SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0989/2014
Fecha: 28-May-2014
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0989/2014
Sucre, 28 de mayo de 2014
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
Acción popular
Expediente: 05400-2013-11-AP
Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 362/2013 de 13 de noviembre, cursante de fs. 362 a 363 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Cliver Hugo Rocha Rojo, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT) contra Rubén Costas Aguilera, Gobernador; y, Manlio Alberto Roca Zamora, Secretario de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, ambos del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 30 de octubre de 2013, cursante de fs. 165 a 175, subsanado por escrito presentado de 8 de noviembre del mismo año (fs. 203 y vta.), el accionante expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, se encuentra ejecutando el proyecto denominado “Quinta Municipal”, que consiste en un edificio de tres pisos para el funcionamiento de sus oficinas, ubicado al interior del Parque Autonómico 4 de Mayo, en el triángulo formado entre la av. Roca y Coronado, el dique de contención del Rio Piraí y el Cuarto Anillo.
Agrega que, los informes técnicos emitidos por la ABT el 10 de septiembre y 11 de octubre, ambos de 2013, dan cuenta que la obra en construcción se encuentra ubicada dentro del área de restricción establecida por la Ley 2553 de 4 de noviembre de 2003, en el perímetro categorizado como bosque de protección contra los desbordes e inundaciones, zona que controla la erosión absorbiendo y limpiando el ambiente del dióxido de carbono, purifica las aguas subterráneas y regula el ciclo hidrológico para garantizar un medio ambiente sano y saludable para el bienestar de los habitantes, otorgando viabilidad en el tiempo a la biodiversidad y a los ecosistemas comprendidos en ese lugar.
No obstante dicha normativa, la Gobernación de Santa Cruz emitió un certificado de dispensación, aplicando de manera distorsionada la parte pertinente del art. 15 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental, liberando al Gobierno Municipal de Santa Cruz de un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA), previo a la ejecución de la obra de la dimensión planificada en un área de restricción declarada como Patrimonio Histórico y Natural por la Ley 2122 de 25 de septiembre de 2000, definida como bosque de protección del Rio Piraí, que por su vulnerabilidad, está destinada a la reforestación, puesto que concentra la congruencia de ecosistemas y biodiversidad, y por ende, es un espacio restringido para el equipamiento de esa envergadura, por lo que, mínimamente se debería haber categorizado al EEIA como Categoría 2 (Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Específico), conforme al art. 15 del Reglamento de Prevención y Control Agroambiental, que exige la presentación de este estudio que permita identificar y evaluar los potenciales impactos positivos pero fundamentalmente negativos que puedan causar la implementación, operación, futuro inducido, mantenimiento y abandono del proyecto del edificio, con el fin de establecer las medidas para evitar, mitigar o controlar aquellos que sean negativos.
El art. 26 de la Ley de Medio Ambiente (LMA), establece que las obras, proyectos o actividades que por sus características requieran del estudio de evaluación de impacto ambiental, con carácter previo a su ejecución, deberán contar obligatoriamente con la Declaratoria de Impacto Ambiental (DIA), procesada por los organismos sectoriales competentes, como son las Secretarías Departamentales de Medio Ambiente y la Secretaría Nacional; razón por la cual, no es posible bajo ningún precepto técnico legal emitir un certificado de dispensación como licencia ambiental, sin cumplir previamente con dichos requisitos.
En conclusión, el certificado de dispensación (licencia ambiental) 070101-11-CD4-064-2013 de 17 de junio, fue extendido por el Secretario de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo de Santa Cruz de manera irregular, violentando y desconociendo la normativa ambiental; cuando debió haber sido observado e inclusive cambiado de categoría de 4 a 2. Arbitrariedad que dio vía libre a los trabajos de ejecución de obra y por consiguiente a la afectación o vulneración del derecho al medio ambiente saludable, protegido y equilibrado de los habitantes y la población de Santa Cruz; lo que significa que no sólo se incumplieron las normas que resguardan y protegen el derecho al medio ambiente, sino fundamentalmente se traduce en los impactos negativos descritos detalladamente en el informe técnico elaborado por el Director General Técnico de Bosque y Tierras, traducidos en lo siguiente:
a) Se procedió a la tala ilegal de más de veintiséis árboles de diferentes especies, que servían para controlar la velocidad de los vientos, regular el ciclo hidrológico y constituir una barrera contra eventuales inundaciones, además de permitir una mayor oxigenación y refugio a la fauna, así como contribuían al alto valor paisajístico del sector.
b) El proceso de construcción implica un movimiento considerable de hombres, maquinaria, equipo y materiales de construcción, lo que convierte el área, vulnerable a la alteración ambiental; exponiendo el suelo a la lluvia, viento y otros elementos por la excavación y nivelación, lo que aumenta el escurrimiento, dando lugar a la erosión y sedimentación. La vegetación no eliminada se daña por el equipo de construcción, se produce la contaminación del aire y agua por el uso de combustibles de calefacción, cocina, aguas servidas y desechos sólidos, afectando la calidad del agua superficial y subterránea. Es posible que disminuya la cantidad de agua subterránea a razón de la mayor área impermeable por el pavimento y techos.
Consiguientemente la Gobernación a través de su Secretaría Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, al haber aceptado la categoría al proyecto como 4, cuando correspondía al menos 2, y no rechazar la ficha ambiental, observando los datos otorgados que no correspondían a la realidad del proyecto, analizando los impactos negativos; y al haber emitido el certificado de dispensación en vez de denegar o revocar la licencia y paralizar la ejecución del proyecto, vulneró el derecho colectivo difuso al medio ambiente saludable y desconoció las normas legales en vigencia.
I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado
El accionante señala como lesionado el derecho al medio ambiente saludable, protegido y equilibrado, consagrado en el art. 33 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada y se evite la amenaza de una mayor lesión del derecho denunciado como vulnerado, haciendo cesar el acto lesivo que ya viene afectando al medio ambiente y, restituya el goce del derecho colectivo a su estado anterior, disponiendo se deje sin efecto o se revoque el certificado de dispensación 070101-11-CD4-064-2013 de 17 de junio, y se paralice la ejecución del proyecto, o en su caso, se ordene proceder de acuerdo a la normativa vigente.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 13 de noviembre de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 341 a 362, en presencia del accionante asistido por su abogado, el demandado Manlio Alberto Roca Zamora y el representante legal de Rubén Costas Aguilera, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante, ratificó los argumentos de su demanda y los amplió manifestando lo siguiente: 1) El Plan de Uso de Suelo de Santa Cruz (PLUS), establece que este bosque tiene la función de proteger el río y la ciudad; 2) La Constitución Política del Estado establece, que la planificación territorial, es una función que no puede contradecirse entre la jurisdicción departamental y la nacional, porque conllevaría al caos; 3) En el caso de análisis, se violó no sólo el PLUS departamental, sino también la Constitución, porque se destina el suelo a otros usos, rompiendo todo el sistema ambiental de la madre tierra; 4) Los hechos descritos vulneran el derecho difuso al medio ambiente; 5) Para la ejecución de la obra, se siguió un trámite de licencia ambiental ante el Gobierno Departamental de Santa Cruz, que concluyó con un irregular certificado de dispensación que tiene el equivalente de licencia ambiental que permite la construcción, de la “Quinta Municipal”, dentro del bosque de protección definido por el PLUS Santa Cruz, como área de restricción de equipamientos de esa naturaleza; vale decir, que se encuentra dentro de la franja del kilómetro establecida como área de restricción; 6) No solamente el PLUS de Santa Cruz establece la restricción, sino también la Resolución Suprema (RS) 22184 de 17 de junio de 2013 homologada por la Ordenanza Municipal 06995 de 17 de noviembre de 1995, que aprueba el Plan Director de 1995 elaborado por la Oficina Técnica del Plan Regulador; 7) El Estado es una persona jurídica producto de una ficción, y el ahora accionante representa a una persona jurídica y, por imperio de lo preceptuado por el art. 34 de la CPE, cualquier persona a título individual o en representación de una colectividad está facultado a ejercer acciones legales en defensa del medio ambiente, sin perjuicio de la obligación de las instituciones públicas; y, 8) Los mismos funcionarios de la Alcaldía Municipal, a través del informe elaborado por la Jefe de Planificación, señalan que el proyecto es inviable e irregular, no solamente por vulnerar la ley, sino porque la zona del parque protegido está destinada a un área de conexión al cordón ecológico de Santa Cruz.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Manlio Alberto Roca Zamora, Secretario de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, mediante informe escrito cursante de fs. 230 a 238 vta. señaló lo siguiente: i) Una vez revisado y evaluado el trámite de solicitud de ficha ambiental de la “Quinta Municipal”, por el profesional experto del equipo de Gestión Ambiental, considerando la cercanía al Rio Piraí, se envió en consulta al Servicio de Encausamiento de Aguas y Regularización del Rio Piraí (SEARPI) y a la Dirección de Ordenamiento Territorial, para que emitan sus criterios técnicos en calidad de organismos sectoriales competentes, instancia que pronunció el informe INF. DITCAM FA. 318/13, concluyendo que el proyecto no satisfacía los requerimientos de la legislación ambiental y que se recomiende solicitar varios requisitos, entre ellos, que se debe anexar la resolución de aprobación del proyecto emitida por el Concejo Municipal; ampliar la descripción del resumen ejecutivo, donde se indique el número de Ordenanza Municipal (OM) que cambie el uso de suelo del sector como radio urbano; y, que se adjunte dicha Ordenanza que cambie el uso de suelo de la zona, puesto que según el PLUS de Santa Cruz, el lugar donde se pretende realizar la actividad se encuentra en el “BP 1”, imposibilitando la viabilidad del proyecto. Observaciones que se hicieron conocer oportunamente y se otorgó un plazo de treinta días para su subsanación; ii) En respuesta a ello, los solicitantes presentaron la Resolución Municipal 393/2012 de 13 de diciembre, que aprueba el contrato para la construcción del edificio; OM 078/2005 que aprueba el Plan de Ordenamiento Territorial que es el instrumento de la planificación técnica del municipio; OM 020/2007, que aprueba la reestructuración y zonificación del Parque Urbano con modificaciones de orden técnico con el objeto de optimizar la utilidad y aprovechamiento del área del parque, defendiendo un sector que permita la construcción de un edificio para el ente edil; OM 093/2007 que aprueba la nueva reestructuración del Parque Urbano, ratificando ejecutar la construcción del proyecto del edificio; otorgando fundamento legal de la modificación del Plus Santa Cruz, a área urbana; iii) La categorización es el resultado de las ponderaciones de impactos positivos y negativos; suma algebraica que una vez realizada, otorgó al proyecto la categoría 4; y, de acuerdo al art. 17 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental, no requiere de estudio de impacto ambiental, tampoco de planteamiento de medidas de mitigación ni de la formulación de Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental; iv) De acuerdo a ello y habiéndose dado cumplimiento a los requisitos técnicos y legales establecidos en la Ley de Medio Ambiente, sus Reglamentos y Disposiciones Legales complementarias vigentes, mediante informe técnico SDSyMA/DITCAM-OF FA 363/13 se recomendó la aprobación y categorización del proyecto, correspondiéndole la categoría 4 y la emisión de la licencia ambiental 070101-11-CD4-064-21; no correspondiendo por tanto, su homologación ante la autoridad competente nacional; notificando finalmente al representante legal correspondiente. Con lo que se cumplieron todos los pasos del procedimiento para la otorgación de la licencia ambiental, sin haber vulnerado y omitido procedimiento alguno y menos conculcado ningún derecho; v) El municipio de Santa Cruz cuenta con Plan de Ordenamiento Territorial aprobado, como es la OM 078/2005, por lo que ya no se aplicaría el concepto de bosque de protección; vi) Erróneamente se señala que el área donde se implementará el proyecto está declarada como patrimonio histórico natural, pues el art. 3 de la Ley 2122, expresamente encarga al poder ejecutivo la reglamentación así como la delimitación de las áreas de protección del Rio Piraí y sus cuencas. A la fecha no se reglamentó, por lo que el Gobierno Municipal a través de la OM 150/2009, delimitó el área de bosque de protección, quedando la zona de conflicto, fuera de la misma; vii) Los impactos que serán ocasionados por la obra serán próximos, reversibles y recuperables, no afectará la ecología, flora y fauna del parque metropolitano, debido a que se encuentra fuera del mismo en el Parque Urbano Oeste, el mismo que se encontraba previamente intervenido y presenta afluencia diaria de gente; viii) La referida Quinta Municipal, está fuera del Parque y de la línea de inundación; y, ix) No se vulneraron normas ambientales ni administrativas.
Presente en audiencia, la precitada autoridad agregó que el lugar donde el Municipio pretende construir el edificio administrativo ya era un área impactada, dado que había canchas de fútbol y parques donde la gente transitaba, no era un lugar cerrado.
A su turno, el abogado del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, presente en audiencia, indicó que: a) No se cumplieron los requisitos exigidos para la procedencia de la presente acción; b) El accionante se centró en demostrar que la emisión de la licencia otorgada por la Secretaria de Medio Ambiente del citado Gobierno Departamental, es irregular, pese a que se cumplieron con todos los procedimientos exigidos; c) No se demostró una amenaza o violación del derecho colectivo, sólo informes técnicos que no son más que apreciaciones personales; d) No hay un solo estudio técnico que evidencie que a partir de la emisión de la licencia, hubiera bajado el oxígeno en esa zona, lo cual es perfectamente demostrable a partir de la realización del referido estudio; e) Tampoco se demostró la afectación a la fauna, puesto que no existe un estudio de la diversidad y cantidad de especies que habitan la zona; f) Señalan que se produjo deforestación, sin embargo no adjuntan un estudio técnico que establezca cuándo era la densidad forestal antes de otorgar la licencia ambiental y cuando hay ahora; y, g) Piden la nulidad de la licencia; por lo que, se entiende que esta estaría violando el derecho colectivo al medio ambiente saludable, pero no demuestran la veracidad de sus afirmaciones. Por lo tanto, carecen de medios probatorios que acrediten los extremos demandados.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
El representante legal del tercero interesado, Percy Fernández Añez Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, en audiencia, alegó lo siguiente: 1) De las aseveraciones del accionante, se tiene que activó la presente acción como persona jurídica; pero al mismo tiempo, de manera individual como su deber de ciudadano; 2) La Constitución Política del Estado, no lo legitima para plantear la acción; 3) El Gobierno Municipal activó cinco acciones populares a nombre del Alcalde Municipal, todas rechazadas por falta de legitimación procesal activa; 4) Si la ABT quiere que se aplique el PLUS de Santa Cruz, debe plantear acción de cumplimiento y no popular, porque no tiene personería para hacerlo; por lo tanto, se está arrogando una atribución no emanada de la ley y por ende, sus actos serían nulos; 5) El Plan Director de 1995, establecía inicialmente la restricción de un kilómetro; pero desde la vigencia de la Ley de Municipalidades (LM), dispone que el Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial es competencia del Gobierno Municipal, al igual que el art. 302.6 de la CPE. En virtud a lo cual, dicha instancia modificó la restricción a la imposibilidad de edificar construcciones dentro de dicha área; y, 6) La ABT no tiene competencia para elaborar informes, como el que hizo respecto al proyecto que pretende desarrollar la Alcaldía Municipal, pues está usurpando funciones que le corresponden al Ministerio de Medio Ambiente; prueba de ello es que el Viceministro del referido Ministerio se presentó en los predios para realizar una inspección, al ser los encargados a nivel nacional, porque a nivel departamental lo es la Gobernación. Instancia que emitió la licencia con todas las formalidades.
I.2.4. Resolución
La Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 362/2013 de 13 de noviembre, cursante de fs. 362 a 363 vta., denegó la tutela solicitada por falta de legitimación activa en el accionante; con el voto disidente en la forma, de la Vocal Teresa Lourdes Ardaya Pérez, quien señaló que debió haberse declarado la improcedencia in límine de la acción en la etapa de admisión.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
No habiéndose encontrado consenso en Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis, por lo que el pronunciamiento de la Sentencia se encuentra dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
Del atento análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Mediante RS 03186 de 23 de junio de 2010, el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y la Ministra de Medio Ambiente y Agua, resolvieron designar a Cliver Hugo Rocha Rojo, como Director Ejecutivo de la ABT (fs. 2 a 3).
II.2. Según informes técnicos de inspección de 10 de septiembre y 11 de octubre, ambos de 2013, el Profesional de Apoyo de Fiscalización y Control de la ABT hizo conocer al Responsable Jurídico Departamental de la misma instancia que el edificio denominado “La Quinta Municipal”, se encuentra dentro de los márgenes del Parque Autonómico “4 de Mayo”, lugar donde se despojó de la cobertura vegetal de 1,6 ha donde se encontraban 26 árboles de diferentes especies tales como Penoco, Picana, Ochoo y Trompillo, y que dicha construcción se encuentra dentro del BP1 (Bosques de protección) (fs. 6 a 8 y 14 a 15).
II.3. Mediante Resolución Administrativa (RA) ABT 199/2012 de 17 de julio, la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, resolvió declarar inmovilizado el bosque de protección “Parque Ecológico Metropolitano Piraí”, que comprenden los municipios de Santa Cruz, Montero, Warnes, La Guardia y el Torno, prohibiendo la realización de desmontes y/o asentamientos humanos, cuya contravención dará lugar al inicio de acciones legales conforme a ley; estableciendo como principio precautorio la inmovilización y restricción absoluta de todo tipo de actividades contrarias al uso del suelo dentro del bosque de protección; otorgando al Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, un plazo de noventa días para presentar un plan de reforestación de todas las áreas afectadas por asentamientos urbanos y otro tipo de autorización por disposición municipal, que dieron lugar a la realización de desmontes en las áreas de protección del Parque Ecológico Metropolitano Piraí (fs. 26 a 31).
II.4. El 17 de junio de 2013, el Secretario Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, otorgó el certificado de dispensación (licencia ambiental) 070101-11-CD4-064-2013 al Gobierno Municipal de Santa Cruz para la construcción del edificio, categorizado como IV, quedando exento de estudio de evaluación de impacto ambiental (fs. 43).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante, en su calidad de Director Ejecutivo de la ABT, alega que las autoridades demandadas lesionaron el derecho al medio ambiente saludable, protegido y equilibrado, puesto que otorgaron el certificado de dispensación (licencia ambiental) al Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz a efectos de que construya la “Quinta Municipal”, para el funcionamiento de sus oficinas administrativas, dentro de un perímetro categorizado como bosque de protección, dispensando a dicha instancia de realizar un estudio de evaluación de impacto ambiental, contraviniendo las normas contenidas en el PLUS Santa Cruz y demás normas en vigencia que rigen en materia ambiental.
En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por el Tribunal de garantías, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales del accionante, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular
La acción popular es un proceso constitucional de naturaleza tutelar que tiene por objeto la protección inmediata y efectiva de los derechos e intereses colectivos, contra actos y omisiones ilegales o indebidos de autoridades públicas o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión.
Se encuentra a disposición de las colectividades, esto es, de las personas consideradas como sujetos plurales que integran una colectividad; pues protege únicamente derechos colectivos; por ende la titularidad de los mismos no es de cada individuo sino de la comunidad en general, por lo mismo, resguarda el derecho lesionado en su integridad y no por partes; y los efectos de la resolución que se obtenga de su interposición, es erga omnes porque surtirá efectos con relación a todos los integrantes de la colectividad o comunidad afectada.
Este mecanismo de defensa, se encuentra consagrado en los arts. 135 y 136 de la Ley Fundamental, donde señala que procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución.
Su tramitación es sumarísima y extraordinaria, y no es un medio para exigir el cumplimiento de las disposiciones constitucionales o de la ley, en los casos en los que, los servidores públicos incumplen de manera ilegal o indebida, pues para ello se encuentra prevista la acción de cumplimiento.
De lo prescrito por el art. 136 de la CPE, se colige que esta acción se la puede interponer durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e interés colectivos; por lo tanto, no tiene naturaleza subsidiaria, lo que la configura en un mecanismo principal y directo, porque no requiere del agotamiento previo de otras vías legales ordinarias, extraordinarias y/o administrativas de protección de los derechos fundamentales.
Es preventiva y restitutoria de los derechos e intereses colectivos, puesto que del texto del art. 135 precitado, se puede inferir que procede no solamente ante la evidente vulneración del derecho colectivo, sino también en caso de la amenaza de vulneración, por lo tanto, se activa para prevenir tal violación; ello en razón a que los derechos e intereses tutelados son superiores, de carácter público y conciernen a una colectividad; por eso mismo, no debe esperarse la consumación del daño para su viabilidad. En ese sentido, el art. 136.I de la CPE, dispone que podrá interponerse ante la amenaza del derecho o interés colectivo; norma concordante con el art. 70 del Código Procesal Constitucional (CPCo); en el que se prevé la naturaleza no subsidiaria de la acción, así como permite su interposición ante la amenaza.
Es imprescriptible, pues el único requisito para la oportunidad de su presentación es que subsista la amenaza o violación o persistan las acciones legales e indebidas que violan los derechos protegidos. Se rige por el principio de informalismo, por lo tanto, no requiere de poder específico para su interposición.
Refiriendo a la naturaleza jurídica de las acciones populares, la SC 1018/2011-R de 22 de junio, estableció lo siguiente: “Cabe resaltar que esta acción está prevista en nuestra Ley Fundamental como una acción de defensa, entendiéndola como el derecho que tiene toda persona -individual o colectiva- de solicitar la protección de sus derechos e intereses colectivos -o difusos-; de ahí que también se configure como una garantía prevista por la Ley Superior, con una triple finalidad: 1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, por cuanto se restituye el goce de los derechos colectivos afectados su estado anterior”.
Reiterando dicho entendimiento, la SC 1981/2011-R de 7 de diciembre, refirió: “'La acción popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución', asemejando su trámite al del amparo constitucional (art. 135 y 136.II de la CPE).
Bajo ese entendimiento, la acción popular se reviste de características comunes al amparo constitucional, como la generalidad, entendida como la factibilidad de ser interpuesta -sin poder expreso- por cualquier persona a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, de impetrarse por el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando en el desempeño de sus funciones tengan conocimiento de actos u omisiones atentatorias de derechos e intereses colectivos (art. 136.I de la CPE); la sumariedad, por la que se asume su naturaleza de tutela efectiva, en cuanto a su forma de inicio y conclusión, que implica plazos muy breves hasta emitirse la resolución final y su posterior envío ante el Tribunal Constitucional para su revisión; y, la inmediatez, que converge en proteger de manera oportuna los derechos e intereses colectivos, por lo que la configuración procesal de esta acción es sencilla y expedita, despojada de todo trámite e incidente que podría demorar la tutela.
La acción popular se traduce en una garantía constitucional idónea y efectiva para la protección inmediata de derechos e intereses colectivos, evitando que se consume su vulneración, con el objeto de evitar el daño contingente que podría derivar y paralelamente, cesar la amenaza o peligro de su conculcación, restituyendo las cosas -en lo posible- a su estado original. Así, configura un proceso constitucional de naturaleza tutelar, de tramitación sumarísima y extraordinaria, dotada de una configuración procesal que si bien no es propia, difiere de otras acciones de defensa, por no estar supeditada al cumplimiento del principio de subsidiariedad y tampoco, regirse su activación a un plazo de caducidad determinado; de lo que se infiere que se trata de una acción principal y directa, cuya interposición obvia el agotamiento previo de otras vías legales de protección de derechos fundamentales y puede formularse en cualquier tiempo, entretanto persista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos, tutelándolos en su integridad y concluyendo en una sentencia de carácter erga omnes, es decir, que surte efectos con relación a todos los integrantes de la colectividad o comunidad a cuyo título se impetró; aclarándose al respecto que, a efectos de unificar el uso de la terminología de las acciones populares es en la parte resolutiva, deben utilizarse los 'conceder' y 'denegar' la tutela, en caso de otorgarse la protección, o bien, negársela -respectivamente-“.
III.2. Legitimación activa y pasiva
La legitimación activa, comprendida de manera general, como la capacidad procesal que reconoce el Estado a la persona natural o jurídica para plantear acciones o recursos constitucionales; se extiende a la acción popular, la cual deriva del texto prescrito en el art. 136.II de la CPE, que establece lo que sigue: “Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por ejercicio de sus funciones tenga conocimiento de estos actos”.
Por su parte, el art. 69 del CPCo, establece que: “La acción podrá ser interpuesta por: 1. Toda persona natural o jurídica, por sí o representación de una colectividad, que considere violados o amenazados derechos o intereses colectivos señalados en el Artículo anterior; 2. El Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, con carácter obligatorio, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de esos actos; 3. La Procuraduría General del Estado”.
De lo señalado, se concluye que este mecanismo tutelar puede ser presentado, de un lado, por cualquier persona ya sea a título personal o en representación de una colectividad, cuando se alegue lesión a derechos comunes, donde el titular de los derechos vulnerados es la colectividad en general, y para ello cuando lo haga en representación de dicha colectividad, éste no requiere de poder alguno; de otro lado, de manera obligatoria por parte del Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando en el ejercicio de sus funciones, tomen conocimiento de actos que lesionen derechos e intereses colectivos. A lo que se agrega lo establecido en el art. 69.3 del CPCo, que establece la misma prerrogativa con relación al Procurador General del Estado.
La jurisprudencia constitucional, con relación a la legitimación activa, en la SC 1018/2011-R de 22 de junio, precisó lo que sigue: “…la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato.
Por otra parte, conforme señala la Ley Fundamental, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, están obligados a presentar esta acción cuando en el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de actos que lesionen tanto los derechos e intereses colectivos”.
Por su parte, la SCP 1123/2013-L de 30 de agosto señaló: “La Constitución Política del Estado en su art. 136.II, respecto a la acción popular establece que: 'Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos'; en este sentido, la Norma Suprema diferencia con meridiana claridad entre el titular del derecho colectivo y su representante que interpone la acción popular; el cual, a diferencia de la acción de amparo constitucional no requiere poder específico para su interposición.
En efecto corresponde tener claro que la o el representante del derecho colectivo sea persona individual o colectiva de derecho público o privado, que interpone una acción popular no lo hace a título particular, sino a favor de una colectividad de forma que no tiene dominio sobre la acción constitucional y puede provocar que este Tribunal declare su responsabilidad por los hechos denunciados que lesionen o amenacen los derechos e intereses colectivos ello porque la acción popular se rige por el principio de informalismo además, el accionante no puede tergiversar la utilización de la interposición de la acción popular para eximirse de su responsabilidad”.
En cuanto a la legitimación pasiva, el art. 135 de la CPE, establece que la acción popular procede contra todo acto u omisión de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen o amenacen violar los derechos e intereses protegidos por dicha acción.
De ello podemos establecer, que no existen personas exentas de este control, por cuanto la acción popular puede ser presentada tanto contra los particulares como contra los servidores públicos que vulneran o amenazan derechos colectivos y/o intereses difusos.
La legitimación pasiva, conforme lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal, es la coincidencia que se da entre la autoridad o particular que presuntamente causó la vulneración o la amenaza y aquélla contra quien se dirige la acción (SSCC 0325/2001-R y 0984/2002-R, entre otras). Conforme a dicho criterio, en la acción popular, de acuerdo al art. 135 de la CPE, antes citado, se tendría que presentar la acción contra las autoridades o personas individuales o colectivas que vulneraron o amenazaron vulnerar los derechos protegidos por esta acción de defensa.
“Por otra parte, este Tribunal, de manera reiterada en las acciones de amparo constitucional, ha señalado que tratándose de tribunales u órganos colegiados, tienen legitimación pasiva todos los miembros que asumieron la determinación o resolución impugnada (SSCC 0059/2004-R, 0711/2005-R, 0554/2006-R, entre otras); sub regla que si bien, a prima facie tendría que ser aplicada también a las acciones populares; sin embargo, atendiendo al carácter informal de la acción popular -que puede ser presentada sin agotar los medios de impugnación existentes- y en virtud a la naturaleza de los derechos protegidos que requieren protección inmediata, se concluye que en la acción popular no es posible denegar la tutela por dicha sub regla que, además fue creada dentro del recurso -ahora acción- de amparo constitucional.
Dicho entendimiento, por otra parte, resulta coherente con lo establecido en el art. 98 de la LTCP, que entre los requisitos de la acción popular, al hacer referencia a la parte demandada, señala: 'Indicar el nombre y domicilio de la parte demandada o de su representante legal'; no siendo imprescindible, por ende, identificar a todos los que componen el órgano colegiado” (SC 1018/2011).
III.3. Diferenciación entre el titular de los derechos colectivos y el representante de dichos derechos que activa la acción popular
Las normas previstas por el art. 136.II de la CPE, disponen que: “Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos”. De donde se infiere que diferencia entre el titular del derecho colectivo y su representante que interpone la acción popular; quien, como se señaló anteriormente, no requiere poder específico para su interposición.
“En efecto corresponde tener claro que la o el representante del derecho colectivo sea persona individual o colectiva de derecho público o privado, que interpone una acción popular no lo hace a título particular, sino a favor de una colectividad de forma que no tiene dominio sobre la acción constitucional y puede provocar que este Tribunal declare su responsabilidad por los hechos denunciados que lesionen o amenacen los derechos e intereses colectivos ello porque la acción popular se rige por el principio de informalismo además, el accionante no puede tergiversar la utilización de la interposición de la acción popular para eximirse de su responsabilidad” (SCP 1123/2013-L de 30 de agosto).
III.4. Sujetos activos en la acción popular
Una vez desarrollada la naturaleza jurídica de las acciones populares y la legitimación que las mismas detentan, corresponde ingresar a analizar los sujetos activos que se encuentran legitimados para plantear este mecanismo tutelar; no sin antes mencionar que para que exista una acción deben al menos un sujeto titular y un sujeto pasivo contra quien se dirige la acción, puesto que sin dicho requisito, la misma es inexistente; pues el sujeto activo es el titular de los derechos colectivos o intereses difusos establecidos en la Constitución Política del Estado.
A efectos de la resolución de la problemática planteada, se hace necesario establecer la legitimación activa, teniendo en cuenta las distintas clases de personas, como son:
III.4.1. Personas naturales
Con relación a este tipo de personas no existe mayor complicación, puesto se trata de todas las personas físicas titulares de derechos o intereses colectivos en su condición de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello sufre la lesión conjuntamente con los demás; en virtud a lo cual, se incluye a todo individuo por el solo hecho de pertenecer a un conglomerado nacional o ser miembro de la colectividad que puede ser titular de tales derechos o intereses; Resulta, por consiguiente, que todas las personas físicas tienen capacidad para ser sujetos activos en la acción popular, asumiendo un interés que le es propio y le da derecho de reclamar el cese de la lesión para sí y para los demás con quienes comparte el derecho o el interés. Criterio que emerge de lo preceptuado por los arts. 136.II de la CPE y 69.I del CPCo.
Dentro de este grupo de personas, también se encuentran quienes están legitimadas para activar la acción en nombre y representación de una comunidad o colectividad, para lo cual, dado el carácter informal de la acción popular, no requiere estar investido de poder específico; siendo el único requisito que se alegue lesión a derechos comunes donde el titular de los derechos sea la colectividad en general; caso en el cual, como se demostró anteriormente, el dominio de la acción no lo ejerce quien interpone la acción, porque no lo hace a título particular, por lo tanto, quedan bajo su responsabilidad las consecuencias de su actuación
Este tipo de acciones otorgan a las personas naturales que operan por sí o en representación de una colectividad, la posibilidad de acudir a la justicia constitucional, de manera voluntaria, para solicitar el resguardo o la reparación del derecho o interés colectivo lesionado; en resguardo y protección de la sociedad que lo conforma.
III.4.2. El Ministerio Público, el Defensor del Pueblo y el Procurador General del Estado
El Ministerio Público es una institución constitucional, que representa a la sociedad ante los órganos jurisdiccionales para velar por el respeto de los derechos y las garantías constitucionales; y, conforme al art. 3 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP), tiene la finalidad de defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad, ejercer la acción penal pública e interponer otras acciones; en el marco establecido por la Constitución Política del Estado, los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos, y las leyes; bajo los principios de autonomía funcional, administrativa y financiera. Norma concordante con el art. 12 del mismo cuerpo legal que dispone que el Ministerio Público tiene la función de promover acciones de defensa, en el ejercicio de la acción penal pública, en el marco de la Constitución Política del Estado y las leyes.
La Defensoría del Pueblo, es una institución establecida por la Constitución Política del Estado, vela por la vigencia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se establecen tanto en la Ley Fundamental como en las leyes y los instrumentos internacionales.
De lo señalado se desprende que ambas instituciones, es decir, tanto el Ministerio Público como el Defensor del Pueblo, en defensa de los derechos e intereses colectivos están habilitados para plantear acción popular cuando en el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de posibles vulneraciones o amenazas de vulneraciones a los precitados derechos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución. Función que se instituye para ellas, de manera obligatoria; por lo que, no existe la posibilidad de discrecionalidad, pues están constreñidos a activar la acción popular en los casos señalados, sin excusa alguna, en cumplimiento a las previsiones contenidas en la Constitución Política del Estado y el Código Procesal Constitucional, bajo alternativa de sanciones por incumplimiento de sus funciones.
Finalmente, el art. 69.3 del CPCo, otorga legitimación activa para presentar acción popular, al Procurador General del Estado, al ser una institución de representación jurídica pública, cuya atribución es promover, defender y precautelar los intereses del Estado.
En ese mismo orden, el art. 231.2 de la CPE, otorga la atribución al Procurador General del estado de poder interponer recursos ordinarios y acciones en defensa de los intereses del Estado.
Todos ellos, en razón a que constituyen autoridades que tienen responsabilidades directas con el interés público y general, por lo cual, resulta lógica su presencia como sujetos activos de las acciones populares.
III.4.3. Personas jurídicas privadas
Si bien el art. 136 de la CPE no hace mención expresamente a las personas jurídicas, sino simplemente se limita a utilizar el término genérico de persona a título individual o en representación de la sociedad; sin embargo, el art. 69 del CPCo, sí se refiere específicamente a este grupo de personas, denominadas jurídicas. Extremo que las incluye en la posibilidad de incoar la acción popular, más si se tiene en cuenta que entre las normas comunes de procedimiento en acciones de defensa, los requisitos de admisibilidad para la presentación de la acción, se exige en el art. 33.1 del CPCo, la acreditación de la personería del accionante, lo que debe entenderse que las personas jurídicas privadas podrán interponer el recurso a través de sus representantes legales; aclarando que éstas no podrán invocar cualquier derecho o interés colectivo, pues será posible reclamar únicamente aquellos inherentes a su naturaleza, en función con la efectiva titularidad del derecho fundamental colectivo de que se trate, es decir las personas jurídicas titulares de específicos derechos.
III.4.4. Personas jurídicas públicas
Un tema que debe ser resuelto a efectos de la resolución de la problemática planteada es determinar si las personas jurídicas públicas gozan de legitimación pasiva para plantear acciones populares. En ese contexto, existe la corriente doctrinal que de manera general ha establecido que las acciones de defensa no constituyen una vía abierta a los poderes públicos para la defensa de sus actos y de las potestades en que éstos se basan, sino, justamente, un instrumento para la correcta limitación de tales potestades y para la eventual depuración de aquellos actos, en defensa de los derechos de los particulares.
Para arribar a una conclusión razonable, es necesario previamente analizar los principios de legalidad y de competencia que rigen para la actividad estatal, puesto que de ellos se podrá desprender la capacidad del Estado y de sus entidades para activar este mecanismo tutelar.
En cuanto al principio de legalidad o primacía de la ley, es un principio fundamental del derecho público, en virtud al cual, todo ejercicio del poder público debe ajustarse a la ley vigente y a su jurisdicción y nunca a la voluntad de las partes. Es una condición necesaria para la vigencia de un Estado de Derecho.
Dicho de otro modo, todo ejercicio de potestades debe sustentarse en normas jurídicas que determinen un órgano competente y un conjunto de materias que caen bajo su jurisdicción; por esa razón, el principio de legalidad asegura la seguridad jurídica; porque la actividad estatal no puede sobrepasar las permisiones establecidas en la Constitución y leyes en vigencia, porque de ellas se desprende el límite de su accionar.
Este principio se encuentra consagrado en el art. 232 de la CPE, donde dispone que la administración pública se rige, entre otros por el principio de legalidad.
Respecto al principio de competencia comprendido en el mismo artículo de la Constitución, se entiende como la aptitud legal de los órganos del Estado. Es el conjunto de facultades, poderes y atribuciones conferidos legalmente por las leyes para actuar en sus relaciones con los otros órganos del Estado y con los particulares. Se trata de otro límite en el ejercicio de sus funciones, dentro del cual puede actuar el órgano.
Este principio se reviste de ciertos caracteres, entre ellos, que debe estar establecido directamente en una norma de orden público (principio de legalidad), por lo tanto no puede ejercerse o nacer por convenios entre particulares; pueden establecer mayor o menor discrecionalidad en las actuaciones y no puede ser delegada a un funcionario inferior o diferente, a no ser que la propia ley lo permita o autorice expresamente.
En virtud a ello, habrá de analizarse si es que las entidades estatales de derecho público se encuentran expresamente consignadas por las normas legales que rigen en la materia, para ser titulares de este tipo de acciones; de lo contrario, admitir su legitimación activa implicaría vulneración a los principios de legalidad y competencia, descritos precedentemente. Dicho de otro modo, habrá que analizar en cada caso, si es que la entidad accionante, cuando se trata de persona jurídica pública, se encuentra delegada por la Constitución Política del Estado y el Código Procesal Constitucional para plantear la acción; es decir, si su competencia deriva de aquellas; porque como se señaló, solo podrá hacerlo si las normas legales le facultan a ello; de lo contrario, carecería de competencia para acudir directamente ante el órgano constitucional a solicitar tutela.
III.5. Análisis del caso concreto
En el caso que se analiza, al Director Ejecutivo de la ABT, plantea acción popular, denunciando que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, se encuentra construyendo un edificio de tres pisos denominado “Quinta Municipal”, para el funcionamiento de sus oficinas, al interior del Parque Autonómico “4 de Mayo”, en un área de restricción, categorizada como Bosque de Protección por el PLUS de Santa Cruz, a orillas del Rio Piraí.
Agrega que, el ecosistema de la zona, protege contra los desbordes e inundaciones del río, así como evita la erosión de la tierra, absorbiendo y limpiando el ambiente del dióxido de carbono, purifica las aguas subterráneas y regula el ciclo hidrológico para garantizar un medio ambiente sano y saludable para el bienestar de los habitantes.
Arguye que, no obstante las restricciones legales impuestas sobre la zona, el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, a través de su Secretaría Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, otorgó al ente Municipal un certificado de dispensación equivalente a la licencia ambiental, clasificando el proyecto como Categoría IV cuando en realidad correspondía a la categoría II; dispensando en razón a ello, de un EEIA; otorgando viabilidad a la edificación de la “Quinta Municipal”, aplicando de manera distorsionada la parte pertinente del art. 15 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental.
La presente demanda fue incoada por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) a cargo de la ABT, en dicha condición; en base a dos informes técnicos emitidos por la misma instancia; fin para el cual, adjuntó la Resolución Suprema que acredita su condición de Director Ejecutivo y los respectivos informes de inspección realizados por el Profesional de Apoyo de Fiscalización y Control de la propia ABT.
En consecuencia, se tiene que la acción popular es intentada por el Director Ejecutivo de la ABT, en su calidad de servidor público, es decir, como representante institucional de una persona jurídica pública como es la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra. En ese marco, habrá de determinarse si dicha instancia administrativa cuenta con legitimación para activar la presente acción, para lo cual, como se explicó en los fundamentos jurídicos precedentes, se analizará la naturaleza jurídica de la ABT, para luego establecer si se acomoda a alguna de las formas de legitimación establecidas en la Constitución Política del Estado y en el Código Procesal Constitucional.
En ese orden, se tiene que la ABT, fue creada junto a otras, mediante Decreto Supremo (DS) 71 de 9 de abril de 2009, extinguiéndose lo que hasta entonces fue la Superintendencia Forestal; como parte de la estructura organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional de Bolivia, con la finalidad de fiscalizar, controlar, supervisar y regular los sectores forestal y agrario.
De donde se desprende que la citada Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, es una institución pública que forma parte de la estructura del Órgano Ejecutivo, asume el control, supervisión y regulación de los sectores forestal y agrario en Bolivia; por lo tanto, se trata de una persona jurídica pública. En consecuencia, para determinar si cuenta con aptitud legal para plantear la presente acción, es imprescindible revisar la normativa jurídica que prevé la legitimación activa. En ese cometido, se tiene que ni el art. 136.II de la CPE ni el 69 del CPCo, otorgan a la ABT dicha posibilidad de manera expresa y tampoco de manera general, puesto que como se indicó, ambas normas prevén una nómina estrictamente cerrada de las personas revestidas de competencia para activar el mecanismo de defensa, entre las que, definitivamente no se encuentra la entidad ahora accionante.
Dichos extremos impiden a este órgano ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada por falta de cumplimiento del requisito de legitimación activa en el accionante; pues en virtud a los principios de legalidad y competencia, dicha instancia pública estatal, no cuenta con permisión legal y menos constitucional para acudir directamente ante el Tribunal Constitucional Plurinacional a exigir tutela de derechos e intereses colectivos mediante la acción popular, porque las normas legales en vigencia no se lo permiten.
Por lo precedentemente señalado, el Tribunal de garantías al haber denegado la acción de amparo constitucional, ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y aplicado debidamente los alcances de esta acción tutelar.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión resuelve: CONFIRMAR la Resolución 362/2013 de 13 de noviembre, cursante de fs. 362 a 363 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, por falta de legitimación activa.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que el Magistrado, Tata Gualberto Cusi Mamani, es de voto disidente.
Fdo. Dr. Efren Choque Capuma
PRESIDENTE
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA