SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0850/2013

La Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, Nemesia Achacollo Tola, mediante memorial de 10 de enero de 2013, cursante de fs. 90 a 93 vta., se apersonó y señaló lo siguiente: a) El incumplimiento de la función económica social, así como la explotación de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, son considerados por la Constitución Política del Estado como latifundio, sancionado con la reversión de la propiedad al dominio del Estado; b) Conforme a las normas constitucionales, las propiedades deben cumplir con la función social o económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad; c) Así el art. 397.III de la CPE, establece que la función económica social debe entenderse como el empleo sustentable a la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio del interés colectivo y de su propietario; y no como pretende hacer creer el accionante, que dicha función se cumple con tener actividad y explotar la tierra, puesto que la explotación debe además en beneficio de la sociedad, erradicar cualquier servidumbre o forma de trabajo forzoso, extremos comprendidos en el Convenio 29 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ratificado por Bolivia el 31 de mayo de 2005; por lo tanto, la Resolución Biministerial 005/2007, como el art. 157 del DS 29215, no vulneran ninguna norma constitucional, al contrario tiene su base y se encuentra respaldada por los Convenios 29 y 105 de la OIT y por el art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; d) La normativa agraria establece las acciones y procedimientos para presentar reclamos que se creyeren convenientes, debiendo agotarse previamente a acudir a la jurisdicción constitucional, lo que no se hizo uso por parte del presunto afectado; e) En cuanto a la supuesta usurpación de funciones, es un aspecto resuelto por los AACC 0369/2010-CA, 0210/2010-CA y 0127/2005-CA, en los que se estableció que a través del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad no se puede impugnar la lesión referida a una supuesta usurpación de funciones, por cuanto, para ello existen otros medios o recursos que la propia Constitución reconoce al efecto; y, f) La antes mencionada Guía, establece el periodo probatorio utilizado por las partes cuando lo creyeren conveniente, no siendo evidente lo manifestado, relacionado con la falta de procedimiento para la reversión en caso de evidenciarse servidumbre. Por lo referido, considera que la demanda no tiene asidero legal alguno, por cuanto, las normas impugnadas no vulneran derechos fundamentales.

Conceptualmente la diferencia entre esclavismo, trabajos forzados y otras formas análogas es mínima, pues en todas las situaciones se trata de una condición en la cual el ejercicio de un trabajo no depende de la libre voluntad de quien lo ejerce sino de imposiciones externas que soslayando la dignidad humana y el derecho al libre ejercicio de la personalidad, atribuyen el ejercicio de tareas sin condiciones laborales dignas. Entre las características de estas prácticas se pueden citar: a) La persona se encuentra forzada a trabajar por presiones físicas y psicológicas fuera de su voluntad; b) Existen una relación de sumisión o control por parte del explotador quien se encuentra en una situación por la cual puede presionar física y psicológicamente; c) Tratamiento deshumanizado de las personas; y, d) Coacción física o psicológica permanente por la cual se encuentran impedidas de asumir decisiones en el marco de su facultad al libre ejercicio de la personalidad.

El trabajo forzoso en Bolivia adoptó diversas formas históricas. Si bien la independencia de Bolivia tuvo entre sus máximos motivos y elementos de trascendencia la erradicación de la esclavitud, para nadie es desconocido que durante la época republicana continuaron los periodos de esclavitud, relaciones servidumbrales y formas análogas, en diversos ámbitos socio económicos, uno de los más vulnerables, es sin duda el agropecuario, resulta relevante por ejemplo analizar el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos denominado Comunidades Cautivas: situación del pueblo indígena guaraní y formas contemporáneas de esclavitud en el Chaco de Bolivia, aprobado el 24 de diciembre de 2009, el cual señala: “El problema de servidumbre y trabajo forzoso en la región del Chaco de Bolivia tiene su origen en el despojo territorial que ha sufrido el pueblo indígena guaraní a lo largo de más de un siglo, que resultó en el sometimiento de sus miembros a condiciones de esclavitud, servidumbre, trabajo forzoso. La solución a este problema radica no sólo en la eliminación de las formas contemporáneas de esclavitud en las haciendas de la región del Chaco, sino también en medidas de reparación que comprendan la restitución territorial ancestral del pueblo guaraní y medidas integrales que solucione las necesidades de salud, vivienda, educación y capacitación técnica que se presentarían luego de la 'liberación' de las comunidades cautivas guaraníes”. En ese mismo sentido la Misión a Bolivia del Foro Permanente de Naciones Unidas para Cuestiones Indígenas presentado el 28 de mayo de 2009, señaló que: “La existencia del trabajo forzoso de comunidades indígenas en la región del Chaco ha sido extensamente documentada desde entonces. Los trabajos pioneros de Stephen Kidd y Anti-Slavery International (1997), entre otros, llamaron la atención de la Organización Internacional del Trabajo, que entre octubre de 2003 y mayo de 2004 realizó una investigación en Bolivia, determinando que existe trabajo forzoso y servidumbre por deudas en la zafra de caña de azúcar en Santa Cruz de la Sierra, en la zafra de castaña en los departamentos de Beni y Pando, y comunidades y familias en condición de servidumbre en el Chaco boliviano en los departamentos de Tarija, Chuquisaca y Santa Cruz, en una cantidad aproximada de entre 5.100 y 7.000 personas de origen Guaraní. Este estudio fue publicado en enero del 2005, 'Enganche por servidumbre y deudas en Bolivia', que estimó unos 21.000 zafreros en la caña de azúcar sometidos a trabajo forzoso en el Departamento de Santa Cruz de la Sierra y cerca de 6.000 familias en la recolección de castaña en Beni y Pando”, más adelante el informe refiere que: “…la propiedad de la tierra en Bolivia está enormemente concentrada. Sólo 686 fincas, o el 0,22% del total de unidades agropecuarias, poseen la mayoría de las tierras. Por contra, el 86% de las propiedades abarcan solamente el 2,4% de la tierra y hay muchas familias rurales sin tierra. Esta concentración de tierra en Bolivia entre un grupo muy pequeño de propietarios es la segunda peor del mundo, después de Chile, según la Organización para la Alimentación y Agricultura (FAO); unos pocos hacendados poseen todo y el 91% de la población tiene necesidades básicas insatisfechas. Los departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando cubren el 77% de la tierra cultivada”, más adelante el informe señala como evidencia que: “En Bolivia, el trabajo forzoso tiene un nombre especifico: el 'empatronamiento' (de sometimiento al 'patrón'). Frecuentemente es servidumbre o 'enganche' por deudas o cautiverio de familias en las haciendas. Los hombres y las mujeres Guaraníes envejecen en las haciendas trabajando de peones en los campos, cuidando al ganado o realizando otras labores, inclusive las domésticas, para el patrón. Los salarios son muy bajos o inexistentes en cuanto tales, de manera que no alcanzan a cubrir las necesidades básicas. Los indígenas se endeudan con los patrones, que les adelantan su remuneración en comida y ropa, contabilizada a precios elevados, haciendo que la deuda se mantenga toda la vida. La liquidación se realiza una vez al año, los patronos mantienen la contabilidad. La situación es particularmente mala para las mujeres en servicio doméstico; el mundo privado en el que desempeñan largas jornadas de trabajo, suele convertirse en un universo de sometimiento, abusos, agresiones verbales y físicas, con frecuencia sin remuneración monetaria alguna, y sin cobertura de servicios médicos, dependiendo de la discreción de sus patronos que los quieran llevar a la población más próxima que tenga servicio de salud”. Para concluir entre muchos otros puntos, señala  que: “La reforma agraria debe efectuarse en el contexto de un enfoque integrado orientado a la mejora de la situación de los pueblos indígenas, que incluya programas de desarrollo de la capacidad y garantice el acceso a servicios básicos como la alimentación, el agua y la educación”.

De lo referido se tiene que el fenómeno “formas contemporáneas de esclavitud, trabajos forzados, relaciones sevidumbrales” obliga al Estado a combatirlo, para ello la reconstitución de la tierra y la participación del INRA es vital, pues como dijo el Informe de la misión permanente y la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la solución integral del problema parte de una correcta identificación del fenómeno, para luego proceder a redistribuir las tierras agropecuarias (donde existan relaciones servidumbrales) y posteriormente implementar políticas públicas destinadas a dar condiciones de vida adecuada a personas que han vivido en una situación aberrante durante tantas generaciones.

Sobre la aparente violación del principio de igualdad resulta relevante, en miras a realizar el test señalar que el principio de igualdad es uno de los pilares esenciales de la construcción del Estado Social de Derecho, e impone al Estado de manera general la obligación de no realizar discriminaciones lesivas de derechos (principio de no discriminación); y también de crear las condiciones para una mejor distribución de los recursos en miras a construir una sociedad con justicia social. En ese sentido, se tiene una dimensión objetiva de la igualdad y una dimensión subjetiva, es decir, como derecho subjetivo (derecho a no ser discriminado). Al respecto la igualdad provoca la interacción de la discriminación en el ejercicio de derechos, como se tiene de los arts. 1.3 de la Carta de Naciones Unidas, 2.1 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), 1.1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), y 14.II de la CPE, el cual señala que: “El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona”. El Tribunal Constitucional en miras a desarrollar el juicio de igualdad señaló en la Declaración Constitucional 0002/2001 de 8 de mayo, que “…exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan; no prohibiendo tal principio dar un tratamiento distinto a situaciones razonablemente desiguales; siempre que ello obedezca a una causa justificada, esencialmente apreciada desde la perspectiva del hecho y la situación de las personas, pues unas u otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta. Conforme a esto, el principio de igualdad protege a la persona frente a discriminaciones arbitrarias, irracionales; predica la identidad de los iguales y la diferencia entre los desiguales, superando así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta…”. En ese marco conceptual y de lo referido con anterioridad, se tiene que al ser la propia Constitución la que determina la reversión por incumplimiento de la función económica social cuando existen relaciones servidumbrales, el accionante plantearía una antinomia constitucional, es decir, un control de constitucionalidad de la propia Constitución, al respecto, también en una interpretación integradora y finalista de la Constitución, se tiene que el régimen agrario no es asimilable al régimen laboral común, pues entre uno y otro existen particularidades insoslayables: a) Los trabajadores agrarios se encuentran menos protegidos por autoridades administrativas y judiciales para denunciar incumplimiento de normas laborales; b) Los trabajadores agrarios se encuentran en mayor situación de dependencia de sus empleadores por la dificultad de provisión de enseres, alimentos y servicios; c) La situación social en el área agropecuaria principalmente en el Chaco en el que se han identificado relaciones servidumbrales requiere de medidas concretas para la erradicación de formas contemporáneas de esclavización; y, d) En el área rural existe un vínculo inescindible entre la tierra y el trabajador, situación que no se presenta necesariamente en el área urbana. A la luz de esas diferencias se tiene que el régimen del trabajo agropecuario y el régimen de trabajo urbano son muy distintos, por ende no son regímenes equiparables en el que los empleadores de uno y otro puedan ser analizados de la misma manera, en ese marco no se evidencia una discriminación irrazonable o arbitraria por parte del Constituyente, ni de la norma reglamentaria, al disponer que en tierras donde existen relaciones servidumbrales se dispondrá la reversión por incumplimiento de la función económico social lo que no implica que en otras relaciones laborales el Estado no esté obligado a adoptar medidas para eliminar el esclavismo, toda forma de relación servidumbral o el trabajo forzado aspecto que ahora no corresponde analizar.

Sobre el tercer cargo de inconstitucionalidad, es decir, la aparente lesión del principio de reserva legal, es menester señalar que la norma impugnada, se encuentra contenida en la Constitución como se relató con anterioridad (arts. 8, 9, 397, 398 y 401.I), por ello no puede afirmarse que haya sido el Decreto impugnado el que haya establecido una reglamentación del derecho a la propiedad, pues es la propia Constitución la que determina un escenario aplicativo del derecho fundamental, a la luz de la satisfacción de su estructura dogmática.