SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 1248/2015-S2

Sucre, 12 de noviembre de 2015

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

 

Expediente:                  11532-2015-24-AAC

Departamento:            La Paz

                         

En revisión la Resolución 43/2015 de 17 de junio, cursante de fs. 273 a 277, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jhonn César Silva Quispe contra César Hugo Cocarico Yana, ex Gobernador Félix Patzy Paco, Gobernador, ambos del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz; Henry Santos Flores Zúñiga, Ex Director Técnico, Ramiro Eloy Gutiérrez Castro, Director Técnico ambos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.       Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 22 de mayo de 2015, cursante de fs. 127 a 136 vta., y los de subsanación cursantes de fs. 140 a 142 y 146 vta., el accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de médico cirujano, titulado de la Universidad Mayor de San Andrés; mediante concurso de méritos y exámenes de competencia, desde el año 2002, fue designado como médico general en el SEDES de La Paz, habiéndose convertido desde aquel tiempo en su única fuente laboral y por tanto, su única vía de ingresos económicos para sustento suyo y de su familia.

Las designaciones conforme Certificado de Trabajo de 19 de noviembre de 2013 y Certificado de Institucionalización de 26 de noviembre del mismo año, todo por ser ganador del concurso de méritos y exámenes de competencia, fueron bajo el siguiente detalle: “Ingresó al Sistema el 1 de junio de 2002. habiendo ganado en Concurso de Méritos y Examen de Competencia, siendo designado Médico General del Hospital San Buenaventura, con el ítem H-20039 de Tiempo Completo (Certificado de Institucionalización y Memorándum N6144/02 de 1 de junio de 2002; el 1 de mayo de 2005); igualmente, por Concurso de Méritos y Examen de Competencia fue designado Médico General del Hospital San Buenaventura, con ítem 3277 de Tiempo Completo (Certificado de Institucionalización y Memorándum NGA-149/05 de 1 de mayo de 2005; finalmente, el 1 de febrero de 2009, también por medio de Concurso de Méritos y Examen de Competencia, fue designado Médico General del Centro de Salud Santa Rosa de Mapiri con ítem 81012 de Tiempo Completo (Certificado de Institucionalización y Memorándum NGA-052/09 de 1 de febrero 2009)”.

En el ejercicio de la última designación a partir de 1 de marzo de 2014, fue transferido al cargo de Médico de Tiempo Completo del Centro de Salud Umala, Red de Salud Rural 12, con ítem TGN 80629, mediante memorándum MT-049/14 de 1 de marzo de 2014, hasta el 22 de mayo de igual año, fecha en la que, Henry Flores Zúñiga, Director Técnico del SEDES La Paz, emitió el ahora cuestionado Memorándum MR-110/14, en el que determinó concluir la relación laboral con su persona, por supuestas infracciones al régimen disciplinario; -sin embargo, continuó trabajando-, manifestando que: “..su persona ha infringido varios artículos del Régimen Disciplinario del Reglamento Interno de Personal del SEDES La Paz…” (sic) determinando, “dar por concluida la relación laboral entre su persona y la institución, en vista de que se han transgredido el inciso b) del Art. 25 (Inasistencia injustificada por más de 6 días discontinuos en los meses de marzo y abril 2014) del Reglamento arriba mencionado y por incumplimiento al art. 232 de la Constitución Política del Estado…” (sic); sin embargo, para dar por concluida la relación laboral con su persona, no le hicieron ningún proceso previo, violando la garantía al debido proceso, derecho a la defensa, vulnerando el principio de presunción de inocencia; ya que, lo tienen directamente como culpable de supuestas infracciones, sin darle la oportunidad de defenderse.

No especificaron los días que supuestamente no asistió a su fuente laboral, sólo le dijeron que fue en marzo y abril de 2014; esta falta de especificación, igualmente lo pone en estado de indefensión; de tal manera que, el 12 de junio de 2014, presentó un memorial dirigido al Director Técnico del SEDES La Paz, denunciando violación a sus derechos y solicitando la reincorporación inmediata a su fuente laboral; mismo que, al no ser respondido, el 21 de julio de igual año, presentó otra carta al Director Técnico de la citada institución demandando una respuesta; entonces, esa autoridad le remitió una copia del informe legal GADLP/SEDESLP/UAJ-203/2014 suscrito por Henry Flores Zúñiga, Director Técnico y Nilda Mamani Chino, Jefe de Recursos Humanos, ambos del SEDES La Paz, ratificando la vulneración cometida en el memorándum impugnado.

Es así que, el 9 de septiembre de 2014, presentó recurso de revocatoria, denunciando los agravios sufridos, que fue resuelto mediante Resolución Administrativa DIR-SEDES 026/2014 de 23 de septiembre, emitida por Henry Flores Zúñiga Director Técnico del SEDES La Paz; quien, sin tomar en cuenta los fundamentos y agravios esgrimidos resolvió rechazar dicho recurso y confirmar el memorándum MR-110/2014, sin fundamentar acerca del proceso previo que le deberían haber seguido; es así que, el 10 de octubre de ese año, formuló recurso jerárquico, cuya ilegal e injusta Resolución 02/2015 de 2 de febrero, emitida por César Hugo Cocarico Yana, Gobernador del Departamento de La Paz, confirmó la Resolución 026/2014.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Denuncia como lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa al trabajo, a la estabilidad laboral y a la integridad física y emocional, citando al efecto los arts. 46, 110, 113 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se le conceda la tutela, disponiendo que; a) Dejar sin efecto el Memorándum MR-110/14 de 22 de mayo de 2014; b) Dejar sin efecto la Resolución Administrativa (RA) DIR-SEDES 026/2014 de 23 de septiembre;        c) Dejar sin efecto la Resolución de recurso jerárquico 02/2015 de 2 de febrero; d) La reincorporación a su fuente laboral como médico a tiempo completo del Centro de Salud Umala, Red de Salud 12 del SEDES La Paz; e) El pago de salarios y subsidios devengados hasta la fecha de su reincorporación; y, f) Determinar indicios de responsabilidad en contra de los demandados, debiendo calificar daños y perjuicios materiales e inmateriales ocasionados.

 

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 17 de junio de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 267 a 272 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción 

La abogada del accionante ratificó el tenor íntegro del memorial de acción de amparo constitucional y señaló que: 1) Lo despidieron por una supuesta inasistencia a su fuente laboral por más de seis días continuos en los meses de marzo y abril, violando de esta manera el Reglamento Interno del SEDES, pero sólo copiaron la parte que les interesa del mismo, obviando lo principal que está señalado en el art. 25 inc. b) que se refiere a la inasistencia y destitución previo proceso sancionador; 2) Al no tener respuesta, el 12 de junio de 2014, el accionante acudió ante el Secretario General del Sindicato de Ramas Médicas de Salud Pública (SIRMES); es así que, el 11 de agosto de 2014, dicho cuerpo colegiado, le solicitó al Director Técnico del SEDES, revisar el caso del Dr. Silva; dos meses y quince días posteriores, envió una supuesta respuesta, limitándose a remitir una fotocopia del Informe Legal 203/2014 que fue la base para dictar la RA 026/2014; 3) Una vez interpuesto el recurso de revocatoria se dictó Resolución basándose ya no en ese informe sino en otro más, que supuestamente, habría emitido el Coordinador de la Red de Salud Rural Urbana 12; esta Resolución tampoco hace mención a los días que aparentemente habría faltado a su fuente laboral, sólo indica los meses de marzo y abril; y, tampoco responde acerca de la falta de un proceso interno antes de despojarlo de su fuente laboral; es más, no menciona el Reglamento Interno del SEDES, siendo el principal instrumento legal que regula las relaciones laborales y el control interno de sus servidores públicos; 4) La Resolución del recurso jerárquico emitida por César Hugo Cocarico Yana, que resuelve confirmar la RA 026/2014, señaló como único antecedente que el ahora accionante ingresó a su fuente laboral el 14 de mayo de 2014, salió al día siguiente a hrs. 18:30 y ya no retornó hasta el 19 de mayo; siendo inadmisible que el Gobernador del departamento confirme la conclusión laboral basándose simplemente en que fue el mes de mayo, cuando se habla de inasistencia en el mes de marzo y abril tal cual indica el memorándum y la Resolución Administrativa; y, 5) El referido Gobernador reconoce que el accionante es funcionario de carrera, que ingresó por concurso de méritos y examen de competencia, que tiene derecho a una carrera administrativa y estabilidad laboral y que no puede ser destituido sin un proceso interno pero como excede las inasistencias al límite establecido, determinó la conclusión de la relación laboral sin señalar la norma legal en que se estaría basando para establecer cuál el límite de las inasistencias que puedan suprimir un derecho al proceso previo.

Sdenka Aliaga, otra abogada del accionante, acotó que: i) La estabilidad laboral es un derecho reconocido por la Constitución Política del Estado, el cual, no ha sido debidamente garantizado para los funcionarios institucionales del sector salud como es el caso de su representado; el citado derecho determina que todo despido debe ser justificado, caso contrario, le da derecho pleno al trabajador a solicitar su reincorporación; ii) Con relación a la carrera de su representado, éste ingresó a trabajar al SEDES mediante examen de competencia, siendo funcionario institucionalizado conforme establece el Estatuto de los Trabajadores de Salud Pública en su art. 5, el cual, expresa que era un funcionario de carácter permanente y su relación laboral era de carácter indefinido; así también lo señala el art. 79 de la misma norma; por lo tanto, reconociendo su estabilidad laboral estaba asimilado a la carrera administrativa; iii) La Ley del Ejercicio Profesional Médico define a la institucionalización como el procedimiento e ingreso y promoción de los médicos en relación de dependencia, reiterando que existe la misma y que no puede ser vulnerada; asimismo, con referencia al acceso libre al trabajo debemos señalar que el art. 46 de la CPE, señala que toda persona tiene derecho a un trabajo digno y a una fuente laboral estable y que el Estado debe proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas, la estabilidad laboral es conservar el trabajo siempre y cuando no se incurran en causales de despido; las cuales, deben ser plenamente demostradas y documentalmente respaldadas en un proceso interno; y, iv) El memorándum de despido 110/2014, señaló que la Dirección del SEDES determinó la conclusión de la relación laboral porque el accionante había transgredido el inc. b) del art. 25 del Reglamento Interno, referido a la inasistencia de tres días continuos y seis discontinuos que no estaban debidamente justificados; el Reglamento de Personal del SEDES exige un proceso administrativo interno; es decir, un proceso previo antes de cualquier destitución; así también, los arts. 115, 116 y 117 de la CPE, garantizan el debido proceso, ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída; por todo lo expuesto solicitó se conceda la tutela.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Ramiro Eloy Gutiérrez Castro, Director Técnico del SEDES de La Paz, a través de su abogado, en audiencia, informó que: a) Mediante nota de 8 de abril de 2014, Pánfilo Huanca, Alcalde Municipal de Umala, solicitó a la Dirección Técnica del SEDES el cambio de médico asignado en el mes de marzo, en vista de que demostraba una total falta de interés en su trabajo y venía faltando la semana del 7 de abril de 2014, no asistiendo regularmente a su puesto del deber; b) Por nota del 16 de ese mes y año, el citado Alcalde Municipal reiteró el cambio porque ocasionaba perjuicio a la comunidad con su inasistencia, es así que, el Coordinador Técnico de Salud Rural 12 emitió un informe, por el cual, dio a conocer la inasistencia irregular del ahora accionante al Centro de Salud Umala, a cuyo efecto, adjuntó el libro de asistencias, donde se estableció que el mismo, no asistía a su fuente de trabajo desde el 18 al 22; y, el 29 y 31 de marzo, de forma discontinua, en virtud a ello, el SEDES emitió Memorándum 110/2014, por el que, se le hizo conocer la conclusión de su relación laboral por haber infringido el Régimen de Reglamento interno del SEDES; posteriormente, se interpuso recursos de revocatoria y jerárquico, mismos que, confirmaron el memorándum de conclusión de la relación laboral; c) El fondo de la presente acción tutelar es que el ahora accionante no asistió a su fuente de trabajo, causando perjuicio a la ciudadanía, tampoco justificó su inasistencia; el Estatuto del Funcionario Público no rige al Sistema de Salud, es la Ley 3131 de 8 de agosto de 2005, del Ejercicio del Profesional Médico que está en vigencia; lo que el SEDES busca es el bien mayor, el bienestar de la sociedad, el ahora accionante con su inasistencia causó perjuicio a la sociedad, a los pacientes de la localidad de Umala, es por eso, que el Alcalde solicitó su cambio; asimismo, tuvo varias llamadas de atención; inclusive fue sancionado con el descuento de un monto económico por inasistencia de tres días consecutivos; y, d) El SEDES opta para el control de asistencia, por tres tipos de control: el registro de marcado por tarjetas, el libro de asistencia y el registro por medio magnético, por lo que, se entregó el libro de asistencia en el cual se evidencia que el accionante no asistió a su fuente laboral por más de siete días, por lo que, se cumplió con la norma. 

A la pregunta de un miembro del Tribunal de garantías, sobre si actualmente estaría suspendido de sus funciones el accionante, contestó que desde la emisión del memorándum 110/2014; sobre la pregunta relativa hasta qué fecha trabajó, contestó que hasta el 31 de mayo de 2015; sobre si conocía el Reglamento Interno de Personal del SEDES, con relación a la norma que establece sobre la inasistencia de tres días continuos o seis discontinuos en un mes, no debidamente justificados; en el que la sanción es la destitución del servidor público y como él firmó el memorándum de despido; contestó que conocía; entonces le preguntó que si conocía esa parte de la norma, también tenía pleno conocimiento de la última parte del inc. b) que dice que la destitución del servidor público será según proceso sancionador y si se le siguió o no al accionante proceso sancionador antes de la emisión del memorándum y contestó que como hizo el abandono de sus funciones ya no estaba presente en el establecimiento.

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías a través de la Resolución 43/2015 de 17 de junio, cursante de fs. 273 a 277, concedió en parte, la tutela solicitada; con relación a César Hugo Cocarico Yana, Ex Gobernador y Félix Patzi Paco, actual Gobernador, ambos del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz y dispuso en su mérito dejar sin efecto la Resolución 02/2015, de recurso jerárquico, determinando que la nueva autoridad a cargo del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, en el plazo previsto por ley, emita una nueva Resolución de manera coherente, fundamentada y respondiendo a la totalidad de los agravios expuestos en el memorial de 10 de octubre de 2014, en base a los siguientes fundamentos: 1) Las autoridades demandadas tienen la obligación de informar en la presente acción pero no lo hicieron; por lo que, este Tribunal debe presumir la veracidad de los extremos que ha expuesto el accionante, única y exclusivamente en relación al recurso jerárquico; asimismo, la Resolución del citado recurso, no responde la totalidad de los fundamentos plasmados en el memorial de 10 de octubre de 2014; por ejemplo, no se resuelve el cuestionamiento del accionante sobre su inamovilidad funcionaria o estabilidad laboral; de igual forma, respecto a la ausencia del proceso sancionatorio previo, tampoco hace mención alguna sobre el memorial por el que se plantea el recurso jerárquico, el ahora accionante ya hizo mención a la vulneración de derechos en el mismo pero no existe pronunciamiento al respecto; y, 2) En consecuencia, se concluye no solamente por la inasistencia de las autoridades codemandadas, ausencia de informes que debieron hacer llegar, sino también por la falta de fundamentación de la Resolución jerárquica y las contradicciones que ella contiene, dicha Resolución vulnera el derecho al debido proceso de acuerdo a la jurisprudencia constitucional y hace que sea atendible en parte la presente acción de defensa.

II.  CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Por Memorándum 110/14 de 22 de mayo de 2014, Henry Flores Zuñiga, Director Técnico del SEDES, en atención a informe recibido de la Coordinación Técnica de la Red de Salud Rural 12 referido a que Jhonn César Silva Quispe, Médico del Centro de Salud Umala, ahora accionante, habría infringido varios artículos del Régimen Disciplinario del Reglamento Interno de Personal del SEDES La Paz, determinando dar por concluida la relación laboral entre su persona y la institución, en vista de que transgredió el    inc. b) del art. 25 (Inasistencia no justificada por más de 6 días discontinuos en los meses de marzo y abril 2014) del mencionado Reglamento y por incumplimiento del art. 232 de la CPE; por lo que, debía hacer entrega de los activos a su cargo bajo inventario. Sin perjuicio de determinar responsabilidad se remitiría una copia del presente a la Unidad de Asesoría Jurídica para los fines consiguientes (fs. 1).

II.2.  El 12 de junio de 2014, Jhon César Silva Quispe, representó el Memorándum 110/14, argumentando que, el mismo fue emitido sin considerar previo proceso administrativo interno en el cual, se pruebe la supuesta falta injustificada en la que su persona habría incurrido; ya que, el art. 43 inc. d) del Reglamento Interno de Personal del SEDES, establece como causal de retiro, la inasistencia por seis días discontinuos en un mes; sin embargo, el art. 44 de la misma normativa, dispone que, dicha causal deberá ser sustanciada en proceso administrativo interno, siendo funcionario público de la carrera administrativa con la debida institucionalización; lo contrario, vulnera sus derechos a la defensa, debido proceso (fs. 9 a 11 vta.); sin embargo, al no recibir respuesta, el 21 de julio de 2014, en forma escrita solicitó a Henry Flores Zúñiga, Director Técnico SEDES La Paz, emitir respuesta escrita a memorial presentado (fs. 12) en virtud a esa petición recibió como respuesta el Informe Legal GADLP/SEDES SLP/UAJ-203/2014 de 26 junio de 2014, que expresó, que la determinación tomada por la institución de concluir el vínculo laboral con Jhonn César Silva Quispe, se regía a lo establecido en el art. 25 inc. b), del Reglamento Interno de Personal del SEDES Las Paz, los cuales señalan que ante el abandono de funciones por un periodo de tres días hábiles consecutivos o seis discontinuos (producidos en los meses de marzo y abril de 2014), no debidamente justificados, implicarían que el servidor público sea destituido (fs. 18 a 22).

II.3.  El accionante, el 9 de septiembre de 2014, planteó recurso de revocatoria, impugnando el Memorándum 110/2014 como también el Informe Legal precedentemente desarrollado, con los mismos argumentos a momento de realizar la representación del citado memorándum (fs. 23 a 27).

II.4.  El 23 de septiembre de 2014, Henry Flores Zúñiga, Director Técnico del SEDES La Paz, en respuesta al citado recurso de revocatoria planteado, emitió la RA DIR-SEDES 026/2014, por la que, resolvió rechazar el mismo y confirmar el Memorándum MR-110/14 de 22 de mayo de 2014, conforme a lo establecido en el art. 121 inc. c) del Decreto Supremo 27113, Reglamento a la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo, argumentando que la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, modificatoria de la 2027, Estatuto del Funcionario Público, en su artículo primero modificó los parágrafos III y IV del art. 3, estableciendo que los servidores públicos dependientes de Servicio de Salud Pública y Seguridad Social, estarán solamente sujetos al Capítulo III del Título II y al V del presente Estatuto”; por consiguiente, para los servidores públicos que presten servicios en el Sistema de Salud Público, dicha disposición sólo sería aplicable en lo concerniente a la Ética Pública y a la Declaración de Bienes y Rentas; por lo que, deberá someterse a las disposiciones establecidas en el Estatuto del Trabajador en Salud, Ley de Administración y Control Gubernamental (SAFCO), Decreto Supremo 26115, del Sistema de Administración de Personal, Reglamento Interno de Personal de SEDES La Paz, estableciendo el principio de legalidad y presunción de inocencia (fs. 2 a 4).

II.5.  En tiempo hábil, el 10 de octubre de 2014, Jhonn César Silva Quispe, interpuso recurso jerárquico objetando la Resolución 026/2014, con iguales argumentos expresados en el memorial del recurso revocatorio (fs. 28 a 33 vta.), cuya respuesta, mediante Resolución 02/2015 de 2 de febrero, emitida por César Hugo Cocarico Yana, Gobernador del Departamento de La Paz, confirmó la Resolución impugnada, manifestando que podía evidenciarse la existencia de suficientes elementos de prueba administrativa que permitieron concluir que el ahora accionante, incurrió en faltas graves; razón la cual, se emitió el Memorándum de despido por parte de la Dirección Técnica del Servicio Departamental de Salud; y, sin entrar a mayores consideraciones de orden legal se establecía en obrados la existencia de prueba mediante la cual se determinaba que el accionante era funcionario de carrera, toda vez que, ingresó al Sistema de Salud mediante concurso de méritos y exámenes de competencia y tiene el derecho a la carrera administrativa y a la estabilidad laboral; asimismo, a solicitar la revisión de los fallos relativos a su ingreso, promoción o retiro; de igual forma, el art. 61 del Estatuto de los Trabajadores en Salud aprobado mediante DS 28909, establece que ningún funcionario será retirado por causa alguna que no figure y se enmarque estrictamente en las razones establecidas; y, en el presente caso, existen causales que implican infracciones al Estatuto y según el art. 43 inc. d) del Reglamento Interno del SEDES, se define que el retiro se produce por abandono de funciones por un periodo de tres días consecutivos o seis discontinuos, en un mes, no debidamente justificados; y, el art. 44 del mismo cuerpo legal, establece que en caso de los inc. b) y d), los servidores no podrán ser destituidos sin ser sometidos a un proceso administrativo interno; sin embargo, en el presente caso, exceden las inasistencias al límite establecido para el inicio de proceso sumario, razón; por la cual se determinó la conclusión de relación laboral (fs. 5 a 8).

III.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la estabilidad laboral y a la integridad física y emocional; por cuanto, los demandados, lo despidieron de su fuente laboral mediante memorándum por supuestas infracciones al régimen disciplinario; sin embargo, para dar por concluida la relación laboral con su persona, no le hicieron ningún proceso previo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.   Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

Conforme dispone el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidas de servidores públicos, o de persona individuales o colectivas que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías reconocidos por la misma Constitución y la ley.

Según la disposición contenida en el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), la acción de amparo constitucional, tiene por objeto, garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir.

Este Tribunal, mediante la SCP 0002/2012 de 13 de marzo, refiriéndose a la naturaleza jurídica que caracteriza a la acción de amparo constitucional,  señaló que ésta se constituye en: “…un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden Constitucional  brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección”.

III.2.  El debido proceso en los procesos administrativos sancionatorios

La SCP 0149/2014 de 10 de enero, con relación al debido proceso en los procesos administrativos, manifestó: “Sobre la observancia de la garantía al debido proceso en los procesos administrativos sancionatorios, la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en su razonamiento al expresar que: ‘La garantía consagrada por el art. 16 de la CPE abrg, actualmente 115.II de la CPE, reconocido como derecho humano en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha sido entendida por este Tribunal en su uniforme jurisprudencia básicamente como: 'el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generalmente aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar…comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos'.(SC 0171/2010-R de 5 de mayo).

En este mismo sentido y de forma más especifica la SC 1480/2011-R de 10 de octubre preciso lo siguiente: ‘La importancia del debido proceso, a decir de la SC 0281/2010-R de 7 de junio «…está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes'.

En ese sentido la citada Sentencia precisó que el derecho al debido proceso no solamente es exigible dentro de los procesos judiciales, sino que también abarcan a los procesos administrativos, jurisprudencia que no contradice los principios constitucionales; y que por lo tanto, es compatible con la Constitución vigente; y que, además ha sido reiterada recientemente en la jurisprudencia de la presente gestión, específicamente en la SC 0014/2010-R de 12 de abril, establece lo siguiente: '…la Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, lo que implica que la naturaleza del debido proceso está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, como un principio procesal y como una garantía de la administración de justicia»'.

Razonamiento que también viene siendo asumido por este Tribunal conforme se tiene de la SCP 0567/2012 de 20 de julio, que ratificando el mismo criterio concluye que: ‘El debido proceso es una garantía de orden constitucional, que en virtud de los efectos de irradiación de la Constitución Política del Estado, es aplicable a cualquier acto administrativo que determine algún tipo de sanción de ése carácter que produzca efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas’.

Como ya se ha definido en otras Sentencias Constitucionales, el doctrinario Ticona Póstigo, ha señalado que: 'El debido proceso legal, proceso justo o simplemente debido proceso (así como el derecho de acción, de contradicción) es un derecho humano fundamental que tiene toda persona y que le faculta a exigir del Estado un juzgamiento imparcial y justo, ante un juez responsable, competente e independiente, pues, él «Estado no sólo está obligado a proveer la prestación jurisdiccional (cuando se ejercitan los derechos de acción y contradicción) sino a proveerla bajo determinadas garantías mínimas que le aseguren tal juzgamiento imparcial y justo». A criterio del tratadista Saenz, «el Debido Proceso en su dimensión adjetiva, se refiere a toda aquella estructura de principios y derechos que corresponden a las partes durante la secuela de todo tipo de proceso, sea este jurisdiccional, sea administrativo, o sea corporativo particular».

Como también ya se expuso en la abundante jurisprudencia constitucional, cualquier proceso administrativo sancionatorio, más aún si este puede derivar en sanciones como la destitución de determinado funcionario público, debe contener los elementos: i) al juez natural, ii) legalidad formal, iii) tipicidad, iv) equidad y v) defensa irrestricta.

  

El tratadista español, Eduardo García Enterría, al referirse al proceso administrativo sancionador, indicó que: «…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal»’.

De lo anterior, se concluye que la garantía del debido proceso, conlleva el cumplimiento de formalidades legales, procesales establecidas en una determinada disposición, norma o reglamento, por parte de la autoridad jurisdiccional o administrativa; por cuanto la observancia de la normativa procedimental es base de la seguridad jurídica dentro de un Estado, por lo que las autoridades sean judiciales o administrativas tienen la responsabilidad de enmarcar sus actos a las normas que rigen el procedimiento y la Constitución por ser la Ley Suprema del Estado” (las negrillas son nuestras).  

III.3.  Sobre el derecho a la defensa

El art. 115.II de la CPE, respecto a las garantías jurisdiccionales, determina que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”. Sobre este derecho, ’la SCP 2820/2010 de 10 de diciembre, expresó lo siguiente: “Respecto al derecho de defensa en el procedimiento administrativo, la doctrina reconoce que al igual que la defensa en juicio, consagrada constitucionalmente, es también un derecho aplicable al procedimiento administrativo, comprendiendo los derechos: a) a ser oído; b) a ofrecer y producir prueba; c) a una decisión fundada; y d) a impugnar la decisión; razonamiento coincidente con el expresado por la jurisprudencia constitucional que, en la SC 1670/2004-R, de 14 de octubre, estableció la siguiente doctrina jurisprudencial ‘(...) es necesario establecer los alcances del derecho a la defensa reclamado por la recurrente, sobre el cual este Tribunal Constitucional, en la SC 1534/2003-R, de 30 de octubre manifestó que es la: «(...) potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea.

Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.'; interpretación constitucional, de la que se extrae que el derecho a la defensa alcanza a los siguientes ámbitos: i) el derecho a ser escuchado en el proceso; ii) el derecho a presentar prueba; iii) el derecho a hacer uso de los recursos; y iv) el derecho a la observancia de los requisitos de cada instancia procesal»’ (las negrillas nos corresponden).

Entendimiento que fue asumido por la SCP 1270/2012 de septiembre entre otras. En ese marco, el derecho a la defensa está configurado como un derecho fundamental, mediante el cual se exige que dentro de cualquier proceso en el que intervenga una persona, ésta sea escuchada antes de que se pronuncie un fallo; la posibilidad de hacer uso de los recursos que le franquea la ley, así como la observancia de los requisitos previstos en cada instancia procesal donde se vean afectados sus derechos, dentro de los procesos ordinarios, administrativos o de otra índole.

Ahora bien, respecto a la vinculación del derecho a la defensa y los medios de impugnación, la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, ha establecido que los medios de impugnación aseguran la eficacia del derecho de recurrir y del derecho a la defensa cuando guarda: ‘…el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa’.

Conforme a este entendimiento, existe una vinculación o relación entre los medios de impugnación y el derecho a la defensa, considerando que éste derecho precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados y puedan impugnar los mismos en igualdad de condiciones, y que el reconocimiento de los medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos por el orden legal, como son el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, toda vez que su valor deviene de la medida en que estos recursos aseguren la eficacia material de los derechos a la doble instancia y su nexo con el derecho a la defensa en la fase impugnativa”.

III.4.  Normas aplicables al caso

Para un mejor entendimiento, es pertinente citar las normas aplicables a la problemática planteada; no sin antes mencionar que la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, modificatoria de la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público; en su art. 1, modifica los parágrafos III y IV del art. 3 de la Ley 2027 estableciendo que: “Los Servidores Públicos dependientes de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Servicio de Salud Pública y Seguridad Social, estarán sujetos al Capítulo III del Título V del presente Estatuto”; es decir que, para los servidores públicos que prestan servicios en el Sistema de Salud Público, sólo es aplicable en lo concerniente a la Ética Pública y a la Declaración de Bienes y Rentas; por lo que, éstos funcionarios deberán someterse a las disposiciones establecidas en el Decreto Supremo 28909 de 6 de noviembre de 2006, denominado, Estatuto del Trabajador en Salud que en su art. 1 refiere: “El Estatuto de los Trabajadores en Salud Pública, norma los derechos, deberes y obligaciones de los trabajadores en salud, así como los aspectos que garanticen la carrera administrativa, la dignidad y la eficacia de la función pública de los Trabajadores en Salud.

La carrera administrativa de los Trabajadores en Salud, se expresa a través del Sistema de Gestión de Recursos Humanos (Administración de Personal)”.

Art. 2.- “(Ámbito de Aplicación). El ámbito de aplicación del presente Estatuto, comprende a todos los trabajadores en salud que prestan servicios en los Servicios Departamentales de Salud, Hospitales Públicos de primer, segundo y tercer nivel e Institutos Especializados, Escuelas Técnicas de Salud y Servicios asistenciales, en todos los niveles de atención” (las negrillas son nuestras).

Art. 5.- “(Categorías de Empleo). Se reconocen las siguientes categorías de empleo para los trabajadores en salud:

a)       Trabajadores en Salud de planta o permanentes.- Son los trabajadores de carácter permanente y cuyos ocupantes tiene calidad de titulares, interinos o suplentes que se encuentran dentro de las normas referidas a la Carrera Administrativa de Trabajadores en Salud “.

(…)

“Art. 61.- (Sanciones y Retiro). Las infracciones al presente Estatuto darán lugar a sanciones que incluyan llamadas de atención, multas, suspensión temporal de funciones o destitución del cargo, según reglamento específico” (las negrillas nos corresponden).

A su vez, ningún funcionario podrá ser retirado por causa alguna que no figure y se enmarque estrictamente en las razones establecidas.

El Ministerio de Salud y Deportes o las Unidades e Instituciones dependientes del Sistema Público de Salud, podrán dar por terminada la relación laboral, cuando existan las siguientes causales:

a)       Renuncia del trabajador, en cuyo caso dicha decisión, deberá ser comunicada por escrito con cuya anticipación mínima de quince días hábiles, la aceptación será también por escrito.

b)       Las causales que impliquen infracciones al Estatuto, según reglamento específico.

c)        Jubilación.

d)       Incapacidad física calificada, ante la pérdida de capacidad laboral determinada por las instancias legalmente autorizadas por las normas que rigen la seguridad social.

e)       Prisión formal del trabajador, emergente de sentencia condenatoria ejecutoriada.

f)        Destitución emergente del resultado de proceso administrativo.

g)      Como resultado de dos evaluaciones de desempeño consecutivas, calificadas como insuficientes (las negrillas son añadidas).

Ahora bien, con ese preámbulo y una vez determinada la normativa general a la cual deben someterse los funcionarios de los Servicios Departamentales de Salud (SEDES), señalamos a continuación la norma específica; misma que, debe ser acatada por los citados funcionarios, es así que, el Reglamento Interno de Personal del SEDES de 2008, en su Capítulo VI, art. 43 (Retiro), señala que: “El retiro es la conclusión de la relación de trabajo entre la entidad y el servidor público. Se producirá por las causales descritas en el Artículo 61 del Decreto Supremo 28909 más las señaladas en el presente Reglamento:

a)       Renuncia del trabajador.- Cuando el servidor público manifiesta voluntariamente su determinación de concluir su vínculo laboral con la administración, para cuyo efecto deberá ser comunicada por escrito al Director del establecimiento con una anticipación de 15 días hábiles.

b)       Proceso.- Emergente del resultado de proceso administrativo o disciplinario por responsabilidad de la función pública o infracciones al reglamento interno de la institución y/o legislación vigente aplicable.

c)        Jubilación.- (…)

d)       Abandono de funciones.- Por periodo de tres días hábiles consecutivos o seis discontinuos, en un mes, no debidamente justificados.

(…)

Art. 44.- (Destitución). En el caso de los incisos b) y d) del artículo precedente, los servidores públicos no podrán ser destituidos sin ser sometidos a un proceso administrativo interno, excepto en los demás casos que corresponden a su retiro directo sin proceso previo.

La destitución en todos los casos debe estar justificada y documentada, pudiendo el servidor público, impugnar tal decisión conforme al reglamento bajo responsabilidad por la función pública” (las negrillas nos pertenecen).

III.5.  Análisis del caso concreto

El accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa al trabajo, a la estabilidad laboral y a la integridad física y emocional; debido a que, mediante memorándum fue despedido de su fuente laboral con el argumento de que no asistió a la misma por más de seis días discontinuos en marzo y abril; sin embargo, para dar concluida la relación laboral con su persona, no le hicieron ningún proceso previo en el que pueda defenderse.

De los datos adjuntos al expediente se tiene que Jhonn César Silva Quispe, ahora accionante, por Memorándum 110/14 de 22 de mayo de 2014, fue despedido de sus funciones como médico del Centro de Salud Umala, Red de Salud Rural 12, con el argumento de que transgredió lo establecido en el inc. b) del art. 25 del Reglamento Interno de Personal del SEDES La Paz, relativa a la inasistencia no justificada por más de seis días discontinuos en marzo y abril de 2014.

Ante dicho acto administrativo, planteó recurso revocatorio argumentando que debió ser sometido a proceso previo en el que pueda defenderse antes de ser alejado de su cargo por las causales indicadas; dicho recurso recibió como respuesta la Resolución 026/2014 de 23 de septiembre, por la que, Henry Flores Zúñiga, Director Técnico del SEDES La Paz, rechazó el mismo y confirmó el Memorándum 110/14; es así que, impugnó esa Resolución mediante recurso jerárquico que fue resuelto por César Hugo Cocarico Yana, Gobernador del Departamento de La Paz, quien emitió la Resolución 02/2015 de 2 de febrero, por la que, si bien hizo un reconocimiento  expreso de que Jhonn César Silva Quispe, ahora accionante, era un funcionario de carrera toda vez que, había ingresado al Sistema de Salud mediante concurso de méritos y exámenes de competencia teniendo el derecho a la carrera administrativa y a la estabilidad laboral, rechazó el recurso de revocatoria presentado, confirmando la Resolución 026/2014 y el Memorándum 110/14 de 22 de mayo.

En ese contexto y entrando al análisis de fondo de la problemática planteada, se determina que, Jhonn César Silva Quispe, ahora accionante, a tiempo de ser despedido a través de Memorándum 110/14, tenía la condición de servidor público de carrera, habida cuenta que, ingresó al Sistema de Salud mediante concurso de méritos y exámenes de competencia teniendo derecho a la carrera administrativa; por lo que, en concordancia a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.3 del presente Fallo, debió ser sometido a un proceso administrativo interno previo, tal como se encuentra establecido en el art. 44 del Reglamento Interno de Personal SEDES, cuando se trata de abandono de funciones por periodo de tres días hábiles consecutivos o seis discontinuos en un mes, no debidamente justificados -art. 43 inc. d) del mismo cuerpo legal- ; situación que en el presente caso, no se cumplió, vulnerando los ahora demandados los derechos al debido proceso y a la defensa del ahora accionante; quien, de acuerdo a los Fundamentos Jurídicos III.3 y III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, fue privado de ser sometido a un proceso justo, siendo el derecho al debido proceso una garantía constitucional aplicable a cualquier acto administrativo que determine algún tipo de sanción, más aún si se trata de destitución; asimismo, un derecho humano fundamental que le faculta a toda persona exigir del Estado un juzgamiento imparcial y justo, donde tenga la posibilidad de presentar las pruebas convenientes en su descargo, haciendo uso de los recursos que la ley le franquea; es así que, este Tribunal advierte que se vulneraron los derechos al debido proceso y a la defensa, provocando de esta forma efectos jurídicos que repercuten en otros derechos de Jhonn Cesar Silva Quispe, ahora accionante.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber concedido parcialmente la tutela, no ha efectuado una adecuada compulsa de los datos del proceso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.2 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 43/2015 de 17 de junio, cursante de fs. 273 a 277, pronunciada por la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los términos dispuestos por el Tribunal de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO