, el Anexo de la Guía para la Elaboración de Informes de Auditoría Interna con Indicios de Responsabilidad, al constituir únicamente una instrucción aprobada mediante Resolución emitida por el Contralor General de la República a.i. no puede entenderse sino como un instrumento interno que coadyuve a la aplicación correcta, en su caso, de acuerdo con la Constitución Política del Estado, la leyes, decretos y cualesquiera otra resoluciones, quedando fuera del control de constitucionalidad porque strictu sensu, esta guía no constituye una norma jurídica o disposición legal, no pudiendo por ello, ingresarse a efectuar el control de constitucionalidad formulado”.